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Drucksache 12 / 192103. 09. 97
Eingegangen: 03. 09. 97 / Ausgegeben: 30. 09. 97
L a n d t a g s b e s c h l u ß
Der Landtag hat am 4. Juni 1987 und am 15. Februar 1989 folgenden Beschlußgefaßt (Drucksache 9/4441 lfd. Nr. I/1 und Drs. 10/815):
Die Landesregierung zu ersuchen,
alle 2 Jahre zum 1. September eine aussagekräftige Übersicht (Empfänger, Zah-lungsgrund, Zielsetzung, Fristablauf usw.) über die Finanzhilfen des Landesunter Verwendung eines ländereinheitlichen Rasters und des Subventionsbe-griffs des Bundes mit entsprechenden Erläuterungen vorzulegen.
Mitteilungder Landesregierung
Bericht der Landesregierung zu einem Beschluß des Landtags;hier: Bericht über die Finanzhilfen des Landes Baden-Württem-
berg für die Haushaltsjahre 1995 bis 1997
Landtag von Baden-Württemberg12. Wahlperiode
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Landtag von Baden-Württemberg � 12. Wahlperiode Drucksache 12/1921
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Ber ich t
Mit Schreiben vom 2. September 1997 Az.: I 0405.5 berichtet das Staatsministe-rium wie folgt:
Bericht über die Finanzhilfendes Landes Baden-Württemberg
für die Haushaltsjahre 1995 bis 1997
I. Vorbemerkungen:
1. Grundlage
Mit Beschluß vom 15. Februar 1989 hatte der Landtag von Baden-Würt-temberg die Landesregierung ersucht,
eine aussagekräftige Übersicht (Empfänger, Zahlungsgrund, Zielset-zung, Fristablauf usw.) über die Finanzhilfen des Landes unter Verwen-dung eines ländereinheitlichen Rasters und des Subventionsbegriffsdes Bundes mit entsprechenden Erläuterungen vorzulegen.
Mit der Vorlage dieses Berichts wird der auf der Grundlage dieses Auftragszum Doppelhaushalt 1989/90 vorgelegte Subventionsbericht fortgeschrie-ben. Maßgebend für die Haushaltsjahre 1995 und 1996 sind die Ist-Ergeb-nisse, für das Haushaltsjahr 1997 der Staatshaushaltplan 1997 in der Fas-sung des l. Nachtrags. Die sich aus dem Regierungsentwurf zum 2. Nach-trag 1997 ergebenden Änderungen werden in diesem Bericht rein infor-matorisch dargestellt.
2. Berichtsumfang
2.1 Es gibt keine allgemeingültige Definition des Begriffes Subvention und esgibt auch keinen einzig richtigen Subventionsbegriff. Jede Begriffsbildungist eine Frage der Zweckmäßigkeit im Hinblick auf das Untersuchungsziel(vgl. Ifo-Studien zur Strukturforschung Nr. 11: Subventionen � Problemeder Abgrenzung und Erfassung, München 1988).
Die Landesregierung hat vorliegendem Bericht entsprechend dem Auftragdes Landtages den Subventionsbegriff des Bundes zugrunde gelegt. Dieserist zwar relativ �eng�, weil er viele Ausgaben, die je nach Standpunkt auchals Subventionen bezeichnet werden, nicht erfaßt (vgl. dazu unten 2.2).
Der Subventionsbegriff des Bundes hat aber den Vorteil, daß er sich aufden Wortlaut von § 12 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StWG)stützen kann. Die damit gegebene finanzwissenschaftliche Sicht berück-sichtigt in besonderer Weise die (positiven und negativen) Auswirkungender Finanzhilfen auf das Wirtschaftsgeschehen. Außerdem ermöglicht ererst einen Vergleich mit anderen Gebietskörperschaften, weil � neben demBund � immer mehr Länder ihre Subventionsberichte an der Definition desBundes ausrichten. Schließlich kann die Erarbeitung des Subventions-berichtes auch dadurch rationeller gestaltet werden, daß bei Anwendungdes Bundessubventionsbegriffes ein von der Zentralen Datenstelle der Lan-desfinanzminister erarbeitetes ländereinheitliches Raster verwandt werdenkann. Dadurch wird eine weitgehende EDV-mäßige Auswertung möglich,von der nur in besonders gelagerten Einzelfällen � z. B. bei einer fehlerhaf-ten Zuordnung zu einer Funktion � abgewichen werden muß. Im übrigenmüssen diese Daten gemäß dem Beschluß der Finanzministerkonferenz vom30. Mai 1985 für den Bericht des Bundes ohnehin erhoben werden.
2.2 Als Subventionen an Unternehmen gelten nach dem Subventionsbegriffdes Bundes nur die Geldleistungen, die dazu dienen,
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� die Produktion oder die Leistung von Unternehmen zu erhalten (Er-haltungshilfen) oder
� an neue Bedingungen anzupassen (Anpassungshilfen) oder
� den Produktivitätsfortschritt und das Wachstum zu fördern (Produkti-vitätshilfen).
Daneben werden aber auch Aufwendungen erfaßt, die unmittelbar priva-ten Haushalten zufließen, soweit sie mittelbar auch dem Wirtschaftsge-schehen zugerechnet werden können und gesamtwirtschaftliche Zielset-zungen verfolgen.
Generelles Kriterium der vorstehend genannten Finanzhilfen ist die direkteBeeinflussung des marktwirtschaftlichen Prozesses in der Produktion undEinkommensverwendung; es kommen unmittelbar andere Preis/Mengen-Verhältnisse zustande, als sie sich ohne den Eingriff durch die Finanzhilfegebildet hätten.
Keine Subvention i. S. des Subventionsbegriffs des Bundes sind z. B.:
� Sozialleistungen,
� Leistungen im Rahmen allgemeiner Staatsaufgaben,
� Leistungen an Gemeinden und Gemeindeverbände und
� Leistungen an eigene Unternehmen des Landes.
Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß dem Landtag Anfang 1997 eine ak-tualisierte ausführliche Auflistung sämtlicher staatlicher Förderungs- undFinanzierungsprogramme vorgelegt worden ist, und zwar unabhängig voneiner Qualifizierung als Finanzhilfe (vgl. Landtagsdrucksache 12/1232).
II. Zusammenfassung der Ergebnisse
l. Gesamtvolumen
Insgesamt beträgt die Summe der Finanzhilfen im Landeshaushalt
Finanzhilfen insgesamt davon Bundes- und EU-Mittel
� in Mio. DM �
1995 (Ist) 2 102,6 671,3
1996 (Ist) 1 985,1 645,6
1997 (Soll 1. NT) 1 965,4 628,2
Die Bundesmittel bzw. EU-Mittel machen jeweils rd. 32 v. H. der Finanzhilfenaus. Das heißt, knapp 1/3 der Finanzhilfen des Landes werden durch ent-sprechende Mittel des Bundes oder der EU gedeckt.
Die Gesamtsumme der Finanzhilfen verteilt sich wie folgt auf die jeweiligenEinzelpläne:
Einzelplan � in Mio. DM (gerundet) �
1995 (v. H.) 1996 (v. H.) 1997 (v.H.)
07 Wirtschaftsministerium 1 031,9 (49,1) 983,5 (49,5) 937,5 (47,7)
08 MinisteriumLändlicher Raum 727,2 (34,6) 637,0 (32,1) 575,8 (29,3)
10 Ministerium für Umwelt und 312,0 (14,8) 343,4 (17,3) 377,7 (19,2)Verkehr
12 AllgemeineFinanzverwaltung 8,4 (0,4) 8,2 (0,4) 56,3 (2,9)
14 Wissenschaftsministerium 23,0 (1,1) 13,2 (0,7) 18,1 (0,9)
Gesamt 2 102,5 (100) 1 985,3 (100) 1.965,4 (100)
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Durch die Rundungen ergeben sich in den Summen Differenzen zum Ge-samtergebnis. Infolge der Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Mini-sterien wurden das Verkehrsministerium und das Umweltministerium zumneuen Ministerium für Umwelt und Verkehr zusammengeführt. Die haus-haltsmäßige Umsetzung der Zusammenlegung erfolgte mit dem Staatshaus-haltsplan 1997. In der obigen Übersicht sind die Finanzhilfen des früherenVerkehrsministeriums und des früheren Umweltministeriums aus Verein-fachungsgründen und wegen der besseren Vergleichbarkeit auch in denJahren 1995 und 1996 zusammengefaßt. In der beiliegenden Zusammenstel-lung der Finanzhilfen entspricht der Ausweis der Finanzhilfen dem jeweili-gen Ausweis im Staatshaushaltsplan, d. h. die Zusammenführung ist erstfür das Haushaltsjahr 1997 erfolgt.
Die Finanzhilfen gliedern sich im Haushaltsplan 1995/96 auf folgende Be-reiche auf:
1995 1996 1997
� in Mio. DM (gerundet) �
I. Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 625 550 521
II. Gewerbliche Wirtschaft (ohne Verkehr) 230 201 169
III. Verkehr 310 340 378
IV. Wohnungswesen 937 894 897
2. Art der Finanzhilfen
Gliedert man die Leistungen nach der Art der Finanzhilfen, dann ergibt sichfolgendes Bild:
1995 (v. H.) 1996 (v.H.) 1997 (v. H.)� in Mio. DM (gerundet) �
Anpassungshilfe (A) 396 (18,8) 350 (17,6) 332 (16,9)
Erhaltungshilfe (E) 591 (28,1) 579 (29,2) 569 (28,9)
Produktivitätshilfe (P) 176 (8,4) 159 (8,0) 155 (7,9)
Sonstige Hilfe für privateHaushalte, die mittelbarBetriebe und Wirtschafts- 940 (44,7) 897 (45,2) 910 (46,3)zweige begünstigen (S)
Gesamt 2 103 (100) 1 985 (100) 1 966 (100)
Durch die Rundungen ergeben sich Differenzen zum Gesamtergebnis.
3. Leistungsgrund
Unterscheidet man die Finanzhilfen nach dem Grund für die Ausgaben, soergibt sich folgende Übersicht:
Ausgaben 1995 (v. H.) 1996 (v. H.) 1997 (v. H.)� in Mio. DM (gerundet) �
aufgrund Bundesgesetz 1 283 (61,0) 1 251 (63,0) 1 269 (64,6)einschl. EU-Verordnung (B)
aufgrund Landesgesetz (L) 150 (7,2) 101 (5,1) 78 (4,0)
erforderlich um Bundesmittel 273 (13,0) 269 (13,5) 247 (12,5)zu binden (K)
ohne gesetzl. Verpflichtung (F) 397 (18,9) 364 (18,3) 372 (18,9)
Gesamt 2 103 (100) 1 985 (100) 1 966 (100)
Durch die Rundungen ergeben sich Differenzen zum Gesamtergebnis.
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Danach sind in allen Jahren deutlich mehr als die Hälfte der Finanzhilfendes Landes bundesgesetzlich festgelegt. Nimmt man noch die Ausgabenhinzu, die erforderlich sind, um Bundesmittel zu binden, dann entfallendarauf 1995 74 %, 1996 und 1997 jeweils 77 %.
Gliederung der Finanzhilfen nach demRechtsgrund für das Jahr 1997
4. Voraussichtliche Änderungen durch den 2. Nachtrag 1997
Im Entwurf des 2. Nachtrags zum Staatshaushaltsplan 1997 werden die Fi-nanzhilfen insgesamt um 38,3 Mio. DM gekürzt. Überwiegend betroffen istdie Förderung des Sozialen Wohnungsbaus mit einer Kürzung von rd. 30Mio. DM, die in Höhe von rd. 5 Mio. DM zur Umsetzung der hälftigen Kon-kretisierung der globalen Minderausgabe und in Höhe von 25 Mio. DM zurDeckung des Mehrbedarfs beim Wohngeld (Landesanteil) notwendig ist.Mit einem größeren Anteil sind ebenfalls betroffen
� die Förderung von Maßnahmen zur Sicherung und Verbesserung derEnergieversorgung, zur Energieeinsparung sowie zur Sicherung der na-türlichen Lebensgrundlagen (� 2,7 Mio. DM) und
� die Gewerbeförderung (� 2,5 Mio. DM) sowie
� die Maßnahmen auf dem Gebiet der Tierzucht und zur Tierhaltung(� 1 Mio. DM).
In der anschließenden Schwerpunktliste der Finanzhilfen 1997 sind die vor-aussichtlichen Kürzungen in Klammern besonders ausgewiesen.
5. Ergebnisse im einzelnen
Die einzelnen Finanzhilfen können der beigefügten Anlage entnommenwerden. Die Finanzhilfen sind entsprechend der Darstellung im Staatshaus-haltsplan einzelplanweise gegliedert. Im Anschluß an jedes Kapitel sind fürdie dort aufgeführten Ausgaben eingehende Erläuterungen angefügt.
In der nachfolgenden Übersicht sind die 10 größten Finanzhilfen des Lan-des im Haushalt 1997 aufgelistet:
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Zweckbestimmung HH-Ansatz 1997 Rechtsgrund� in Mio. DM � (vgl. Ziff. II.3)
gerundet
1. Sozialer Wohnungsbau(Kap. 0705 TG 70) 858 BKürzung im Nachtrag (� 30)
2. Ausgleichsleistungen im öffentl.Personennahverkehr(Ausbildungsverkehr)(Kap. 1303 TG 87 und 88) 370 B
3. Marktentlastungs- undKulturlandschaftsausgleich(Kap. 0803 Tit. 681 02) 170 F
4. Ausgleichszulage an land-wirtschaftliche Unterneh-men in Berggebieten(Kap. 0804 Tit. 681 02) 116 K
5. Ausgleichsleistungen anLandwirte in Wasserschutz-gebieten(Kap. 0803 Tit. 683 90) 50 L
6. Maßnahmen im Rahmen der Zukunfts-offensive Junge Generation Teil I(Kap. 1220, TG 66, 76, 77, 78, 81 und 86) 47 F
7. Förderung von baulichen und sonstigenMaßnahmen im einzelbetrieblichen Bereich(Kap. 0804 TG 74) 47 K
8. Förderung Flurbereinigung(Kap. 0804 TG 71) 44 K
9. Landwirtschaftl. Regionalprogramm(Kap. 0803 TG 81) 37 F
10. Zuschüsse für Investitionen an privateUnternehmen im Rahmen des Landwirt-schaftlichen Regionalprogramms(Kap. 0803 Tit. 892 81) 20 F
Gesamt 1 759
Mit diesen Ausgaben sind knapp 90 % der gesamten Finanzhilfen des Lan-deshaushalts 1997 erfaßt.
III. Bewertung
1.1 Verhältnis zu den Gesamtausgaben
Setzt man die Finanzhilfen in Beziehung zu den Gesamtausgaben, dann ent-sprechen die Finanzhilfen des Landes in etwa dem Durchschnitt der altenBundesländer einschließlich Gesamt-Berlin. Der Anteil der Finanzhilfen anden gesamten bereinigten Ausgaben des Landes (Haushaltsvolumen abzüg-lich besonderer Finanzierungsvorgänge insbesondere Schuldentilgung) lag1995 bei knapp 4,0 % und 1996 bei knapp 3,7 %. Diese Quote betrug 1995 imLänderdurchschnitt (altes Bundesgebiet einschl. Gesamt-Berlin) 1995 3,8 %und 1996 3,6 % (einschließlich Finanzierungsanteile des Bundes). In 1997(Stand 1. Nachtrag) sieht das Verhältnis wie folgt aus:
� 3,7 % in Baden-Württemberg
� 3,8 % im Länderdurchschnitt (alte Bundesländer einschl. Gesamt-Berlin).
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1.2 Vergleich mit dem letzten Finanzhilfebericht
Der vorliegende Finanzhilfebericht weist in den Haushaltsjahren 1995 und1996 im wesentlichen die Ist-Ergebnisse der im letzten Finanzhilfeberichtfür diese Haushaltsjahre dargestellten Soll-Ansätze aus. Neu aufgenom-men wurden
� die markt- und ernährungswirtschaftlichen Aufklärungs- und Absatz-förderungsmaßnahmen (Kap. 0803, TG 73) in Höhe von 2,6 Mio. DM in1995 und 3,6 Mio. DM in 1996 und
� Zuweisungen zur Gewährung kapitalisierter Zinszuschüsse zur Förde-rung von baulichen und sonstigen Maßnahmen im einzelbetrieblichenBereich (Kap. 0804, Tit. 622 74) in Höhe von 3,4 Mio. DM in 1995 und20,8 Mio. DM in 1996.
Vergleicht man die um die oben dargestellten Neuaufnahmen bereinigtenIst-Ergebnisse mit den Soll-Ansätzen entsprechend dem letzten Finanzhilfe-bericht so ergibt sich folgendes Bild:
Soll Ist * Differenz� in Mio. DM �
1995 2 143 2 097 � 46
1996 2 211 1 961 � 250
* bereinigt um die o. g. Neuaufnahmen
Die Entwicklung verdeutlicht, daß insbesondere in 1996 durch die Sparmaß-nahmen der beiden Nachträge und durch die Erwirtschaftung der globalenMinderausgabe die Finanzhilfen des Landes gekürzt wurden. Bezieht mannoch das Ist-Ergebnis der Finanzhilfen lt. dem letzten Finanzhilfebericht fürdas Jahr 1994 mit einem Ergebnis von
2 192 Mio. DM
mit ein, so wird deutlich, daß von 1994 bis 1996 die Finanzhilfen in der Ist-Entwicklung kontinuierlich um 231 Mio. DM oder 10,5 % zurückgingen, wäh-rend die bereinigten Gesamtausgaben (bereinigt um den Länderfinanzaus-gleich und die Regionalisierungsmittel für den öffentlichen Personennah-verkehr) im gleichen Zeitraum um 2,6 % anstiegen.
1.3 Entwicklung für 1997
Der 1. Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 1997 umfaßt insbesondere die 1. Tran-che der von der Landesregierung am 7. April 1997 beschlossenen Maßnah-men im Rahmen der �Zukunftsoffensive Junge Generation�. Die veranschlag-ten Maßnahmen und Teilprojekte der 1. Tranche haben ein Volumen von rd.537 Mio. DM, wofür 1997 142 Mio. DM Haushaltsmittel und rd. 166 Mio. DMVerpflichtungsermächtigungen etatisiert sind. Davon sind als FinanzhilfenMaßnahmen in Höhe von 47 Mio. DM in diesem Bericht dargestellt.
Im Hinblick auf den Strukturwandel im produzierenden Bereich kommen derErmöglichung und Förderung selbständiger Tätigkeit, der Förderung vonBildung und Ausbildung, der Forschung und der Entwicklung neuer Pro-dukte überragende Bedeutung zu. In der Koalitionsvereinbarung für die 12.Legislaturperiode haben die Landesregierung und die sie tragenden Par-teien deshalb beschlossen, zur Sicherung der Zukunftschancen der jun-gen Generation eine �Zukunftsoffensive Junge Generation� zu starten. Mitihr wird der Hochtechnologiestandort Baden-Württemberg ausgebaut. Sieschafft die Voraussetzungen für Arbeitsplätze mit hoher Wertschöpfungund damit für den Wohlstand des Landes, indem sie die Grundlagen hierfürin Ausbildung, Forschung und Technologie legt. Gleichzeitig stärkt sie dieWissenschaftslandschaft Baden-Württembergs. Die Zukunftsoffensive sollnach den Beschlüssen der Landesregierung vom 7. April 1997 ein Volumenvon insgesamt über 1 Mrd. DM umfassen.
Der Staatshaushaltsplan 1997 in der Fassung des 1. Nachtrags sieht ge-genüber dem Ist-Ergebnis 1996 von rd. 1 985 Mio. DM einen Rückgang der
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Finanzhilfen um rd. 20 Mio. DM bzw. 1,0 % auf 1 965 Mio. DM vor. DerEntwurf des 2. Nachtrags zum Staatshaushaltsplan 1997 sieht Kürzungenim Bereich der Finanzhilfen van rd. 38 Mio. DM vor. Darüber hinaus wirddie Erwirtschaftung der verbleibenden Globalen Minderausgabe auch imBereich der Finanzhilfen � jedenfalls soweit keine gesetzlichen Verpflich-tungen bestehen � erfolgen. Bereinigt man den Ansatz 1997 um die Maß-nahmen der �Zukunftsoffensive Junge Generation� und bezieht die auf-grund des Nachtragsentwurfs sich voraussichtlich ergebenden Kürzungenbei der Entwicklung der Finanzhilfen mit ein, so ergibt sich für 1997 einRückgang gegenüber dem Ist-Ergebnis von 1996 von 5,3 % oder 105 Mio.DM.
Der Anteil der Finanzhilfen aufgrund Bundesgesetz erhöht sich von 61 %in 1995 auf knapp 65 % in 1997.
2. Subventionsabbau
Aus wirtschafts-, finanzpolitischen, aber auch aus haushaltswirtschaft-lichen Gründen müssen die Finanzhilfen auf das absolut Notwendige be-schränkt werden.
Die Grenzen für einen Subventionsabbau liegen zum einen in der Zustän-digkeit, zum anderen in dem mit der Finanzhilfe verfolgten politischen Ziel.Zum Ausgleich der konjunktur- und der durch Rechtsänderungen beding-ten hohen Steuermindereinnahmen wurden � wie die Entwicklung der Fi-nanzhilfen zeigt � bereits deutliche Einsparungen auch im Bereich der Fi-nanzhilfen erbracht. Die länger als erwartet andauernde Schwäche des wirt-schaftlichen Wachstums wird, wie bereits ausgeführt, zu weiteren Kürzun-gen bei den Finanzhilfen im Rahmen der Einsparmaßnahmen des 2. Nach-trags zum Staatshaushaltsplan 1997 führen. Zur Einhaltung der Koalitions-vereinbarung, die besagt, daß konjunkturell bedingte Einnahmeausfälledurch Einsparungen auszugleichen sind, werden im Rahmen der Aufstel-lung des Doppelhaushalts 1998/99 weitere Sparmaßnahmen auch bei denFinanzhilfen notwendig.
Rd. 68 % der Finanzhilfen 1995 und 1996, knapp 69 % der Finanzhilfen 1997sind gesetzlich festgelegt. Bei den Finanzhilfen, die auf Bundesgesetz bzw.EU-Verordnung beruhen, hat das Land nur eine geringe Einwirkungsmög-lichkeit. Nur bei den Finanzhilfen, bei denen der Bund Komplementärmittelbereitstellt (z. B. im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben), hat das Land eineEntscheidungsmöglichkeit. Das sind rd. 13 % der gesamten Finanzhilfen.
Der Anteil der landesgesetzlichen und der sonstigen Finanzhilfen am Ge-samtvolumen liegt zwischen 26 % (1995) und 23 % (1996 und 1997). Dassind 1997 (Stand 1. Nachtrag) rd. 450 Mio. DM. Hier ist zu beachten, daßein großer Teil zumindest kurzfristig nicht disponibel ist, weil bereits ent-sprechende Verpflichtungen für die Folgejahre eingegangen und damit dieentsprechenden Mittel vorgebunden sind.
3. Schlußfolgerung
3.1 Die Haushaltslage, insbesondere im Hinblick auf die enormen Belastungen,die mit dem Doppelhaushalt 1998/99 zu bewältigen sind, verlangt eine kriti-sche Überprüfung aller Subventionen, auch wenn der Handlungsspielraumder Landesregierung in der Frage der Subventionskürzungen begrenzt ist.
3.2 Die Gewährung von Subventionen ist an sich ein legitimes politisches In-strument. Voraussetzung ist aber, daß die damit verfolgten Ziele nach wievor Gültigkeit haben. Dies setzt eine regelmäßige Überprüfung der Subven-tionen voraus, insbesondere im Hinblick auf ihre Zielerreichung. Die vor-liegende Darstellung soll hierfür eine Hilfestellung bieten.
3.3 Subventionen sind Teil des Landeshaushaltes. Die parlamentarische Bera-tung des Haushaltes oder eines Nachtrags ist der geeignete Rahmen, ne-ben den sonstigen Ausgaben auch Grund und Höhe der Subventionen zuüberprüfen und ggf. zu streichen oder zu kürzen.
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