20181219 bdo audit bericht- definitiv anonymisiert 2 · bdo ag hodlerstrasse 5 031 327 17 85 3001...
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BDO AG Hodlerstrasse 5 031 327 17 85 3001 Bern www.bdo.ch
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr Energie und Kommunikation Generalsekretariat Kochergasse 6 3003 Bern
SCHLUSSBERICHT
Audit der subventionsrechtlichen Prüfungen des Bundesamtes für Verkehr (BAV) im regionalen Personenverkehr
im Auftrag der
Schweizerischen Eidgenossenschaft
Vertreten durch das
Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
19. Dezember 2018
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INHALTSVERZEICHNIS
MANAGEMENT SUMMARY ............................................................................................. 3
AUSGANGSLAGE UND EINLEITUNG ................................................................... 5
1.1 Ausgangslage ............................................................................................. 5
1.2 Projektauftrag ............................................................................................ 5
1.3 Abgrenzungen ............................................................................................ 5
1.4 Arbeitsorganisation ...................................................................................... 6
1.5 Arbeiten des externen Auditors ....................................................................... 6
1.6 Berichterstattung ....................................................................................... 11
FESTSTELLUNGEN UND EMPFEHLUNGEN ..........................................................12
FAZIT .....................................................................................................27
STELLUNGNAHME DES BUNDESAMTES FÜR VERKEHR ..........................................28
SCHLUSSBEMERKUNGEN ..............................................................................32
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MANAGEMENT SUMMARY
Mit diesem Auftrag haben wir die Durchführung der subventionsrechtlichen Prüfung im
regionalen Personenverkehr beim BAV analysiert und beurteilt. Unser Auftrag be-
schränkte sich in diesem Zusammenhang auf die Organisation, die Methodik und die Res-
sourcen. Die wichtigsten Feststellungen und Ergebnisse der Analyse werden in diesem
Bericht verdichtet und die Fragen der Auftraggeberin in den drei definierten Themenbe-
reichen beantwortet.
Im Rahmen des Audits konnte BDO feststellen, dass der heutige Abwicklungsprozess der
subventionsrechtlichen Prüfung gut eingespielt und effizient ist. Die Rollen und Zustän-
digkeiten sind grösstenteils klar und die Zusammenarbeit zwischen den involvierten Stel-
len funktioniert, insbesondere aufgrund des koordinierenden, sektionsübergreifenden
Fachgremiums, sehr gut.
Unzureichend sind dagegen die Konzeption des Prüfprozesses (Setup), die Wirksamkeit
und Angemessenheit der Prüfungshandlungen und insbesondere die Prüfungstiefe. Bei der
Rechnungsgenehmigung handelt es sich nicht um eine Prüfung im eigentlichen Sinne, son-
dern bestenfalls um ein Controlling. Aus Sicht der befragten Prüfer nimmt das konzessi-
onierte Transportunternehmen (nachfolgend KTU) den Rechnungsgenehmiger BAV primär
unterstützend und beratend wahr. Das heutige Prüfkonzept des BAV geht von der An-
nahme aus, dass die durch die KTU zur Verfügung gestellten Daten und Informationen im
Grundsatz korrekt sind. Entsprechend gestaltet sich die subventionsrechtliche Prüfung in
ihren Grundzügen als ein Abgleich der erhaltenen Jahresrechnung (Ist-Zahlen) mit dem
Budget der KTU (Soll-Zahlen). Der Prüfauftrag gemäss gesetzlicher Vorgabe (Personenbe-
förderungsgesetz, Art. 37 Abs. 2) ist aus unserer Sicht jedoch umfassender zu verstehen,
um die vom Gesetzgeber verlangte Rechnungsprüfung und Genehmigung sicherzustellen.
Dem Gesetz (PBG) entsprechend hat das BAV zu prüfen, ob die Jahresrechnung der KTU
mit den gesetzlichen Vorschriften und den darauf basierenden Vereinbarungen über Bei-
träge und Darlehen der öffentlichen Hand übereinstimmt. Mit dem aktuellen Prüfkonzept
kann das BAV diesen Auftrag nicht vollumfänglich erfüllen.
Die Unabhängigkeit, welche als Grundvoraussetzung einer ordnungsgemässen Prüfung
gilt, ist aufgrund der Doppelrolle der Mitarbeitenden, einerseits als Besteller von Leis-
tungen bei der KTU für das BAV und andererseits als Prüfer und Genehmiger der Jahres-
rechnung der KTU (teilweise sogar bei ein- und derselben KTU), nicht gewährleistet. Zu-
dem ist der Prüfumfang und die Prüftiefe der Prüfungshandlungen unvollständig bzw. zu
eingeschränkt, da ausschliesslich der subventionierte Geschäftsbereich einer KTU geprüft
wird. Die übrigen, nicht subventionierten Geschäftsbereiche wurden in die Prüfung nicht
integriert. Somit können allfällige Fehlallokationen von Kosten und/oder Erträgen, wel-
che sich bekanntlich auf den Abgeltungsbedarf auswirken können, nicht oder nur zufälli-
gerweise festgestellt werden.
Zudem kann mit den eingesetzten bzw. vorhandenen Ressourcen im Umfang von lediglich
rund 500 Arbeitsstunden pro Jahr den fehlenden Fach- und Methodenkompetenzen und
dem ungenügenden Prüfer-Know-how der involvierten Mitarbeitenden keine, dem Prüf-
auftrag entsprechende, Prüfung der rund 120 KTU im erforderlichen Ausmass abgewickelt
werden. Eine Anpassung des Prüfkonzepts, eine Ausweitung des Prüfumfangs sowie eine
deutliche Verstärkung des Prüfteams mit Fachwissen und insbesondere auch einer klaren
Trennung von Besteller und Genehmiger ist aus diesem Grunde zwingend, um inskünftig
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die vom Gesetzgeber erwartete Wirkung bei der Umsetzung des Prüfauftrages zu erzie-
len.
Als kurzfristig umsetzbare Massnahmen zur Prozessoptimierung, resultierend aus den
identifizierten Handlungsfeldern, empfehlen wir insbesondere:
� Neukonzeption des Prozesses der subventionsrechtlichen Prüfung, insbesondere Defi-
nition von verbindlichen Vorgaben bezüglich Prüfungsziel, Prüfumfang, Prüfungstiefe
und Prüfungshandlungen und Optimierung des zeitlichen Ablaufs des Abwicklungspro-
zesses (ausgewogenere Verteilung im Jahresverlauf, Reduktion der "Ballung" Februar
bis Juni). Da die Mehrheit der Jahresrechnungen der KTU ab Rechnungsjahr 2018 nicht
mehr jährlich geprüft wird, sollte aus unserer Sicht auch die Flexibilität bezüglich
Zeitpunkt der Rechnungsgenehmigung für die jährlich neu noch rund 50 zu prüfenden
KTU erhöht werden können.
� Sicherstellung der vollständigen Unabhängigkeit der rechnungsgenehmigenden Perso-
nen mit organisatorischen Massnahmen, um die konsequente Trennung der beiden Rol-
len Leistungsbesteller und Rechnungsgenehmiger sowohl "tatsächlich und dem An-
schein nach (independence in fact and appearence)" bei den betroffenen Mitarbeiten-
den durchzusetzen.
� Situative, bedarfsorientierte Vergabe von Aufträgen an Externe, um vertiefte Prüfun-
gen bei den Transportunternehmungen vorzunehmen und vermutete Sachverhalte ab-
zuklären, um zu einem gesicherten Prüfurteil zu gelangen. Damit kann zusätzlich das
personelle Klumpenrisiko reduziert und die Qualität der Rechnungsgenehmigung er-
höht werden.
� Etablierung eines standardisierten Austausches zwischen dem BAV und der gesetzli-
chen Revisionsstelle der jeweiligen KTU über die bereits durchgeführten Prüfungs-
handlungen und die darauf basierenden Feststellungen.
� Anpassung des Anforderungsprofils und der Stellenbeschreibung für den Rechnungs-
prüfer (mindestens Niveau zugelassener Revisor gemäss Revisionsaufsichtsbehörde)
und gestützt darauf gezielte Verstärkung des Teams einerseits mit Neuanstellungen
und andererseits mit spezifischer, individueller Schulung und weiteren Aus-/Weiter-
bildungsmassnahmen bei den bestehenden Mitarbeitenden.
� Reorganisation der Sektionen Schienennetz und Personenverkehr, um inskünftig eine
klare Trennung der beiden Rollen Leistungsbesteller und Rechnungsgenehmiger durch
organisatorische Zuordnung zu unterschiedlichen Fachbereichen (bspw. Rechnungsge-
nehmigung im Fachbereich Grundlagen und Controlling, Bestellverfahren im Fachbe-
reich Finanzierung) sicherzustellen.
Im mittelfristigen Horizont empfehlen wir, die gesetzlichen Grundlagen allenfalls so an-
zupassen, dass das BAV zum Beispiel der Revisionsstelle der KTU im subventionsrechtli-
chen Bereich bei Bedarf einen Prüfauftrag erteilen bzw. eine zusätzliche Prüfung verfü-
gen kann. Mit den heutigen gesetzlichen Grundlagen ist keine Auslagerung des Prüfauf-
trags des BAV an eine externe Revisionsstelle möglich. Der Prüfauftrag für die subventi-
onsrechtliche Prüfung und die dementsprechende Verantwortung gegenüber dem Gesetz-
geber liegt aus unserer Sicht unverändert beim BAV als Aufsichtsbehörde.
Die Stellungnahme des BAV vom 10. Dezember 2018 zu unserem Berichtsentwurf vom 3.
Dezember 2018 ist in Kapitel 4 abgebildet. Ansonsten entspricht der Schlussbericht dem
Berichtsentwurf.
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AUSGANGSLAGE UND EINLEITUNG
1.1 Ausgangslage
Das Bundesamt für Verkehr (BAV) hatte im Rahmen eines internen Audits festgestellt,
dass die PostAuto Schweiz AG (PAG) von 2007 bis 2015 Gewinne vom abgeltungsberech-
tigten regionalen öffentlichen Personenverkehr (RPV) in andere Geschäftsfelder umge-
bucht hat. In der Folge hat die PAG nachweislich zu hohe Subventionen erhalten.
Das BAV (Sektionen Schienennetz und Personenverkehr) führt periodisch subventions-
rechtliche Prüfungen durch, um den vereinbarten Mitteleinsatz (Beiträge und Darlehen
der öffentlichen Hand) der konzessionierten Transportunternehmungen sicherzustellen.
Die Prüfungen erfolgen risikoorientiert und mittels Stichproben und sind als Ergänzung zu
den Prüfungen der externen Revisionsstellen der KTU zu verstehen. Zusätzlich kann die
interne Revision des BAV in Koordination und Absprache mit den betroffenen amtsinter-
nen Sektionen vertiefte Prüfungen vornehmen, um die Wahrscheinlichkeit zur Aufdeckung
von bedeutenden Fehlern zu erhöhen. Die Prüfungsplanung findet unter Berücksichtigung
des Personenbeförderungsgesetzes (Art. 37 PBG) statt. Das BAV entscheidet aufgrund der
Prüfungsergebnisse jährlich über eine allfällige Anpassung der Prüfungsplanung. Seit dem
1. Januar 2018 (betreffend der Jahresrechnung 2017) erfolgen die subventionsrechtlichen
Prüfungen des BAV aufgrund einer risikoorientierten Mehrjahresplanung. Davon betroffen
und geprüft werden neu jährlich etwa 50 KTU.
1.2 Projektauftrag
Mit diesem Auftrag sollte die Durchführung der subventionsrechtlichen Prüfung gemäss
Art. 37 Art. 2 PBG beim BAV überprüft und beurteilt werden. Der Auftrag hatte sich in
diesem Zusammenhang auf die Organisation, die Methodik und die Ressourcen zu be-
schränken sowie die Ergebnisse in einem kompakten Bericht zu verdichten.
Im Rahmen des Projekts waren unterschiedliche Fragestellungen gemäss Ziff. 2.2 der Of-
fertanfrage im Detail zu beantworten. Pro Themenblock galt es, allfällige Handlungsemp-
fehlungen vorzuschlagen. Im Fokus standen die nachfolgenden Bereiche:
� Eignung der heutigen organisatorischen Struktur des BAV hinsichtlich der Wahrneh-
mung ihrer Besteller- und Aufsichtsrolle;
� Verhältnis Revision BAV zur Revisionsstelle der KTU, insbesondere betreffend die Auf-
gabenerfüllung und Möglichkeiten einer effizienteren Rollen- und Aufgabenzuteilung;
� Prozess der subventionsrechtlichen Prüfung, Planung und Qualität der Prüfungshand-
lungen sowie ausreichende Vorgaben zur Offenlegung an KTU;
� Spezifisch personelle Ressourcen des BAV und deren entsprechende Eignung.
1.3 Abgrenzungen
Bezüglich der unrechtmässigen Umbuchungen im Fall PostAuto Schweiz AG fanden sepa-
rate Untersuchungen statt, welche in diesem Auftrag nicht abzudecken waren. Unser
Auftrag fokussierte sich auf die generellen Prozesse und die Organisation innerhalb des
BAV.
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1.4 Arbeitsorganisation
Im Rahmen des Projektes wirkte Christian Kunz, Partner und Mitglied Regionaldirektion
Mittelland, für die Auftraggeberin als Single Point of Contact. Er nahm zudem an Bespre-
chungen teil und stellte die Qualität und Review der Arbeiten sicher.
Die Projektarbeiten wurden von nachfolgenden Mitarbeitenden erbracht:
� Michael Käsermann (Mandats- und Projektleiter)
� Matthias Hildebrandt (stv. Projektleiter, dipl. Wirtschaftsprüfer)
1.5 Arbeiten des externen Auditors
Unsere Verantwortung war es, hinsichtlich der subventionsrechtlichen Prüfungen beim
BAV eine Beurteilung zur Organisation inklusive der Schnittstelle zur externen Revisions-
stelle der KTU, der eingesetzten Methodik und der Ressourcenallokation vorzunehmen.
Der Audit umfasste die Beurteilung der bestehenden Organisation, der Instrumente und
Abläufe bezüglich Zieleinhaltung und Wirksamkeit, die Ressourcen und Fähigkeiten sowie
das Aufzeigen möglicher Verbesserungsvorschläge.
Als Auditor führten wir die Prüfung mit hinreichender Sicherheit aus, um auf der Grund-
lage unserer Prüfung eine Schlussfolgerung über die vorgenannten Sachverhalte abzuge-
ben. Unter Berücksichtigung von Risiko- und Wesentlichkeitsüberlegungen haben wir ent-
sprechende Prüfungshandlungen durchgeführt, um ausreichende geeignete Prüfungsnach-
weise zu erlangen. Die Auswahl der Prüfungshandlungen lag im pflichtgemässen Ermessen
des unabhängigen Auditors.
Das BAV gewährte uns volle Einsicht in Unterlagen und Dokumente, die zur Abwicklung
unseres Audits erforderlich waren. Zudem wurden uns alle Auskünfte erteilt, welche ei-
nen Einfluss auf unsere Schlussfolgerungen haben konnten.
Nachfolgende Tätigkeiten wurden im Rahmen unseres Audits durchgeführt:
Einsichtnahme/Inaugenscheinnahme
Die Einsichtnahme/Inaugenscheinnahme umfasste die Untersuchung von internen oder
externen Aufzeichnungen oder Dokumenten in Papier- oder elektronischer Form oder auf
anderen Medien. Die Einsichtnahme in Aufzeichnungen und Dokumente lieferte je nach
deren Art und Quelle Nachweise von unterschiedlichem Verlässlichkeitsgrad.
Übersicht der analysierten sekundären Daten
Dokumente
Verordnung über die Abgeltung des regionalen Personenverkehrs (ARPV), Stand vom 11.11.2009
Eisenbahngesetz (EBG), Stand vom 1.1.2018
Verordnung über die Konzessionierung, Planung und Finanzierung der Bahninfrastruktur (KPFV), Stand vom 1.1.2017
Bundesgesetz über die Personenbeförderung (PBG), Stand vom 1.3.2018
Verordnung des UVEK über das Rechnungswesen der konzessionierten Unternehmen (RKV), Stand vom 1.3.2016
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Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG), Stand vom 1.1.2016
Interne Revision BAV: Prozess 042.12-1 / 042.13-1: Innen- und Aussenrevision, Planung, Version 8, 1.5.2017
Interne Revision BAV: Prozess 042.12-2 / 042.13-2: Innen- und Aussenrevision, Durchführung, Version 8, 1.5.2017
Interne Revision BAV: Prozess 042.12-3 / 042.13-3: Innen- und Aussenrevision, Bericht und Abschluss, Ver-sion 8, 1.1.2018
Interne Revision BAV: Prozess 042.12-4 / 042.13-4: Innen- und Aussenrevision, Massnahmen, Version 6, 1.5.2017
Interne Revision BAV: Präsentation Revision Bundesamt für Verkehr (BAV) anlässlich Fachtagung Finanzchef-vereinigung öffentlicher Verkehr deutsche Schweiz (FöV) vom 27.9.2018
Interne Revision BAV: Konzept Aussenrevision, 1.3.2018
Interne Revision BAV: Regelung der Zusammenarbeit FI und rev vom 1.3.2018
Interne Revision BAV: Geschäftsordnung, 1.3.2018
Interne Revision BAV: Empfehlungsübersicht Prozess zur Rechnungsgenehmigung (Anhang 1 zum Prüfungs-bericht), Arbeitsunterlage
Bundesamt für Verkehr: Öffentlicher Verkehr - für die Schweiz, Strategie BAV 2014
Bundesamt für Verkehr: Strategische Aufgabenschwerpunkte, Ziele und Massnahmen 2014 - interne Version
Bundesamt für Verkehr: Leitbild Zusammenarbeit, Stand März 2017
Organigramm Revision BAV (rev), Stand 31.12.2017
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Information: Sektion Personenverkehr: Neue Organisati-onsstruktur, 22.7.2014
Bundesamt für Verkehr: Organigramm Abteilung Finanzierung
Bundesamt für Verkehr: Organigramm BAV, Stand 1.8.2018
Bundesamt für Verkehr: Sektionsdesign Personenverkehr (pv), Stand Januar 2018
Bundesamt für Verkehr: Sektionsdesign Schienennetz (sn), Stand Mai 2015
Bundesamt für Verkehr: Organigramm pv Stand 15.11.2013
Bundesamt für Verkehr: Weisung Unterschriftenregelung BAV, Fassung vom 1.10.2017
Bundesamt für Verkehr: Weisung Unterschriftenregelung Sektion sn, Stand 19.9.2018
UVEK: Organigramm UVEK
Eidg. Personalamt: Verhaltenskodex Bundesverwaltung vom 15.8.2012
Bundesamt für Verkehr: Stellenbeschreibungen von
Stellenbeschreibung, CV, Übersicht Aus-/Weiterbildungen, Diplome
Stellenbeschreibungen, Zwischenzeugnisse
CV
Stellenbeschreibungen, Zwischenzeugnisse
CV
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Stellenbeschreibung, CV, Aus- und Weiterbildungen
: Stellenbeschreibung, CV/Übersicht Erfahrungen, Aus- und Weiterbildungen
: Stellenbeschreibung, CV, Aus- und Weiterbildungen
: CV
Übersicht Aus- und Weiterbildungen
Stellenbeschreibung, CV, Aus- und Weiterbildungen
Stellenbeschreibung, Lebenslauf
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Aktennotiz: Arbeitsschritte Prozess Rechnungsgenehmi-gung, Stand 4.5.2018
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Aufteilung der Verantwortlichkeiten für die Bahnunterneh-men Schienennetz-Personenverkehr, Stand Juni 2018
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Kontrollblatt Rechnungsgenehmigung Rechnungen 2017
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Korrespondenz mit Revisionsstellen der TU, Stand 19.9.2018
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Risikobeurteilung Rechnungsgenehmigung (RG) 2015
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Risikobeurteilung Rechnungsgenehmigung (RG) 2016
Botschaft zum Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm 2017-2019 sowie zum Bundesgesetz über Aufgaben, Organisation und Finanzierung der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht vom 25.5.2016
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Information Umsetzungsvorschlag zu Stabilisierungspro-gramm periodische Rechnungsgenehmigung vom 29.1.2018
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Beilage zu Information Umsetzungsvorschlag zu Stabilisie-rungsprogramm periodische Rechnungsgenehmigung vom 29.1.2018: Aufteilung der Unternehmen für die Jahre 2018-2020
Bundesamt für Verkehr: Präsentation Stabilisierungsprogramm periodische Rechnungsgenehmigung, Stand 23.1.18
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Stabilisierungsprogramm Kriterien Abgeltungssumme Risiko 2016
Bundesamt für Verkehr: Muster Investitionsrechnung Infrastruktur
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Checkliste für die einzureichenden Unterlagen, Weisung Rechnungsgenehmigung, Beilage 1
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Musterbrief deutsch Nicht-Genehmigung TU (mit Kommen-taren)
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Musterbrief Genehmigung mit Einschränkung (mit Kom-mentaren)
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Musterbrief Genehmigung ohne Einschränkung (mit Kom-mentaren)
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Infobrief an TU "Genehmigung der Jahresrechnungen 2016: Abstimmung von Darlehensbeständen der Kantone" vom 18.1.2017
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Muster Arbeitsdokument "Proposition RTE29900_8_Be-triebsmittel"
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Infobrief an TU "Subventionsrechtliche Prüfung und Geneh-migung der Jahresrechnung 2017 nach Artikel 37 Personenbeförderungsgesetz (PBG) vom 10.1.2018
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Arbeitsdokument "TUV_Kopie_Übersicht_Zusicherun-gen_u._Ausgaben"
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zeitplan pv 2013
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zeitplan pv 2014
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zeitplan pv 2015
Stellenbeschreibung, CV, Aus
: Stellenbeschreibung, CV/Übersicht Erfahrung
: Stellenbeschreibung, CV, Aus
: CV
Stellenbeschreibung, CV, Aus
Stellenbeschreibung, Lebenslauf
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Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zeitplan pv 2016
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zuteilung KTU an MA pv 2016
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zeitplan pv 2017
Bundesamt für Verkehr, Abteilung Finanzierung: Zuteilung KTU an MA pv 2017
Übersicht der Inaugenscheinnahmen
Dokumente Datum
Vollständiges Prüfdossier (Rechnungsgenehmigung) 2017 der Baselland Transport AG (BLT)
18. Oktober 2018
Befragungen
Befragungen bestanden in dem Einholen von sowohl finanziellen, als auch nicht finanzi-
ellen Informationen bei sachverständigen Personen des BAV. Die Befragungen reichten
von formellen persönlichen Befragungen bis zu informellen mündlichen Gesprächen. Die
Auswertung der Antworten ist ein integraler Bestandteil jedes Befragungsprozesses.
Sämtliche Befragungen erfolgten gestützt auf einen individuell zugeschnittenen Leitfa-
den. Die Auswahl der Gesprächspartner haben wir aus den Materialien hergeleitet und
mit dem Direktor BAV am 28. September 2018 validiert. Die Befragungen wurden münd-
lich beim BAV in Ittigen sowie bei der BDO in Bern durchgeführt. Diese Erhebungsmethode
hatte den Vorteil, dass die Auskunftsbereitschaft mehrheitlich gross war und wesentliche
Informationen konkret aufgenommen werden konnten. BDO hat den Schlüsselpersonen
bewusst die Möglichkeit gegeben, Aussagen zu begründen, was den Vorteil schaffte, den
Blickwinkel der Betrachtung zu erweitern und Zusatzinformationen zu generieren. Zu
wichtigen Aussagen wurden, sofern zu diesem Zeitpunkt nicht bereits vorliegend, weiter-
gehende Materialien eingefordert. Die Ergebnisse beinhalten folglich Resultate aus Pri-
märerhebungen, welche mittels objektiven Indikatoren gestützt worden sind.
Übersicht der durchgeführten Befragungen
Vorname / Name Funktion Datum
17.10.2018
17.10.2018
18.10.2018
19.10.2018
23.10.2018
24.10.2018
Pierre-André Meyrat Stellvertretender Direktor BAV, Leiter Abteilung Finanzierung
25.10.2018
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25.10.2018
30.10.2018
Externe Bestätigungen
Externe Bestätigungen stellen Prüfungsnachweise dar, welche zu einer bestimmten Fra-
gestellung eine schriftliche Antwort eines Dritten (der bestätigenden Partei) in Papier-
form oder durch ein elektronisches oder anderes Medium enthalten. Verfahren der ex-
ternen Bestätigung sind bei verschiedenen Aussagen relevant. Externe Bestätigungen sind
nicht nur auf Kontensalden beschränkt und können je nach Bedarf und Zweckmässigkeit
verschiedenste Vereinbarungen oder Geschäftsvorfälle betreffen. Bei Bedarf können Be-
stätigungsanfragen durchgeführt werden, um zu ergründen, ob Modifikationen an Unter-
lagen vorgenommen wurden, und wenn dies der Fall ist, welches die relevanten Details
sind. Verfahren der externen Bestätigung dienen auch dazu, Prüfungsnachweise über das
Fehlen bestimmter Bedingungen zu erlangen.
Übersicht der externen Bestätigungen
Autor Bericht und Inhalt
Interne Revision BAV Prüfungsbericht Innenrevision, Prozess zur Rechnungsgenehmigung, 16.11.2016
Eidgenössische Fi-nanzkontrolle (EFK)
Wirksamkeitsprüfung des Internen Audits Bundesamt für Verkehr (BAV), 16.10.2017
Analytische Prüfungshandlungen
Analytische Prüfungshandlungen bestehen in der Beurteilung von Informationen durch die
Analyse plausibler Beziehungen zwischen sowohl finanziellen, als auch nicht finanziellen
Daten. Ausserdem umfassen analytische Prüfungshandlungen die jeweils notwendigen Un-
tersuchungen von festgestellten Schwankungen oder Beziehungen, die nicht mit anderen
relevanten Informationen in Einklang stehen oder die von den erwarteten Parametern
abweichen.
Wir haben unsere Untersuchungen im Zeitraum vom 13. September 2018 bis 31. Oktober
2018 durchgeführt. Der vorliegende Bericht bezieht sich folglich auf unseren Kenntnis-
stand zum 31. Oktober 2018 (Stichtag). Nach diesem Zeitpunkt wurden keine Prüfungs-
handlungen mehr durchgeführt.
Nachvollziehen
Nachvollziehen bedeutet die unabhängige Durchführung von Verfahren oder Kontrollen,
die im Prozess der subventionsrechtlichen Prüfung sowie in der Planung und Qualität der
Prüfungshandlungen und der Ressourcenallokation durchgeführt worden sind.
Die aus der primären und sekundären Datenerhebung gewonnenen Informationen sind
einer fundierten Beurteilung unterzogen worden. Die Informationen wurden verdichtet
als Feststellungen dargestellt.
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1.6 Berichterstattung
Als Auditor erstatten wir einen schriftlichen Bericht, der Schlussfolgerungen enthält, wel-
che die erlangte Sicherheit über die Sachverhaltsinformationen vermittelt. Für die Be-
richterstattung drücken wir die Schlussfolgerungen unter Berücksichtigung von Wesent-
lichkeitsüberlegungen mit «hinreichender» oder mit «begrenzter» Sicherheit aus.
Nachdem wir Prüfungshandlungen zur Erlangung von Nachweisen durchgeführt haben, die
in Art, zeitlicher Einteilung und Umfang, gemessen an den Merkmalen des Sachverhalts
und anderen relevanten Umständen des Auftrags, hinreichend waren und im Auditbericht
beschrieben sind, haben wir ausreichend geeignete Nachweise erlangt, um ein allfälliges
Risiko von Fehlaussagen in den Feststellungen auf ein vertretbar niedriges Mass zu min-
dern. Solche Sachverhalte werden in positiver Form ausgedrückt, z. B.: «Nach unserer
Beurteilung entspricht die Jahresrechnung für das am 31. Dezember 2017 abgeschlossene
Geschäftsjahr dem schweizerischen Gesetz und den Statuten».
Unter Berücksichtigung von Wesentlichkeitsüberlegungen können verschiedene Sachver-
halte mit begrenzter Sicherheit ausgedrückt werden, z. B.: «Auf der Grundlage von un-
seren in diesem Bericht beschriebenen Arbeiten sind uns keine Sachverhalte bekannt ge-
worden, die uns zu der Annahme veranlassen, dass die Jahresrechnung für das am 31.
Dezember 2017 abgeschlossene Geschäftsjahr nicht in allen wesentlichen Belangen dem
schweizerischen Gesetz und den Statuten entspricht».
Die Beurteilung der Prüfungsziele erfolgte entlang des folgenden Ampelsystems:
Auf Basis unserer Feststellungen ist der Handlungsbedarf skizziert und bewertet worden.
Die zwingenden oder empfehlenswerten Massnahmen wurden als solche gekennzeichnet
(rote und gelbe Ampeln).
Sachverhalte, die aus unserer Sicht verbessert werden müssten
Sachverhalte, die im Grundsatz funktionieren, aber optimiert werden können
Sachverhalte ohne Handlungsbedarf
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FAZIT
Im Rahmen unseres Audits konnten wir Handlungsfelder in den drei Themenbereichen
Organisation, Methodik und Ressourcen ermitteln. Der aus unserer Sicht notwendige
Handlungsbedarf sollte entsprechend der Wichtigkeit einzelner Themen priorisiert und
gestaffelt umgesetzt werden. Insbesondere sollten in einem ersten Schritt diejenigen
Themen angegangen werden, die kurzfristig umsetzbar sind und keinen gesetzlichen An-
passungsbedarf bewirken. Von den identifizierten Handlungsfeldern empfehlen wir ins-
besondere folgende Kernthemen anzugehen:
� Neukonzeption des Prozesses der subventionsrechtlichen Prüfung, insbesondere Defi-
nition von verbindlichen Vorgaben bezüglich Prüfungsziel, Prüfumfang, Prüfungstiefe
und Prüfungshandlungen. Optimierung des zeitlichen Ablaufs des Abwicklungsprozes-
ses (ausgewogenere Verteilung im Jahresverlauf, Reduktion der "Ballung" Februar bis
Juni).
� Sicherstellung der vollständigen Unabhängigkeit der rechnungsgenehmigenden Perso-
nen mit organisatorischen Massnahmen, um die konsequente Trennung der beiden Rol-
len Leistungsbesteller und Rechnungsgenehmiger sowohl "tatsächlich und dem An-
schein nach (independence in fact and appearence)" bei den betroffenen Mitarbeiten-
den durchzusetzen.
� Aufbau von Fach-Know-how im Bereich der Prüfung. Idealerweise Ergänzung des Fach-
gremiums mit einem diplomierten Wirtschaftsprüfer, welcher eine entsprechende Pro-
zess- bzw. Fachverantwortung übernimmt.
� Reorganisation der Sektionen Schienennetz und Personenverkehr, um inskünftig eine
klare Trennung der beiden Rollen Leistungsbesteller und Rechnungsgenehmiger durch
organisatorische Zuordnung zu unterschiedlichen Fachbereichen (bspw. Rechnungsge-
nehmigung im Fachbereich Grundlagen sowie Controlling, Bestellverfahren im Fach-
bereich Finanzierung) sicherzustellen.
� Mandatierung einer zusätzlichen Revisionsstelle zur Unterstützung des BAV im Rahmen
von vertieften Prüfungen (bspw. stichprobenweise Prüfung der korrekten Spartenzu-
gehörigkeit) bei den Transportunternehmungen, gestützt auf Art. 37 Abs. 4 PBG.
� Etablierung eines standardisierten Austausches zwischen dem BAV und der gesetzli-
chen Revisionsstelle der jeweiligen KTU über die bereits durchgeführten Prüfungs-
handlungen und die darauf basierenden Feststellungen.
Im mittelfristigen Horizont empfehlen wir, die gesetzlichen Grundlagen allenfalls so an-
zupassen, dass das BAV zum Beispiel der Revisionsstelle der KTU im subventionsrechtli-
chen Bereich bei Bedarf einen Prüfauftrag erteilen bzw. eine zusätzliche Prüfung verfü-
gen kann. Mit den heutigen gesetzlichen Grundlagen ist keine Auslagerung des Prüfauf-
trags des BAV an eine externe Revisionsstelle möglich. Der Prüfauftrag für die subventi-
onsrechtliche Prüfung und die dementsprechende Verantwortung gegenüber dem Gesetz-
geber liegt aus unserer Sicht unverändert beim BAV als Aufsichtsbehörde.
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STELLUNGNAHME DES BUNDESAMTES FÜR VERKEHR
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rändert beim BAV als Aufsichtsbehörde.
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SCHLUSSBEMERKUNGEN
Der vorliegende Bericht ist im Rahmen unseres Audits der subventionsrechtlichen Prüfun-
gen des BAV im regionalen Personenverkehr im November 2018 erstellt worden. Nach der
sekundären Datenerhebung wurden verschiedene leitfadengestützte Gespräche mit den
ausgewählten Schlüsselpersonen durchgeführt. Diese Betrachtungsweise führte zu einem
gesamtheitlichen Bild, welches relevante Zusammenhänge klar aufzeigte. Die Datener-
hebung und deren Auswertung erfolgten planmässig. Die von uns gewünschten Doku-
mente und Unterlagen wurden uns innert nützlicher Frist zugänglich gemacht. Die Fest-
stellungen und Informationen wurden anschliessend verdichtet und themenspezifisch ge-
ordnet. Die Analyse nahm stets auch Bezug auf die von der Auftraggeberin definierten
Leitfragen. Die Feststellungen wurden anhand einer dreistufigen Ampel bewertet. Bei
Bedarf ist ein konkreter Handlungsbedarf ermittelt und priorisiert worden.
Die Analyse und Bewertung der drei Themenbereiche, das Aufzeigen von Handlungsbedarf
sowie die Beschreibung von Lösungsmöglichkeiten wurden im Rahmen des Auftrages wie
gewünscht vorgenommen. Die inhaltlichen Vorgaben unseres Auftrages wurden somit er-
reicht und erfüllt.
Wir haben diesen Bericht nach bestem Wissen aufgrund der uns zur Verfügung stehenden
Unterlagen und Informationen sowie der durchgeführten Erhebungen und Abklärungen
erstellt. Die Feststellungen, Beurteilungen, Ergebnisse, Schlussfolgerungen und Empfeh-
lungen in diesem Bericht basieren auf Grundlagen, welche uns bis zum Stichtag (31. Ok-
tober 2018) vorlagen. Ergänzend weisen wir darauf hin, dass Ereignisse oder Massnahmen
nach diesem Datum zu anderen Ergebnissen führen können, deren Auswirkungen in die-
sem Bericht nicht abgebildet sind.
Die Stellungnahme des BAV vom 10. Dezember 2018 zu unserem Berichtsentwurf vom 3.
Dezember 2018 ist in Kapitel 4 abgebildet. Ansonsten entspricht der Schlussbericht dem
Berichtsentwurf.
Der Schlussbericht wurde zu Handen des GS UVEK in deutscher Sprache erstellt. Im Wei-
teren ist vorgesehen, dass der Bericht der Eidg. Finanzkontrolle und dem BAV zugestellt
werden wird. Eine weitere Publikation des Berichtes ist nicht vorgesehen. Aufgrund des
Öffentlichkeitsgesetzes ist eine spätere Offenlegung jedoch nicht auszuschliessen.
Für den erteilten Auftrag und das in uns gesetzte Vertrauen danken wir Ihnen bestens.
BDO AG
Bern, 19. Dezember 2018
Michael Käsermann Matthias Hildebrandt Partner, Leiter Unternehmensberatung Mittelland Partner, Leiter Wirtschaftsprüfung Bern und öffentliche Verwaltung Schweiz Zugelassener Revisionsexperte Zugelassener Revisor