falk ebinger „mehrung der aufgaben“ · kann „echt“ kommunalisiert werden und bei keinem...
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Leitfrage:
Sind Aufgabenübertragungen eine erfolgversprechende Strategie zur Stärkung der Kommunen?
Welche Ebene von Gebietskörperschaften kämen in Frage?
Welche Aufgaben stehen zur Debatte?
Unter welchen Rahmenbedingungen läuft eine Verlagerung ab?
Welche Konsequenzen sind zu erwarten?
Zielsetzung:
Reflexion populärer Kommunalisierungs-Romantik
Re-Fokussierung auf Bedürfnisse und Aufgaben, statt auf Ebenen
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Fragestellung & Zielsetzung:
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Prolog (Advocatus Diaboli):
Die kommunale Ebene nimmt eine wichtige, oft sogar zentrale in der
öffentlichen Leistungserbringung ein. Eine Ausweitung dieser Rolle ist im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips
nicht nur notwendig und erstrebenswert, sondern auch verfassungsrechtlich geboten.
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Aufgabenkommunalisierung waren und sind konstitutives Element von Verwaltungsreformen
Seit 40 Jahren kennt die Neuordnung der Aufgaben in den Ländern (Funktionalreform) nur eine Richtung
Kommunalisierungsgrad korrespondiert mit hoher territorialer Fragmentierung (kleine Gebietskörperschaften wenig Aufgaben)
Wie kommt das?
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Kontext: Kommunalisierung als Reformpraxis
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Motive der staatlichen Ebene:
Ideologische Zielsetzungen
Veränderung der administrativen Machtverhältnisse
Abgabe unattraktiver Aufgaben (Hiving off)
Abgabe von Kostentreibern, Einsparungen
Motive der kommunalen Ebene (insb. Ihrer Spitzenverbände)
Bedeutungsgewinn / Bestandsicherung (historisch insb. LKs)
Generierung von Einnahmen (Zuweisungen haben keine Zweckbindung…)
Internalisierung von „Vetospielern“ und Vergrößerung der politischen Gestaltungsräume
Gute Entscheidungen jenseits einfacher ideologischer Glaubenssätze erfordern Hintergrundwissen und Einarbeitung in einzelne Aufgaben!
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Die (mehr oder weniger) lauteren Motive für Kommunalisierungen
„Die völlig marode Landesstraße zwischen Heuthen und Flinsberg soll kommunalisiert oder zum Feldweg werden.“
Foto: Backhaus
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Aufgabenbezug…
Kreis-größe
Rolle der Kreise
Bürger-nähe
Ortsnähe
Größe/Rolle der
Gemeinden
Aufgaben-charakteristik
Rechtsform der
Übertragung Partizi-pation
Wirtschaft-lichkeit
Beratungs-/ Aufsichts-
praxis
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Zielebene
Kommunalisierung bedeutet i.d.R. Fragmentierung von Vollzugskapazitäten.
Nur Kreisverwaltungen / Großstädte erhielten arbeitsfähige Einheiten
der kreisangehörige Raum ist faktisch nicht beteiligt, hier müsste die Kreisebene kannibalisiert werden
Volumen
Keine Lehrer, Polizisten, Justiz- oder Finanzbeamten (80% des Landespersonals)
Nur Vollzugsaufgaben (kein forschenden, koordinierenden, politik-vorbereitenden oder Aufsichtsfunktionen)
Für fast alle Aufgaben müssen Spiegelkapazitäten auf Landesebene vorgehalten werden (Beratung, Aufsicht, Widerspruchsinstanz, politische Steuerung…)
Diskussion über eine sehr überschaubare Zahl an Aufgaben und Stellen
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Worum geht es?Von Brocken und Krümeln
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Bereits bei den jüngsten Reformwellen wurden ausschließlich originär staatliche Aufgaben kommunalisiert
Legalistische Definition: Aufgaben, die keine Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.v. Art. 28 Abs. 2 GG sind, also dem Bund bzw. dem Land zugeordnet werden.
Funktionalistische Definition: Aufgaben, die:
spezialisiertes Wissen oder Einrichtungen erfordern, oder
selten in einer Gebietskörperschaft anfallen, oder
Einheitlichkeit im Vollzug erfordern, oder
Gebietsübergreifende Effekte („Spillover“) internalisiert werden müssen.
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Die kommunalen Ebene als „staatliche“ Vollzugsinstanz
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Von Krümeln zu BrockenKleine Geschichte der Kreisverwaltungen
Landratsamt Überlingen
„Das Gebäude gilt als qualitätvollesBeispiel für die auf Transparenz angelegte
Behördenarchitektur der 1950er Jahre.“
73.000 Einwohner
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Von Krümeln zu Brocken
1975/76: Kreisgebiets- und Funktionalreform
1995: Sonderbehördeneingliederungsgesetz I
2005: VerwaltungsreformgesetzSEITE 10
Ortsnähe ≠ Bürgernähe ≠ Partizipation
Ortsnähe:
Kurzer Weg zur Verwaltung
Bürgernähe:
Verwaltung nah an der Lebenswelt der Bürger (Ortskenntnis…),
generelle Erreichbarkeit (Öffnungszeiten, Online-Angebote…)
Bündelung von Aufgaben (Ein-Schalter-Lösungen)
Partizipation:
Einfluss über (Direkt-)Wahl,
Formale Bürgerbeteiligung über Verfahren, informale Kontaktmöglichkeiten,
Zivilgesellschaftliche Beteiligung
Aber: Die Aufgabenübertragung kann Selbstverwaltung auch schwächen:
Marginalisierung der Vertretungskörperschaft (bei „unechter“ Kommunalisierung)
Crowding-out von Selbstverwaltungsaufgaben zugunsten von bürgerfernen Aufgaben
Kostenrisiken = Risiko für Umlageerhöhungen (Konnexität?)
Welche Effekte realisiert werden können, ist aufgabenabhängig
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Sind Aufgabenkommunalisierungen werden per se erstrebenswert?
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Originär staatliche Aufgaben werden i.a.R. nicht als „echte“ Selbstverwaltungsaufgabe kommunalisiert
Staat bedient sich der Kommunen (Auftragsangelegenheiten, staatliche Aufgaben)
Staat steuert über Sonderaufsicht (Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung)
Aufgabenwahrnehmung liegt bei den Kommunen, aber:
keine Entscheidungskompetenz, weder über das „ob“ noch das „wie“,
Hauptverwaltungsbeamte, nicht Rat nimmt Schlüsselrolle ein.
„Unechte“ Kommunalisierung verschiebt das Verhältnis zw. Räten und Steuerungspolitikern
Aber: Faktische, indirekte Gestaltungsspielräume
Landrat/Bürgermeister haben Organisations- und Personalhoheit
Landrat/Bürgermeister sind inhaltlich letztentscheidend
Rat/Kreistag hat beträchtlichen Einfluss auf Steuerungspolitiker
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Handlanger statt Kapitän:Kupierte, unechte Aufgabenübertragung
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Diskutiert wird die Kommunalisierung von Teilen originär staatlicher Aufgaben:
Mit (semantischen) Berührungspunkten zwischen Landes- und Kommunalverwaltung
in denen die Aufgabenverteilung zwischen der Landesebene und den Kommunen nach Bundesländern variiert
Getrieben von Beschäftigungszahlen und damit Kommunalisierungspotentialen
Kein relevanter Aufgabenbereich kann vollständig übernommen werden, keiner kann „echt“ kommunalisiert werden und bei keinem gibt es freies Ermessen im Vollzug
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Warum unechte Kommunalisierung?Über welche Aufgaben reden wir?
Arbeitsschutz und Immissionsschutz (Gewerbeaufsicht)
Schwerbehindertenrecht und Opferfürsorge (Ausstellung von Ausweisen, )
Straßeninstandhaltung und Straßenbetriebsdienst (Landesstraßen)
Agrarstrukturverwaltung, Flurneuordnung
Forstverwaltung: Hoheitliche Aufgaben und Gemeinwohlorientierte Aufgaben
Naturschutz: Planungs- und Genehmigungsverfahren, Schutzgebietsausweisungen,
Naturparkverwaltung
Wasserwirtschaft (Gewässer 2. Ordnung)
Regionalentwicklung und EU Förderung, Fördermittelverwaltung
Denkmalpflege
Schulpsychologische Beratung
Eingliederungshilfe (Angebotsstruktur, Fallmanagement)
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Folge der politisierten Reformprozesse
Keine Aufgabenkritik
Stattdessen ideologiegeleitete “Endstaatlichung”
Keine Ermittlung tatsächlicher Verbund- und Skalenerträge
Stattdessen Einsparungen durch “kalten” Aufgabenabbau
Spezifik der Aufgaben bleibt unberücksichtigt
Spezifität des Fachwissens
Bedarf an Ortskenntnis & lokaler Verknüpfung sowie vertikaler Verknüpfung & Aufsicht
Politische Salienz und notwendige Abschirmung
“Eigentümerschaft” der Politikfolgen
Machtinteressen und Machtkonstellationen determinierendie inhaltliche Ausgestaltung
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Woher kommen die „Effizienzgewinne“ bei Kommunalsierungen?
Mechanismus: Überschüsse aus den staatlichen Zuweisungen erwirtschaften, indem (Personal-)Einsparungen in übernommenen Bereichen realisiert werden
Verbundeffekte (Synergieeffekte durch gemeinsame Produktion ähnlicher Leistungen)
bei sozialen, personenbezogenen Leistungen teils gegeben, bei technisch-naturwissenschaftlichen Leistungen eher nicht – aber finanzielle Erträge marginal
Skaleneffekte (Einsparungen aus sinkenden Stückkosten)
Kommunalisierung bedeutet Verkleinerung der Maßstäbe – es sind negativeSkaleneffekte zu erwarten
„Kalter Aufgabenabbau“ (Nichterledigung, verminderte Erledigung)
führt zu Einsparungen, untergräbt jedoch die Intention der vollzogenen Gesetze. Aber: „Personal folgt der Aufgabe“-Prinzip definiert Einsparkorridore
Finanzielle Effekte korrelieren mit qualitativen Effekten = Einsparungen stehen meist in keinem Verhältnis zur Abnahme in der Leistungsqualität
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Von Heuschrecken lernen:Kommunalisieren, und einen „Schnitt“ machen?
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Theoretisch staatliche Vollfinanzierung (Konnexitätsprinzip).
Aber: Kommunalisierungen sind politische Paketgeschäfte mit Gegenleistung
Gebietsreform oder
finanzielle Einsparungen
Verhandlungsposition der Kommunen ist schlecht:
Die kommunale Ebene (zumindest die Verbände) wollen die Aufgabe,
die Berechnungsgrundlagen für den Kostenersatz sind unpräzise,
die zukünftigen Entwicklungen schwer abschätzbar
Kommunen zahlen einen „Preis“ für Kommunalisierungen
Nach-/Rückverhandlungen bei sind sehr schwierig und langwierig
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Steigende Kosten?Aber es gibt doch die (strikte) Konnexität?
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Vollzugsqualität
Teils Vorteile durch Bündelung und Ortsnähe, Kostensenkungen durchPersonalabbau
ABER Gefahr dysfunktionaler Lösungen durch Zersplitterungunter kritische Größe
Verlust von fachlicher Expertise / Spezialisierung
Längere Rüstzeiten, längere Bearbeitungszeiten
“kalter” Aufgabenabbau wg. Sparzwang
häufigere Politisierung
Heterogeneres Verwaltungshandeln über Körperschaften hinweg
Verlust der Ausbildungsfähigkeit der (technischen) Fachverwaltung
Schleichender Kompetenz- und Qualitätsverlust
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Interkommunale Zusammenarbeit (Zweckverbände oder Multi-Verbände)
Defizite:
„Flickenteppich“ der Leistungserstellung (FOCJ)
Transaktionskosten
Steuerungsdefiziten (vertragliche Fixierung - Satzung, Organe, Umlageregelungen)
Instrument zur Stabilisierung und Optimierung des Vollzugs im Status quo, aber nicht systematische Ertüchtigung einer Vollzugsebene
Vor-Ort Erledigung in einer Gebietskörperschaft
Outsourcing an (leistungsfähigere) Dritte
Höhere Kommunalverbände („dritte Ebene“ der kommunalen Selbstverwaltung, bspw. „Wohlfahrtsverbände“, Bezirke in Bayern)
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Hilfskonstrukte?!Wo ein Wille…
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Unechte Kommunalisierung impliziert theoretisch eine staatliche Fachaufsicht.
Fakt ist: Eine Aufsicht findet kaum statt
Keine Ressourcen
Kein politisches Interesse
Die kommunalen Gebietskörperschaften würden sich mehr Kontakt, Austausch, Beratung und Führung durch die staatliche Aufsichtsebene wünschen
Aber: Dezentralisierung führt zu Zentralisierung (Kuhlmann/Boukaert 2016: 48)
Wahrnehmung von Steuerungs- und Vollzugsdefiziten in den Ressorts
Nachsteuern durch verschärfte Regulierungen (Prüfintervalle, Handlungsanweisungen, Dokumentationspflichten etc.) schränkt den Handlungsraum der vollziehenden Einheiten weiter ein und macht insb. Einsparungen zunichte
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Regulierung statt Aufsicht:Das Dezentralisierungs-Paradoxon
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Achillesfersen der kommunalen Ebene:
Demographische Entwicklung
Instabile Einnahmesituation (Gewerbesteuer, kommunaler Wettbewerb)
Schleichender Aufgabenzuwachs (Unvollständige Konnexität)
Fähigkeit zur Aufgabenerledigung orientiert sich am „schwächsten Glied“
Kapazitäten der Kommunen laufen über Zeit immer weiter auseinander
Größer werdender Anteil der Gebietskörperschaften einer Ebene erreicht nicht die notwendige Leistungsfähigkeit
Existenzfrage wird durch Kommunalisierung nicht behoben, sondern langfristig verschärft
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
„Ja“ zur Kommunalisierung heißt „ja“ zur Gebietsreform?!
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Sind Verwaltungen primär Produktionseinheiten?
Möchten wir Kommunalisierungen mit Einsparungen für den Staat (und gleichzeitig Renditeerwartungen der Kommunen) begründen?
Logik der Optimierung von Produktionseinheiten
Welche Ziele sollte eine Kommune verfolgen?
Kommune ist kein Selbstzweck; Aufgaben sind nicht für die Kommunen da.
Bedürfnisse der BürgerInnEn müssen im Zentrum stehen
Selbstverwaltung ist die beste Formen, die örtlichen Angelegenheit zu erledigen
Welche Aufgabenübernahmen bringen…
…einen Mehrwehr für BürgerInnEn und Unternehmen?
…sind langfristig mindestens gleich sparsam, wirtschaftlich und qualitätsvoll?
…bergen keine unkalkulierbaren wirtschaftlichen Risiken für die Kommunen?
…rechtfertigen ggf. die Aufwertung des Steuerungspolitikers gegenüber dem Rat?
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Müssen wir die Eingangsfrage neu stellen?
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Kommunalisierungbei welchen Aufgabencharakteristiken?
Publikumsintensität,
Relative Gleichförmigkeit von Verfahren und Inhalten
Hohe Verfahrenshäufigkeit mit Ermessensanteilen
Erfordernis besonderer Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse,
Erfordernis persönlicher Interaktion,
enger Sachzusammenhang mit kommunal vollzogenen Aufgaben
Plädoyer für eine aufgabenbezogene, differenzierte und die KundInnEnperspektive berücksichtigende Diskussion
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIENSEITE 22
Kontakt:
Dr. Falk Ebinger
Institut für Public Management & Governance
Wirtschaftsuniversität Wien
falk.ebinger@wu.ac.at
Weiterführende Literatur
Ebinger, Falk/Richter, Philipp (2015): Decentralizing for Performance? A second look at Functional Reforms in the German Länder. International Review of Administrative Sciences. 82(2): 291-314.
Ebinger, Falk (2013): Wege zur guten Bürokratie. Erklärungsansätze und Evidenz zur Leistungsfähigkeit öffentlicher Verwaltungen. Reihe Staatslehre und politische Verwaltung. Baden-Baden: Nomos.
Ebinger, Falk/Grohs, Stephan/Reiter, Renate (2011): The Performance of Decentralisation Strategies Compared. Local Government Studies 37 (5), S. 553-575.
Kuhlmann, Sabine, Bogumil, Jörg, Ebinger, Falk, Grohs, Stephan, Reiter, Renate (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien.. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Ebinger, Falk (2010): Kommunalisierungen in den Ländern. Legitim – Erfolgreich –Gescheitert?
DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN
Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit
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