policyprofessionella - ett hot mot demokratin?1067890/fulltext01.pdf · inflytande inom politiken...
Post on 11-Jul-2020
3 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Policyprofessionella - ett hot mot
demokratin? En kvantitativ studie av politiska sekreterare och demokrati i svenska kommuner
Angelica Kristiansson Åström
Statsvetenskapliga institutionen
Kandidatuppsats 15 hp
Höstterminen 2016
Handledare: PerOla Öberg
Antal ord: 12716
Antal sidor: 47
Abstract
De policyprofessionella, en växande och allt mer inflytelserik kategori politiska makthavare
står i fokus för denna uppsats. Aktörer som bedriver politik utan att vara folkvalda och vilka
av tidigare litteratur beskrivs som ett potentiellt hot mot den representativa demokratin.
Denna ängslan föranleder syftet med denna studie, vilken ämnar undersöka huruvida
policyprofessionella tenderar att försvaga den kommunala demokratin i Sverige. Detta
genomförs med statistisk dataanalys av alla Sveriges kommuner, där kommuner med
politiska sekreterare jämförs med de utan för att utröna huruvida demokratin i större
utsträckning brister bland de förstnämnda. Resultatet ger intryck av att så inte är fallet.
Analysen påvisar istället det motsatta, att de demokratiska mekanismer vilka analyserats i
detta arbete övervägande återfinns i kommuner med politiska sekreterare. Slutsatsen är
således att de resultat denna undersökning ger vid handen inte understödjer någon oro kring
den demokratiska hälsan i Sveriges kommuner.
Nyckelord: Policyprofessionella, politiska sekreterare, demokrati, insyn, inflytande,
effektivitet, svenska kommuner.
1
Innehållsförteckning
1. Inledning 3 1.1 Bakgrund 4 1.2 Problemformulering 5 1.3 Syfte 6 1.4 Frågeställning 7 1.5 Inomvetenskaplig relevans 7 1.6 Utomvetenskaplig relevans 8
2. Litteraturgenomgång 8 2.1 De policyprofessionella 8 2.2 Policyprofessionalism och demokratin 10
3. Metod 13 3.1 Design 13 3.2 Analysverktyg 14
3.2.1 Bivariat tabellanalys 14 3.2.2 Beskrivande statistik 15 3.2.3 Linjär regressionsanalys 16
3.3 Val av fall 18 3.4 Material 18 3.5 Avgränsning 20 3.6 Källkritik 20 3.7 Reliabilitet och validitet 20
4. Begrepp och operationalisering 22 4.1 Begrepp 22
4.1.1 Policyprofessionella 22 4.1.2 Politiska sekreterare 23 4.1.3 Demokratiska mekanismer 23
4.2 Operationalisering 24
5. Analys 25 5.1 Insyn 26 5.2 Inflytande 31 5.3 Effektivitet 34
6. Slutsats 40
7. Referenser 42
8. Bilagor 45
2
1.Inledning “All offentlig makt i Sverige utgår från folket ” (SFS 1974:152). Den svenska
regeringsformens första kapitel anger grundbulten i det demokratiska statsskicket.
Att detta grundantagande känns bekant för de flesta av oss är sannolikt tryggt att påstå, att
formen för beslut ska utgå från folket genom valda representanter vilka efter bästa förmåga
manifesterar folkviljan. Våra perspektiv på demokrati är emellertid till stor del grundade på
dessa idealistiska modeller snarare än på politikens verkliga praktik. En verklighet där det
inte endast är de folkvalda som besitter makten utan där en relativt ny politisk aktör, de så
kallade policyprofessionella, spelar en alltmer central roll (Garsten 2014:8). Denna nya
kategori makthavare utgör ett “third element” (Eichbaum & Shaw 2010) inom politiken och
utvecklingen uppbringar en oro kring demokratins fundament. Hotar policyprofessionella
demokratin? En fungerande demokrati vilar på att medborgarna har rimlig kunskap och
tillgång till information kring frågorna vilka berör dem, liksom att det råder en dialog mellan
medborgare och makthavare parallellt med beslutsfattandet (SOU 2015:96). Detta bör
undersökas. Påverkas demokratin negativt av policyprofessionellas närvaro? Påverkas
medborgarnas möjlighet till insyn och inflytande? Deras förtroende för politiken? Genom att
studera utvalda demokratiska mekanismer kring insyn, inflytande och effektivitet ämnar
denna undersökning utröna huruvida kommuner vilka använder sig av policyprofessionella i
form av politiska sekreterare tenderar att ha sämre demokratiska funktioner än kommuner
utan dessa. Bör vi vara oroliga för demokratin?
3
1.1 Bakgrund
Sverige är en representativ valdemokrati, ett demokratiideal vilket bygger på grundvalen av
regelbundet återkommande val mellan konkurrerande alternativ av representanter.
Medborgarna påverkar därmed politikens utformning genom att rösta på de partier och
politiker vilka de anser förtjänar beslutandemakten och som sedan ska verka för att folkviljan
förverkligas (Gilljam & Hermansson 2003:15ff). Tanken är att det ska råda en koppling
mellan social representativitet och åsiktsrepresentativitet utifrån antagandet att folkviljan bäst
manifesteras genom väljarkårens valda representanter vilka värnar sina väljares intressen
(Garsten et al 2015:212). Vidare utgår vi från att det är de folkvalda politikerna som har den
politiska makten (Garsten 2014:4). I realiteten omfattas dock den svenska politiken både av
folkvalda representanter och professionella tjänstemän (Lundquist 1991:167). En
maktrelation som på senare tid har setts som en allt större utmaning inom statsvetenskapen,
där riktlinjer och regleringar måste genereras med avvägning mellan demokratisk legitimitet
och de ökade kraven på effektivitet och professionalism (Lewin 2015:85ff). I Sverige har det
likväl förelegat en allmänt utbredd uppfattning att de väljarlegitimerade politikerna och de
meritlegitimerade tjänstemännen tillsammans bedriver politik på legitima grunder (Lundquist
1991:167).
På senare tid har emellertid en ny grupp politiska makthavare vuxit fram inom den politiska
sfären, individer som varken är folkvalda eller opolitiska tjänstemän. Dessa är istället
anställda för att bedriva politik i olika former och kan snarare klassas som experter på det
politiska spelet. Det är en stadigt växande grupp som i högsta grad är närvarande och
verksam inom vårt politiska system, vilka har blivit en central men fortfarande i hög grad
osynlig påverkansform inom den svenska demokratin. Det rör sig om titlar som politiska
sekreterare, politiskt sakkunniga, PR-konsulter, politiska rådgivare och liknande, en grupp
vilken blivit alltmer väsentlig inom svensk politik och har kommit att bli benämnda som
policyprofessionella (Garsten et al 2015:7ff). Det har höjts kritiska och oroliga röster i
tidigare litteratur mot denna utveckling och professionalisering av politiken, att fenomenet
policyprofessionella och dess påverkan på den politiska processen riskerar att urholka
demokratin och skada dess ursprungliga värden. Hugh Heclo (1978) och Robert Dahl (2002)
4
är två framstående statsvetare vilka har uttryckt denna ängslan. Annan litteratur ställer sig
annorlunda till frågan, och menar att dagens politiska klimat med alltmer omfattande och
komplicerade frågor gör det befogat, kanske till och med kräver inblandning av experter som
avlastning för de folkvalda politikerna och försäkran om kvalitativa och informerade beslut
(OECD 2011:16).
Att det politiska landskapet är under förändring och präglas av en ny typ av professionalism
står utom all tvivel, och i kölvattnet av detta ställs vi inför nya utmaningar och frågetecken.
De policyprofessionella verkar ha blivit en alltmer betydelsefull politisk aktör i den svenska
politiken. Nu måste vi fråga oss om dess intågande på den politiska arenan har en skadlig
effekt på demokratin, eller om kritiska tänkare bekymrar sig i onödan.
1.2 Problemformulering
Policyprofessionella, denna nya kategori politiska aktörer växer stadigt i antal och politisk
betydelse. Till skillnad från de traditionella opolitiska tjänstemännens roll är inte de
policyprofessionellas funktion konstitutionellt reglerad, och som en tämligen osynlig grupp
vilka de facto bedriver politik utan folkligt mandat i ryggen skapar de en oklar
legitimitetsgrund i ett demokratiskt samhälle (Garsten et al 2015:13). Demokrati vilar på
förutsättningar som tydlig konkurrens, ansvarsutkrävande och transparens. Element vilka kan
tyckas hotade av en växande grupp påverkansexperter vilka till stor del agerar i kulisserna,
bortom folklig insyn. Detta hävdas skada den representativa demokratin och tros öka glappet
mellan politiker och medborgare genom att skapa en form av pseudoförmynderi (Dahl 2002).
Samtidigt ser andra forskare annorlunda på problemet, att vi måste finna oss i att tiderna
förändras och så gör även det politiska landskapet. I ett allt mer komplicerat och omfattande
politiskt klimat är det inte annat än rimligt att förvaltningen måste anpassa sig därefter, att
den representativa demokratins strikta definition inte håller under moderna förutsättningar.
Detta kan anses legitimera användandet av policyprofessionella som ett stöd och källa till
input för politiker under beslutsprocesser (OECD 2011:16). Ytterligare synvinklar är att de
policyprofessionella inte bör ses som självbestämmande aktörer bortom politisk kontroll, utan
5
snarare som politikernas förlängda arm vilka stärker och effektiviserar politiken (Ullström
2011:311).
De policyprofessionella rör utan tvekan upp blandade känslor bland statsvetare, och
forskningen kring detta relativt nya fenomen är fortfarande begränsad. Förutom de olika för-
och nackdelarna som kan analyseras har tidigare forskning konstaterat att trots att de
policyprofessionella snabbt ökat i antal återfinns de inte i alla politiska organ och framförallt
inte i alla Sveriges kommuner (Garsten et al 2015:37). Detta öppnar upp för ny forskning på
området och ett tillfälle att utröna huruvida det råder demokratiska skillnader mellan
kommuner vilka använder sig av policyprofessionella och de som inte gör det.
1.3 Syfte
Frågeställningen i denna undersökning syftar till att utröna huruvida policyprofessionella
tenderar att påverka demokratin inom svenska kommuner, med andra ord om det ser ut att
råda ett samband mellan policyprofessionella och sannolikheten att kommunen innehar
avgörande demokratiska mekanismer. Vidare undersöks om medborgare i kommuner med
policyprofessionella tenderar att ha lägre förtroende för politiken och i större grad är
missnöjda med sina möjligheter till insyn och inflytande. Hypotesen att policyprofessionella
försvagar demokratin tar avstamp i tidigare litteraturs teorier i anknytning till de
policyprofessionella och dess relation till demokratiska processer. Genom att granska alla
svenska kommuner ämnar undersökningen utröna om det förefaller vara så att demokratiska
mekanismer i större utsträckning brister i kommuner med politiska sekreterare än de utan.
Detta kommer genomföras med statistisk dataanalys. Förhoppningen är att denna
undersökning bidrar till större klarhet och ökade kunskaper kring detta osynliga och föga
analyserade ämne.
6
1.4 Frågeställning
● Tenderar kommuner med politiska sekreterare att i lägre grad tillgodose demokratiska
mekanismer än kommuner utan politiska sekreterare?
● Är medborgare i kommuner med politiska sekreterare mer missnöjda med sina
möjligheter till inflytande än medborgare i kommuner utan politiska sekreterare?
1.5 Inomvetenskaplig relevans
Policyprofessionella som fenomen är fortfarande ett relativt outforskat område, boken Makt
utan mandat av Garsten, Rothstein och Svallfors (2015) är den första omfattande forskning
som gjorts på svenska perspektiv. Deras forskning behandlar främst de policyprofessionellas
roll inom politiken och utgör en kartläggning av denna hittills ganska osynliga kategori
politiska makthavare vilka befaras utgöra ett hot mot demokratin. Anna Ullström (2011) är en
annan forskare vilken ägnat sig åt ämnet, hon argumenterar för att policyprofessionella inte
ska ses som ett problem och att den framförda oron kring framförallt legitimitet och
ansvarsutkrävande är ogrundad.
Sammanfattningsvis konstateras att den forskning som hittills bedrivits främst ägnat sig åt en
beskrivning och kartläggning av de policyprofessionella tillsammans med olika hypoteser och
ställningstaganden kring dess eventuellt negativa inverkan på demokratin. Därför görs nu en
ansats att komplettera den befintliga forskningen med att istället för att beskriva vilka de
policyprofessionella är och vad de sysslar med samt spekulera kring dess inverkan på
demokratin, undersöka om deras politiska närvaro faktiskt ser ut att undergräva demokratiska
mekanismer. Råder det någon skillnad i den demokratiska verksamheten mellan kommuner
vilka har politiska sekreterare och de som inte har det? Minskar medborgarnas möjligheter till
insyn? Deras möjligheter till inflytande? Har medborgarna i kommuner med politiska
sekreterare mindre förtroende för politiken och är de i större utsträckning missnöjda med sina
möjligheter att påverka? Den här undersökningen bidrar till fältet genom en konkret analys
7
om politiska sekreterares närvaro tenderar att påverka demokratin i svenska kommuner, och
kan följaktligen motiveras med inomvetenskaplig relevans (Teorell & Svensson 2012:18).
1.6 Utomvetenskaplig relevans
Med grund i faktumet att gruppen policyprofessionella ökat kraftigt både till antal och
inflytande inom politiken på senare tid och ses som politiska makthavare utan folkligt
mandat, motiverar undersökningen även utifrån utomvetenskaplig relevans. Sverige är en
representativ demokrati, vilket vilar på föreställningen kring insyn, inflytande och
ansvarsutkrävande vilket numera betraktas vara hotat av denna nya politiska kategori. Därför
är det av vikt att undersöka huruvida det kan tänkas råda ett samband mellan
policyprofessionella och demokratiska mekanismer runt om i landet. Demokratisk legitimitet
och medborgarnas förtroende för politiken är betydelsefullt ur politiska och sociala
perspektiv och har därmed relevans inte bara för forskarkåren utan även allmänheten vilka
lever under förutsättningarna (Teorell & Svensson 2012:18).
2. Litteraturgenomgång
2.1 De policyprofessionella
Policyprofessionalism är som nämnt relativt outforskat och den första uttömmande
beskrivningen av denna nya kategori politiska makthavare gjordes av Christina Garsten, Bo
Rothstein och Stefan Svallfors via ett forskningsprojekt som resulterade i boken Makt utan
Mandat: de policyprofessionella i svensk politik (2015). Tillväxten av en “särskild grupp
intellektuella” (Dahl 2002:511) har tangerats i tidigare forskning och begreppet
policyprofessionella myntades av den framstående statsvetaren Heclo (1978). En mer
djupgående analys och redovisning av dessa aktörer har dock före Garsten, Rothstein och
Svallfors bidrag saknats. De beskriver vad de ser som en ny social grupp och påverkansform i
svensk politik, politikutvecklare vilka inte är folkvalda utan istället är anställda för att bedriva
politik och därmed utövar makt på oklara och vad som kan ses som illegitima grunder
8
(2015:7). Forskningsprojektet hade till syfte att göra en omfattande empirisk kartläggning av
denna växande kategori politiska aktörer vars inflytande blivit alltmer accentuerad. Den
genomfördes via en kvantitativ kartläggning av gruppen kring faktorer som bakgrund, ålder,
kön, erfarenheter, löner och kvalifikationer och kompletterades med en omfattande mängd
kortare och längre kvalitativa intervjuer rörande föreställningar kring relationer och möjlighet
till påverkan (Ibid: 8-9).
Resultatet gav vid handen att de policyprofessionella är en grupp som i stort består av unga,
universitetsutbildade människor, ofta nationalekonomer och statsvetare. Det rör sig om minst
2500 individer vilka tjänar hyfsat väl, åtminstone med politikens mått mätt, vidare är de en
stockholmscentrerad och relativt könsblandad kategori vilka tenderar att stanna på sina
anställningar relativt kort tid. Få har en bakgrund som förtroendevalda och det är även få som
har något intresse av att ägna sig åt politik som förtroendevald. Deras drivkrafter består i
politisk makt och möjlighet till påverkan, men helst genom att slippa bli utsatt för den typen
av granskning som förtroendevalda utsätts för och de vill ogärna stå till svars eller
argumentera med vad de anser vara okunniga människor (Ibid:268). Vare sig de lockas av att
röra sig i maktens centrum eller att kunna skapa förändring och faktiskt forma samhällets
framtid, vill de gärna göra så utanför rampljuset. Detta gör de policyprofessionellas roll
mycket diffus. Ibland framställs de som lika mycket eller mer inflytelserika som de
förtroendevalda, medan andra framhåller att de snarare är som tjänstemän i traditionell
bemärkelse vilka agerar som stöd och politikernas förlängda arm. Oavsett är deras främsta
resurs kunskap av olika slag. Författarna delar in dem i kategorierna “klurare” och “fixare”
vilka åtskiljer två poler kring hur policyprofessionella förhåller sig till den politiska arenan.
Fixarna ägnar sig åt det politiska spelet, de drivs av att sälja politiken och bryr sig mindre om
innehållet i varan. Klurarna är mer intresserade av politikens innehåll och hur olika system
och institutioner ska utformas för att gagna partiet eller uppdragsgivaren (Ibid:155ff).
Sammanfattningsvis rör det sig om en växande, inflytelserik men mycket diffus kategori
politiska aktörer där den vanligast framförda problematiken är bristande möjlighet till
ansvarsutkrävande och därmed att den demokratiska legitimiteten är oklar. För dem själva,
deras uppdragsgivare och resten av samhället (Ibid:259).
9
2.2 Policyprofessionalism och demokratin
Robert Dahl, vilken av många ses som demokratiforskningens nestor, uttrycker en tydlig oro
och erbjuder besk kritik kring det allt större inflytande de policyprofessionella erhåller. Dahl
framhåller de han kallar för “de intellektuella” (Dahl 2002:511) vilka han tror vara ett
framtida hot mot demokratin. En grupp som skapar och sprider ideologier, ger form och
innehåll till den rådande “politiska formeln” kommer att få ett allt större inflytande och hota
den för demokratins vidkommande kompromisslösa politiska jämlikheten (Ibid). Inom denna
större grupp intellektuella är det framförallt de han kallar för “politiska eliter” som han oroar
sig för. Dessa återfinns inom exempelvis förvaltningen, myndigheter, partier och
organisationer vilka med sitt informations- och kunskapsövertag gentemot förtroendevalda
och gemene medborgare kan tendera att underminera den representativa demokratin
(Ibid:513). Dahl menar inte att dessa utgör en homogen elitklass vilka driver sina egna
intressen och på så sätt hotar demokratin, skillnaderna inom gruppen är alltför stora menar
han. Istället menar han att politiska frågor idag har blivit så pass komplexa och omfattande att
medborgarnas möjligheter till insyn, inflytande och ansvarsutkrävande försvagas emedan
politiken professionaliseras. Den “väktarroll” som kommer av denna professionalisering och
kunskapsövertag tror inte Dahl nödvändigtvis är något som de politiska eliterna önskat sig,
men inte desto mindre riskerar denna utveckling att förvandla den representativa demokratin
till ett slags pseudoförmynderi. Ett förlopp han vidare hävdar i viss utsträckning redan är
igång (Ibid:514).
Heclo (1978) är en annan ansedd statsvetare vilken ägnat forskning åt denna grupps
sammansättning och var den att först mynta begreppet policyprofessionalism. Även Heclo
pekar på de demokratiska problem som följer i kölvattnet av en ökad politisk professionalism
där bristen på transparens och ansvarsutkrävande ställs i centrum.
Rapporten De policyprofessionella och demokratins framtid, författad av Christina Garsten
med hjälp av Bo Rothstein och Stefan Svallfors går i samma fotspår som boken de
tillsammans författade vilken redogjordes för tidigare. De framhåller att policyprofessionella
knappast kan ses som en kategori vilka endast bistår sina uppdragsgivare utan till stora delar
10
agerar på egna initiativ i att forma och driva beslut. Ett betydande men till stora delar osynligt
inflytande i svensk politik (2014:7). Mot bakgrund av de ofta otydliga roller de
policyprofessionella har och på de oklara mandat de agerar blir frågan om var deras lojalitet
ligger central för förutsättningarna till kritiskt granskning av de aktiviteter som bedrivs
(Ibid:23). Politiska sekreterare exempelvis är anställda och därmed beroende av
partiorganisationen och uppger sig vara lojala mot sina uppdragsgivare, att de ofta ser sig
själva som partiernas “värderingsväktare” vilka “ska se till att skutan hamnar på rätt kurs”
(Ibid:24). Faktumet att politiken har blivit allt mer professionaliserad tros dock påverka
medborgarnas vilja och möjligheter till engagemang och inflytande. Att mötas inte bara av
sina förtroendevalda politiker utan även politiska experter kan försätta medborgarna i en
känsla av kunskapsunderläge och att det är mindre meningsfullt att försöka påverka. De
konstaterar att engagemanget och förtroendet för de politiska partierna minskat kraftigt i takt
med att antalet policyprofessionella ökat. Författarna konkluderar att den demokratiska
praktiken har försvagats sedan de policyprofessionella gjorde intåg i politiken (Ibid:33).
OECD har författat rapporter vilka berör samma tema och problematiserar makten hos de
policyprofessionella vilka ofta tenderar att styra över tjänstemän utan klara mandat. De menar
att spänningen mellan opolitiska tjänstemän och politiska rådgivare är en naturlig del av
moderna demokratiska samhällen, samt att detta reser potentiella problem. Relationen dem
emellan kan vara problematisk men de kompletterar även varandra där de politiska
rådgivarna kan avlasta och hjälpa tjänstemännen att förstå det alltmer komplexa politiska
landskapet. Dock måste det råda en klarare distinktion mellan funktion och befogenheter där
det står klart att politiska rådgivare fungerar som ett stöd för politiker och inte har befogenhet
att ge order åt tjänstemännen (OECD 2007:6-7). Idag står politiker inför större och mer
komplexa utmaningar än tidigare, vilket har föranlett och förklarar den ökade användningen
av policyprofessionella inom politiken. Moderna myndigheter och regeringar verkar under ett
komplicerat landskap av idéer, politik och aktörer, med ny teknologi och digitalisering där
allt större krav ställs på politiker. Allmänheten ställer inte bara ökade krav på politikernas
tillgänglighet, de förutsätter även allt kortare svarstider och kvalitet på informationen. Att
uppnå detta är numera nyckeln till framgångsrik politik och en tillfredsställd publik. Det,
tillsammans med mer komplicerade beslutsprocesser har ökat behovet av strategisk
11
rådgivning när politiska beslut ska formas och antas och framträder som förklaringar till att
de policyprofessionella tar allt större plats på den politiska arenan (OECD 2011).
Liknande tankar förs fram av Eichbaum och Shaw (2007), vilka också lyfter fram
problematiken kring de policyprofessionellas oklara roller och strävanden i relation till
politiken och tjänstemännen. De landar i att denna grupp tveklöst utgör nya utmaningar och
att nyckeln till att lösa dessa ligger i att klargöra dess roller och ansvar. Är man optimistisk
menar de att lämpligt utarbetade riktlinjer kan leda till att värdet av de policyprofessionellas
och traditionella tjänstemännens olika roller tillsammans överstiger summan av dess delar.
Statsvetaren Anna Ullströms avhandling Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets
politiska staber och regeringens styrningskapacitet talar till ytterligare fördel för de
policyprofessionella inom politiken och menar att de ska betraktas som politikens förlängda
arm snarare än ett hot mot demokratin. Hon lyfter fram att relationen mellan politiker och
tjänstemän är ett klassiskt demokratiproblem och att förhållandet mellan politik och
förvaltning är viktigt för förståelsen av samhällsstyrning (2011:18). Politiken är numera en
komplex och dynamisk organisation, där de policyprofessionella (i Ullströms avhandling de
politiskt sakkunniga), i denna miljö deltar kring både styrning och samordning. Ullström
menar att det inte går att hävda att de politiskt sakkunniga saknar inflytande, men att de ska
ha politikernas godkännande för sina förehavanden och att möjligheterna för dem att driva
egna agendor är mycket begränsade. Deras åsikter anses endast legitima av tjänstemännen om
de överensstämmer med politikernas. Det är därför felaktigt att se dem som politiska aktörer
vilka agerar självständigt, utan istället som regelföljare vilka i praktiken verkar som extra
resurser och ökar politikens styrningskapacitet (Ibid:311).
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kring de policyprofessionella i allmänhet och dess
relation till demokratin i synnerhet, därom tvistar de lärde. Att deras närvaro kan utgöra ett
legitimitetsproblem i termer av ansvarsutkrävande är tämligen dominerande i litteraturen,
men huruvida de faktiskt undergräver den demokratiska praktiken och försvagar demokratin
råder det mer delade meningar om. Detta motiverade denna studie, att undersöka om
närvaron av policyprofessionella, här preciserad till politiska sekreterare, ser ut att försvaga
demokratin i svenska kommuner i termer av insyn, inflytande och effektivitet.
12
3. Metod
Hur bör då detta utföras? Demokrati i allmänhet är ett vanskligt begrepp att undersöka, hur
fångas det in och vilka faktorer bör vi leta efter? Att göra denna typ av undersökning är
således besvärligt, och beroende på vad vi vill komma åt lämpar sig olika typer av
angreppssätt. Som nämnt i diskussionen ovan utforskar denna undersökning demokratiska
kännemärken som insyn, inflytande och effektivitet. Möjliga metoder hade exempelvis
kunnat vara olika typer av fallstudier, med antingen kvantitativt eller kvalitativt material för
att på så sätt utröna hur och varför det förhåller sig på det ena eller andra sättet med
demokratin i relation till policyprofessionella. Denna studie har valts att genomföras med en
så kallad hypotetisk-deduktiv metod, där vi går in med en hypotes utifrån vilken det härleds
empiriska konsekvenser vilka bör följa om hypotesen är sann (Teorell & Svensson 2012:50).
Givet att litteraturen övervägande uttrycker en förmodan att policyprofessionella utgör ett
demokratiproblem följer hypotesen att närvaron av politiska sekreterare försvagar
demokratin. Detta undersöks genom att jämföra kommuner med politiska sekreterare med de
utan för att se om demokratin är sämre bland de förstnämnda. Genomförandet består av en
kvantitativ analysmetod med hjälp av sekundärdata. Syftet med undersökningen är att uppnå
en mer omfattande och generell bild av sakernas tillstånd och givet förutsättningarna för detta
arbete i termer av omfattning och tid till förfogande motiverar metoden och val av material.
Då det är så pass svårt att undersöka frågor som dessa är det viktigt att notera att denna studie
inte gör någon ansats att utröna kausalitet, utan syftar till att se om demokratin tenderar att
variera mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det. Detta är
dock långt ifrån oproblematiskt, och tillvägagångssättet har både sina för- och nackdelar vilka
efter bästa förmåga redogörs för i följande delavsnitt.
3.1 Design
Till att börja med utgörs studien av en så kallad tvärsnittsdesign. Generellt innebär en
tvärsnittsdesign att data samlas in vid ett speciellt tillfälle från mer än ett fall, ofta många fler
då det ligger i forskarens intresse att undersöka variation. För att kunna skapa variation i
13
fallen krävs kvantifierbar data, vidare fordras konsekventa riktlinjer i form av en systematisk
och standardiserad metod för bedömningen av sagda variation. Målet är att studera relationer
mellan variabler med syfte att upptäcka mönster kring olika typer av samband. Viktigt att
notera är dock att då det inte finns någon hållbar tidsmässig relation mellan variablerna står
forskaren utan möjlighet att manipulera någon av dem, vilket skapar en problematik i form av
oklarhet mellan vad som är orsak och vad som är verkan. Med andra ord säger ett eventuellt
samband endast att det råder någon form av koppling mellan variablerna, men ingenting om
orsaksriktningen, det vill säga om det föreligger en kausal relation dem emellan (Bryman
2013:63-64). Detta är viktigt att ha i bakhuvudet i denna studie. Detta arbete undersöker om
det råder eventuella samband mellan policyprofessionella och demokratiska mekanismer, om
det visar sig göra det måste vi dock komma ihåg att det i realiteten är orimligt att veta vad
som egentligen påverkar vad och att orsaksriktningen är omöjlig att avgöra i denna
undersökning. Detta kan argumenteras vara en nackdel med undersökningen. Emellertid kan
vi få en deskriptiv bild av läget och utforska om det ser ut att föreligga vissa mönster, vilket
är målet med studien snarare än att försöka förklara fenomenet genom att utröna kausala
samband.
3.2 Analysverktyg
Detta är en kvantitativ undersökning som har för avsikt att beskriva hur det ser ut med
demokratin utifrån många fall i avseende att utröna eventuella mönster mellan förekomsten
av politiska sekreterare och utvalda demokratiska variabler, samt mellan de förstnämnda och
hur medborgarna bedömer möjligheterna till inflytande i sin kommun. Till hjälp används
statistisk analysteknik i form av bivariat tabellanalys, beskrivande statistik och linjär
regressionsanalys. Statistikprogrammen som har nyttjats är Matlab samt R Commander.
3.2.1 Bivariat tabellanalys
Bivariat tabellanalys används med fördel när vi ställs inför läget att analysera mönster med
nominal- eller ordinalskalevariabler utan alltför många variabelvärden (Teorell & Svensson
2012:159). Detta lämpar sig bäst för större delen av undersökningens data vilken är på
14
nominalskalenivå, alltså att variablerna endast kan klassificeras utifrån om den har en viss
egenskap eller inte. Måtten på den oberoende och beroende variabeln tas fram genom att en
större andel data insamlas och grupperas utifrån om den har en specifik egenskap, med andra
ord utgör två dikotoma variabler (Ibid:160). I detta fall består den oberoende variabeln av
huruvida Sveriges kommuner har politiska sekreterare eller inte samt den beroende av om
kommunerna innehar utvalda demokratiska mekanismer vilka beskrivs närmare i
operationaliseringen. Värdena kombineras sedan och en relativt betingad frekvenstabell
räknas fram. Detta innebär att istället för att de råa (absoluta) frekvenserna används räknas
den relativa frekvensen fram, det vill säga hur stor andel av kommunerna som innehar de
utvalda demokratiska mekanismerna i vardera grupp. Efter att tabellen är procentuerad och
fördelningen för den oberoende variabelns värden summerar till 100 procent undersöks
huruvida det föreligger ett samband mellan variablerna. Viktigt att notera är att detta
utförande baseras på vad vi väljer att betrakta som den oberoende variabeln, i detta fall
politiska sekreterare, vilket grundar sig på ett antagande om tidsordningen variablerna
emellan. Den oberoende antas komma först i tiden, vilket som nämnt med tvärsnittsdata i
allmänhet och i denna undersökning i synnerhet är empiriskt mycket svårt att avgöra
(Ibid:161). Antagandet är nödvändigt att göra för att kunna utföra analysen och anses inte
utgöra ett större problem för just denna undersökning där kausalitet är av underordnad
betydelse, men en brasklapp kring denna problematik är värdefull att ha i bakhuvudet vid
analys och slutsatsdragande.
3.2.2 Beskrivande statistik
Ett annat sätt att jämföra hur det ser ut med demokratin i kommuner med respektive utan
politiska sekreterare är genom att göra materialet mer överblickbart och analysera resultatet
med hjälp av beskrivande statistik. När vi vill beskriva kvantitativa resultat som denna
undersökning bjuder utgör det en god poäng att reducera informationen i variablerna genom
att uttrycka dem i numeriska och sammanfattande mått (Teorell & Svensson 2012:107).
Centralitet, spridning och skevhet är den sammanfattningsteknik som kommer att användas i
denna undersökning, i form av medelvärde, median, standardavvikelse samt minimum- och
maximumvärde. Medianen och medelvärdet beskriver båda det “typiska” värdet på
variabelvärdet, där medelvärdet utgör det genomsnittliga värdet hos analysenheten medan
15
medianen anger den mittersta analysenheten (Ibid:114). Standardavvikelsen är ett
spridningsmått som anger hur stor den genomsnittliga avvikelsen från medelvärdet är
(Ibid:120). Skevhet handlar om huruvida materialet visar en fördelning som är symmetrisk
eller om det föreligger höga eller låga extremvärden vilka förskjuter fördelningen åt något
håll. Det kontrolleras lättast genom att titta på medelvärdet och medianen, antar de samma
värde är fördelningen symmetrisk medan ett medelvärde som är högre än medianen visar på
en positivt skev fördelning samt ett medelvärde under medianen på en negativt skev sådan
(Ibid:122f). Med hjälp av dessa centralmoment analyseras och jämförs materialet för att
utröna eventuella skillnader mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och kommuner
utan dessa.
3.2.3 Linjär regressionsanalys
Regressionsanalys kommer väl till hands när vi har beroende variabler på intervallskalenivå,
det vill säga att datan kan rangordnas och att skalstegen har lika stora avstånd. Materialet
innefattar en variabel vilken kan analyseras med denna metod. Regressionsanalys handlar om
att göra en uppskattning över ett sambands styrka med den så kallade regressionslinjen.
Linjen anpassas utifrån räta linjens ekvation, där vi utröner hur värdena på den beroende
variabeln (y) genomsnittligt sett förhåller sig till den oberoende variabeln (x) utifrån två
koefficienter som vanligen betecknas (a) för interceptet, där linjen skär y-axeln, samt (b),
lutnings- eller regressionskoefficienten. Ekvationen skrivs: ŷ = a + bx där hatten över y
indikerar att regressionslinjen sätter den oberoende variabeln (x) i relation till den beroende
variabelns (y) genomsnittliga, det vill säga förväntade värden och inte dess faktiska. (Teorell
& Svensson 2012:166-167). Utifrån detta förfaringssätt tolkas materialet, där den
huvudsakligen relevanta informationen är b, regressionslinjen, där dess branthet avgör “hur
många skalenheter ŷ förändras när x ökar med en skalenhet” (Ibid:167). Genom tolkning av
regressionsanalys försöker vi dra slutsatser om den kausala effekten x har på y, där linjens
lutning, b, används som måttet på kausal styrka . 1
1Detta analysverktyg kommer endast användas som en delanalys på en av de undersökta variablerna och ska blott ses som ett tillägg till övriga analyser. Givet att kausaliteten är av underordnad betydelse i denna studie syftar regressionsanalysen enbart till att ge en kompletterande bild till de mer beskrivande analysverktygen i resultatet.
16
För att kontrollera sambandet utförs först en bivariat regression med endast den oberoende
och beroende variabeln, för att sedan utökas till en multipel regression där regressionen
utökas med kontrollvariabler. Detta syftar till att pröva det ursprungliga sambandet, om det
vid kontroll för andra variabler står sig eller om det istället är andra faktorer som ligger
bakom skillnaderna i utfall (Teorell & Svensson 2012:184-185). Om sambandet vid kontroll
för andra variabler istället försvagas kan det antingen bero på spuriösitet, att kontrollvariabeln
är den gemensamt bakomliggande orsaksfaktorn, eller att det ursprungliga sambandet var
indirekt, att den oberoende variabeln påverkar den beroende via kontrollvariabeln. Ett tredje
alternativ vid en försvagning av den ursprungliga effekten är att det föreligger en samtida
samvariation de oberoende variablerna emellan. Nyckeln till att analysera dessa förlopp är
hur vi tolkar orsaksriktningen, med andra ord tidsordningen, mellan de två oberoende
variablerna (Ibid:186ff). Tolkningar av samband av detta slag är dock problematiska inom
samhällsvetenskaperna, där framförallt orsaksriktningen vilket nämnts tidigare, är vanskliga
att försäkra sig om. Är det verkligen x som påverkar y, eller tvärtom? Vidare är användandet
av dikotoma variabler en svaghet hos regressionsanalysen, vilken emellertid kan lösas
hjälpligt genom att transformera variablerna med hjälp av matematiska funktioner som
kvadrering och logaritmering (Ibid:168ff). Detta förfaringssätt är dock något som bedömts
vara alltför komplicerat och knepigt att tolka inom ramen för en kandidatuppsats, i
kombination med att regressionsanalysen endast utgör en liten, kompletterande del av
analysen anses det gott nog att använda vanlig linjär regression i detta arbete.
I relation till regressionslinjen vilken anger styrkan i det linjära sambandet har vi ett annat
mått vilken beskriver graden av anpassning, eller passningen, det vill säga hur långt ifrån
perfekt regressionslinjen är (Ibid:172). Detta mått kallas andel förklarad varians, och
betecknas R2. Det beskriver regressionens förklaringskraft: hur mycket av variationen i den
beroende variabeln förklaras av variationen i de oberoende variablerna? Notera att uttrycket
“förklarad” är något vilseledande, en passning kan vara mycket god utan att egentligen ha
åstadkommit någon vidare “förklaring” av fenomenet och mekanismerna bakom. R2-värdet
säger vidare ingenting om orsaksriktningen och säger därmed inte heller någonting om
huruvida sambandet är kausalt eller inte. R2 ska alltså tolkas som ingenting annat än ett mått
som beskriver hur väl analysenheterna samlas kring regressionslinjen (Ibid:173ff).
17
3.3 Val av fall
Givet att denna studie ämnar undersöka demokratin i svenska kommuner och genomförs med
ett kvantitativt förfaringssätt baserat på sekundärdata ter sig populationen självklar,
analysenheterna som används i detta arbete är Sveriges samtliga 290 kommuner. Därmed rör
det sig inte om någon form av urval, utan denna undersökning kan sägas vara en
totalundersökning vilket skapar bättre förutsättningar att dra allmänna slutsatser kring frågan
av intresse (Teorell & Svensson 2012:68).
3.4 Material
Materialet för detta arbete består i sekundärdata från Statistiska Centralbyrån (SCB).
Nackdelen med enkätstudier i stort och valet av denna typ av material är att vi går miste om
detaljerade och nyanserade svar. Denna undersökning kan endast säga någonting om att det
blir ett utfall, vi får ingen insikt eller djupare förståelse kring varför det förhåller sig på sättet
det gör. Att utreda och förstå de mekanismer vilka ligger bakom olika utfall hade bättre
uppfattats med en kvalitativ ansats. Denna studie syftar emellertid till att göra en relativt
omfattande undersökning kring sambandet mellan policyprofessionella och demokratin i
svenska kommuner och vill skapa bättre förutsättningar för allmänna slutsatser. Givet detta är
redan existerande och kvantifierbar data en klar fördel med tanke på arbetets begränsade
omfattning och snäva tidsram. Rådatan kommer som nämnt från SCB, men mycket av den
har omarbetats för att bli analyserbar i följande undersökningar, exempelvis kodats om och
grupperats utifrån vad önskad analys kräver.
Större delen av datan är på nominalskalenivå och består av så kallade dummyvariabler,
dikotoma variabler, vilket innebär att dessa endast antar värdet 0 eller 1 utifrån om den
besitter en viss egenskap eller inte. Exempelvis kodas en kommun som har politiska
sekreterare som 1 tillika de som inte har det som 0 och resultatet ska tolkas som effekten av
att inneha en viss egenskap jämfört med referensgruppen (Sundell 2010). För all data utom
medborgarundersökningen gäller detta både den beroende och den oberoende variabeln,
varför bivariat tabellanalys är att föredra för dessa analyser och genererar samtidigt en god
18
överskådlighet för läsaren. Medborgarundersökningen (2014) vilken används vid analys av
medborgarnas attityder gentemot deras möjligheter till inflytande har liksom resterande data
en dikotom oberoende variabel i form av politiska sekreterare men den beroende är en diskret
variabel baserad på ett Nöjd-Inflytande-Index vilket kan anta heltal från 0-100. Då
Nöjd-Inflytande-Index befinner sig på intervallskala där datan både kan rangordnas och
avståndsbedömas skapas bättre förutsättningar för en regressionsanalys. Nedan följer en
redogörelse för framtagandet av medborgarundersökningen vilken används i detta arbete.
Under vår och höst 2014 genomförde enheten för demokratistatistik vid Statistiska
Centralbyrån en medborgarundersökning av 56 respektive 73 kommuner. Målpopulationen
var kommunernas medborgare i åldrarna 18-84 år och undersökningen genomfördes som en
urvalsundersökning där SCB:s register över totalbefolkningen var urvalsramen. I kommuner
med 10 000 invånare eller färre användes ett urval om 600 personer och i kommuner med fler
än 10 000 invånare drogs ett urval på 1 200 personer. Den sammanlagda svarsandelen var 48
och 50 procent under vår respektive höst. Undersökningen var indelad i tre delar, där den
tredje: Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun? är den enda del som använts i
detta arbete. Totalt inkom 17 775 respektive 24 470 besvarade enkäter på denna del under de
båda undersökningstillfällena. Delen Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun?
bestod av 16 enkätfrågor indelade i kategorierna: kontakt, information, förtroende, påverkan
och helheten där svaren sedan omarbetades till ett Nöjd-Inflytande-Index. Indexet togs fram
genom att medborgarna besvarade frågorna på 10-gradiga skalor, där 1 är lägsta betyg och 10
är högsta betyg. Därefter räknas betygen om till betygsindex genom att resultaten omvandlas
till en ny skala som går från 0 till 100 där ju högre indexvärde innebär desto nöjdare
medborgare. Vid översättning från den 10-gradiga skalan fick indexet följande värden: 1 (0),
2 (11,1), 3 (22,2), 4 (33,3), 5 (44,4), 6 (55,6), 7 (66,7), 8 (77,8), 9 (88,9) samt 10 (100) (SCB
2014:11ff) . Indexet tolkas att ett betyg under 40 klassas som “inte godkänt”, betyg från 55 2
klassas som “nöjd” och gränsen för “mycket nöjd” går vid betyg 75 eller högre.
2 Enkätfrågorna finns bifogade i avsnittet för bilagor.
19
3.5 Avgränsning
Materialet i denna undersökning begränsas till data från alla Sveriges kommuner under
mandatperioden 2010-2014, med anledning av att det är den senaste avklarade
mandatperioden. Medborgarundersökningen vilken används som underlag för medborgarnas
förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är från 2014, med motiveringen att det är
den senaste undersökningen gjord under samma mandatperiod som resterande data.
3.6 Källkritik
Esiasson m.fl presenterar fyra olika källkritiska kriterier vilka bör beaktas vid valet av källor:
äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. Utifrån dessa kriterier har en bedömning gjorts
av materialet för denna undersökning (Esiasson et al 2007:317ff). Äkthet: Att det källmaterial
som används är äkta är ett grundläggande krav och givet att all data i denna undersökning
härrör från SCB och är taget direkt från deras statistikdatabas finns ingen anledning att
betrakta materialet som annat än äkta. Därmed anses äkthetskriteriet uppnått. Oberoende:
SCB bedöms vidare vara en trovärdig källa med hög grad av oberoende. Materialet värderas
som mycket tillförlitligt utifrån oberoendekriteriet. Samtidighet: Materialet är taget från
mandatperioden 2010-2014 och informationen bedöms därmed vara samtida och relevant.
Tendens: Att källans ursprung inte tenderar att ge en snedvriden bild av verkligheten är vad
tendenskriteriet syftar till. SCB betraktas som en högst opartisk källa och tendenskriteriet
vara tryggt uppnått. Sammanfattningsvis bedöms källmaterialet vara mycket tillförlitligt.
3.7 Reliabilitet och validitet
Samhällsvetenskaperna är någorlunda problematiska att studera i termer av att de egenskaper
vi vill studera sällan är direkt observerbara, de begrepp vi ofta är intresserade av tenderar att
vara abstrakta företeelser vilka därav måste studeras indirekt. Detta ställer krav på
operationaliseringen, det vill säga att lyckas precisera vissa indikatorer vilka vi menar gör
våra abstrakta begrepp mätbara. En lyckad undersökning kräver att det inte föreligger några
20
större glapp mellan den teoretiska och operationella definitionen av begreppet vi ämnar
undersöka. Alla operationaliseringar är dock behäftade med vissa problem och någon grad av
mätfel är orimligt att undvika, forskare får helt enkelt göra sitt bästa för att minimera dessa
(Teorell & Svensson 2012:55ff).
Det brukar talas om två grundläggande typer av mätfel i termer av systematiska och
osystematiska (Ibid:55). Dessa mätfel har gett upphov till begreppsparet validitet och
reliabilitet, där validiteten fastställer huruvida vi verkligen mäter det vi avser att mäta. Om
den valda mätmetoden leder till systematiska avsteg innebär det ju att vi systematiskt missar
begreppet av intresse. Här är den ovan nämnda kopplingen mellan teoretisk begreppsbildning
och empirin avgörande (Ibid:58-59). Reliabilitet handlar istället om följdriktigheten,
överensstämmelsen och pålitligheten hos måttet, det vill säga huruvida vi skulle nå samma
resultat vid upprepade tillämpningar under exakt samma förutsättningar. Viktiga faktorer är
stabilitet och att resultaten inte fluktuerar i alltför stor utsträckning, att indikatorerna är
pålitliga och följdriktiga samt att det råder en interbedömarreliabilitet, med andra ord att flera
bedömares tolkningar överensstämmer (Bryman 2011:160). Här är det viktigt med
transparens och att alla steg i metoden och tolkningen noggrant redogörs för. Osystematiska
mätfel beter sig vidare på ett slumpartat och oförutsägbart sätt vilka därmed kan “jämna ut
sig” istället för att leda till systematiska förvrängningar. Frånvaron av systematiska mätfel
anger således god validitet, medan avsaknad av osystematiska mätfel definierar god
reliabilitet (Teorell & Svensson 2012:56-57).
Denna undersökning är kvantitativ med omfattande data vilket ökar risken för systematiska
mätfel. Nyckeln ligger i en god operationalisering vilken redovisas för i avsnittet som följer.
Efter bästa förmåga har indikatorer vilka gör studiens begrepp mätbara arbetats fram, men det
går inte att komma ifrån att demokrati är ett vanskligt begrepp att fånga in och validiteten kan
därmed ifrågasättas. Utifrån vald frågeställning och tillgängligt material anses dock den
verksamhet som demokrati i denna undersökning operationaliseras som ramas in tillräckligt
tillfredsställande. Validiteten bedöms således vara någorlunda god. Givet den kvantitativa
ansatsen där subjektiv bedömning kan hävdas vara minimal är risken för osystematiska
mätfel begränsad. En viss grad av osystematiska mätfel kan uppstå, exempelvis i form av att
individer betygsätter samma verkliga grad av missnöje olika i medborgarundersökningens
21
enkäter. Men då datan är av så stor omfattning och dessa typer av fluktuationer med största
sannolikhet beter sig slumpmässigt jämnar resultaten med största sannolikhet ut sig. För att
ytterligare stärka reliabiliteten i denna studie presenteras god insyn i alla steg av
undersökningen för bästa möjliga replikerbarhet. Reliabiliteten bedöms därmed vara mycket
god.
4. Begrepp och operationalisering
I följande avsnitt beskrivs och definieras de begrepp vilka denna undersökning kretsar kring,
samt hur dessa operationaliseras.
4.1 Begrepp
4.1.1 Policyprofessionella
Policyprofessionalism är ett brett och någorlunda obekant begrepp, som nämnt tidigare
gjordes den första omfattande kartläggningen av denna kategori inom svensk politik av
Garsten, Rothstein och Svallfors och det är deras definition som används i denna studie.
Grundläggande är att dessa aktörer inte är folkvalda och arbetar utifrån folkligt mandat, utan
istället är anställda på basis av deras kunskap och förmågor att bedriva politik och påverka
beslut (2015:7). Utifrån deras kompetens arbetar de med strategisk rådgivning åt arbetsgivare
såsom partier och organisationer, de återfinns i regeringskansliet, i riksdagen, i partier,
kommuner och landsting, intresseorganisationer, tankesmedjor samt på PR-och konsultbyråer
(Ibid:25). Yrkestitlarna dessa kan inneha är många, exempel på titlar de policyprofessionella
kan bära i våra svenska kommuner är politisk sekreterare, politisk sakkunnig,
utredningssekreterare, statssekreterare, pressekretarare och informationschef, för att nämna
några (Ibid:41). En problematik och kritik som kan riktas mot denna begreppsdefinition är att
den är väldigt bred och inbegriper en stor mängd olika titlar och arbetsuppgifter vilka på ett
kanske inte helt intuitivt sätt klumpas ihop till en och samma kategori. En informationschefs
åtaganden avviker troligen betydande från en statssekreterares, vi kan säkert även utgå från
att göromålen statssekreterare emellan också skiljer sig. Arbetsuppgifter och befogenheter
dessa individer besitter skiljer sig tveklöst åt, men vad de har gemensamt är att de arbetar
22
som experter på och är verksamma inom olika politikområden. Med detta i beaktande har
denna undersökning koncentrerat sig på en specifik yrkestitel: politisk sekreterare.
4.1.2 Politiska sekreterare
Att tydligt definiera begreppet politisk sekreterare är också något besvärligt. Som nämnt ovan
kan vi anta att de politiska sekreterarnas roll och arbetsuppgifter varierar och utformas utifrån
vad som efterfrågas i kommunen av de förtroendevalda. Kommunallagen (SFS 1991:900)
anger inget annat än att politiska sekreterare får anställas med syfte “att biträda de
förtroendevalda i det politiska arbetet” och exakt vad deras befogenheter är står oklart. En
central del av denna definition ligger i ordet politisk, där denna undersökning tar hjälp av
Agneta Bloms studie av chefstjänstemän där hon definierar “politisk” som engagemang,
aktivt deltagande och inflytande i policyprocessen. “Politiskt handlande är i denna mening
att företräda vissa ståndpunkter, och att vara med och på ett avgörande sätt prägla
auktoritativa beslut ” (Blom 2001:124).
4.1.3 Demokratiska mekanismer
Demokrati vilar på principen att den politiska makten i en stat utgår från dess medborgare
genom allmänna och fria val. En fungerande sådan ställer emellertid krav på att väljarna har
rimliga möjligheter till att erhålla information och kunskap, samt att det förekommer en
dialog och medborgerligt inflytande även mellan valen (SOU 2015:96). Demokratiska värden
som politisk jämlikhet, ansvarsutkrävande och politiskt engagemang är fundamentala och vi
förväntar oss att dessa värden främjas av det politiska systemet (Gilljam & Karlsson 2014:4).
För att definiera demokratiska mekanismer används här Robert A. Dahls idealtypiska
demokratikriterier som utgångspunkt. Dessa är jämlik rösträtt , att alla medborgare besitter en
röst var; effektivt deltagande , att alla har goda möjligheter att delta och ge uttryck för sina
uppfattningar; upplyst förståelse , folket har goda förutsättningar att skapa sig förståelse och
kunskap kring politiska frågor och vad som ligger i deras intresse; kontroll över
dagordningen, att medborgarna besitter kontroll över vilka politiska frågor som behandlas av
23
våra representanter; samt allomfattande medborgarskap , att alla som påverkas av besluten
också inkluderas i beslutsprocessen. (Dahl 2002:170ff) Till denna undersökning anses det
mest relevant att fokusera på de två kriterierna kring upplyst förståelse och kontroll över
dagordningen vilka är de demokratiska bitar vilka i relation till policyprofessionella tros ha
störst betydelse utifrån litteraturgenomgången. I mer generella termer betyder det att
demokratiska mekanismer stavas god transparens och information, möjlighet att anskaffa
kunskap kring politiska frågor samt tillfällen för inflytande och dialog vilket utgör den
teoretiska begreppsdefinitionen för denna studie.
4.2 Operationalisering
Operationalisering handlar om att göra ett begrepp mätbart och att mäta begreppet demokrati
är ingen lätt sak, vad mäter vi ens och hur vet vi att vi fångar det vi eftersöker? En bra
undersökning kräver god koppling mellan den teoretiska begreppsdefinitionen och
operationaliseringen, det vill säga att vi faktiskt mäter det vi avser att mäta (Teorell &
Svensson 2012:59). Denna studie har för avsikt att undersöka om svenska kommuner vilka
har policyprofessionella, här begränsade till politiska sekreterare, tenderar att ha sämre
demokratiska mekanismer än kommuner vilka inte har det. För att utföra detta används Dahls
demokratikriterier med fokus på medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande. Att
använda befintlig sekundärdata är begränsande i den mån att vi inte kan undersöka andra
variabler än de SCB:s redan genomförda undersökningar bjuder, men data har valts ut kring
faktorer vilka anses ge en fingervisning om hur det förhåller sig med de två kriterierna av
intresse.
Upplyst förståelse, med andra ord insyn och möjligheter för medborgarna att anskaffa
kunskap värderas utifrån data kring huruvida kommunen innehar funktioner som om
fullmäktiges möteshandlingar finns på webbplats, öppet diarie- och ärendehanteringssystem
på webbplats och om det finns ett fysiskt medborgarkontor i kommunen. Vidare huruvida
sociala medier används för att informera kommunens medborgare. För att på liknande sätt
undersöka hur det ser ut med kontroll över dagordningen, det vill säga vilka möjligheter det
finns för medborgerligt inflytande används data kring om det finns debattforum på webbplats,
24
möjlighet till medborgarförslag, och om kommunen erbjuder medborgardialoger.
Demokratiska mekanismer operationaliseras alltså utifrån huruvida kommunerna besitter
egenskapen, det vill säga innehar dessa funktioner, eller ej och utgör dikotoma variabler.
Utifrån dessa görs sedan en jämförelse mellan hur det förhåller sig i kommuner med politiska
sekreterare respektive de utan för att analysera om politiska sekreterares närvaro ser ut att
påverka de demokratiska mekanismerna. Slutligen undersöks vad som valts att kallas
effektivitet, vilket syftar till att undersöka den faktiska verkan av demokratin i kommunerna.
Görs det väljarna anser att kommunen bör göra? Här undersöks medborgarnas egna
uppfattningar och attityder gentemot deras möjligheter till insyn och inflytande utifrån en
attitydskala reviderad till ett Nöjd-Inflytande-Index. Denna operationalisering leder alltså till
en beroende variabel som kan variera mellan 1-100. En närmare beskrivning kring detta
återfinns i metodavsnittet.
Som nämnt tidigare är det ingen lätt uppgift att undersöka graden av demokrati och denna
undersöknings begränsningar finns en medvetenhet kring. Dessa är inga perfekta eller
självklara mått på graden av insyn och inflytande som kriterium för demokrati, men utifrån
tillgängligt material och vald definition av demokratiska mekanismer inom ramen för denna
undersökning hävdas dessa ändå ge en hygglig bild av demokratin utifrån vald frågeställning.
Utifrån detta angreppssätt hoppas studien kunna erbjuda en antydan kring hur det förhåller
sig med demokratin utifrån ovan nämnda kriterier i våra svenska kommuner och huruvida
den ser ut att samvariera med förekomsten av politiska sekreterare.
5. Analys
I det här avsnittet ska materialet analyseras och kommenteras utifrån valda analysverktyg
redogjorda för i metodavsnittet. Av Sveriges 290 kommuner återfanns 36 uteblivna svar kring
huruvida kommunen har politiska sekreterare anställda, dessa utesluts därmed fortsättningsvis
och analysen består av resterande 254 kommuner . Av dessa 254 kommuner angav materialet 3
från SCB att 33 kommuner använder sig av politiska sekreterare och att resterande 221
kommuner därmed står utan. Det är inte optimalt att jämföra två så pass olika stora grupper,
men då materialet nu skapar dessa förutsättningar får vi minimera denna nackdel genom att
3 Tabeller för vilka kommuner som har politiska sekreterare och ej återfinns i avsnittet för bilagor.
25
utgå från relativa frekvenser och tydliggöra en reservation för denna problematik. Det tål
även att upprepas att i de bivariata och multipla analyserna utgås det från att politiska
sekreterare kommer först i tid, vilket ju är orimligt att veta utifrån denna undersökning.
Vidare skapar ju detta problem med analysen ur ett kontrafaktiskt och kausalt perspektiv,
men ger ändå en idé om hur det jämförelsevis ser ut mellan kommuner vilka innehar politiska
sekreterare och de som inte har det. Givet att en förklarande ansats är av rudimentär betydelse
och underordnad den beskrivande inriktningen på detta arbete ses inte detta som ett
brännande problem. Studien ämnar inte försöka bevisa kausalitet eller kontrafaktiska
skillnader, utan endast att ge en deskriptiv bild av huruvida demokratin ser ut att variera
mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det.
Detta avsnitt kommer disponeras utifrån tre undersökta faktorer, de två
demokratimekanismerna insyn och inflytande samt slutligen effektivitet , där medborgarna
själva genom en medborgarundersökning har tyckt till kring de två förstnämnda. Om
hypotesen att policyprofessionella försvagar demokratin ska styrkas bör nedanstående
analyser visa på att de demokratiska mekanismerna i sämre grad tillgodoses i kommuner med
politiska sekreterare. Att undersöka demokratiska mekanismer är knivigt och det sätt som har
valts är eventuellt inte perfekt, men utifrån givna premisser har variabler valts vilka
argumenteras för ger en bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska
kommuner.
5.1 Insyn
För att mäta och jämföra graden av insyn mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare
och de som inte har det nyttjas en bivariat tabellanalys bestående av de fyra variablerna
utvalda för ändamålet. Den beroende variabeln anges högst upp och den oberoende anges till
vänster i tabellen. Det är den relativa frekvensen vi är intresserade av, det vill säga hur stor
andel av vardera grupp som innehar variabeln i fråga. De absoluta frekvenserna är angivna
inom parentes.
26
Tabell 5.1.1 Möteshandlingar från kommunfullmäktige online
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 90,9%
(30)
9,1%
(3)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
65,2%
(144)
34,8%
(77)
100%
(221)
n=254
Till att börja med undersöks huruvida kommunerna tillhandahåller kommunfullmäktiges
möteshandlingar online, vilket menas skapa bättre förutsättningar för kommunens invånare
att hålla sig informerade och uppdaterade kring vilka politiska frågor som kommunen
behandlar. I förhållande till god insyn och därmed demokratin visar detta på hur det förhåller
sig med just denna faktor i kommuner med respektive utan politiska sekreterare. Som vi kan
se är resultatet något förvånande utifrån hypotesens förutsägelser. I kommuner med politiska
sekreterare har 90,9 procent, nästan samtliga av kommunerna möteshandlingarna tillgängliga
online i jämförelse med kommunerna utan där endast 65,2 procent har det samma. Detta tyder
i motsats till hypotesen att politiska sekreterare ser ut att ha ett positivt samband med detta
delkriterium på demokrati.
Tabell 5.1.2 Öppet diarie- och ärendehanteringssystem online
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 42,4%
(14)
58,6%
(19)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
19,9%
(44)
80,1%
(177)
100%
(221)
n=254
Nästa variabel som utgör ett mått på mekanismen kring medborgarnas möjlighet till insyn är
huruvida kommunerna har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online. Enligt
Tryckfrihetsförordningen (1949:105) gäller: “Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en
allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna
27
handlingar (1976:954). Alla svenska medborgare har därmed rätt att kräva ut allmänna
handlingar vilka berör kommunens angelägenheter, men kommunerna har dock ingen
skyldighet att självmant tillhandahålla dessa. Huruvida kommuner väljer att hålla ett öppet
diarie- och ärendehanteringssystem online för enkel åtkomst för kommunens medborgare
skapas bättre möjligheter för medborgare att ta del av vilka ärenden som ligger på
politikernas bord. Något som i enlighet med denna undersöknings definition av demokratiska
mekanismer tyder på god transparens och insyn. Här är siffrorna lägre än i föregående analys
och en minoritet av kommunerna i båda grupperna tillhandahåller denna tjänst. Emellertid är
andelen kommuner vilka har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online mer än
dubbelt så hög i kommuner med politiska sekreterare än i kommuner utan, med 42,4 procent
respektive 19,9 procent. Även här ser det alltså ut att förefalla så att om något så har politiska
sekreterare en positiv inverkan på huruvida kommunen erbjuder medborgarna god insyn i
deras förehavanden genom denna verksamhet, i kontrast till vad som förväntas utifrån
hypotesen.
Tabell 5.1.3 Medborgarkontor
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 63,3%
(21)
36,7%
(12)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
30,3%
(67)
69,7%
(154)
100%
(221)
n=254
Idén bakom medborgarkontor bottnar i värderingen att en utvecklad demokrati kräver ett
levande medborgarskap i termer av upplysta medborgare, fri information och aktiv dialog och
kontakt mellan medborgare och förvaltning. Sprunget ur detta har medborgarkontor vuxit
fram, kontor för offentlig service vilka syftar till att erbjuda medborgare samhällsinformation
och möjlighet att delta i samhällsutvecklingen. Med andra ord anses medborgarkontor vara
ett viktigt forum för demokratisk dialog och offentlig information (Ds 1999:26). Som ett mått
på den demokratiska mekanismen insyn och möjlighet till vad Dahl kallar upplyst förståelse
har förekomsten av medborgarkontor jämförts mellan kommuner vilka har politiska
sekreterare och de som inte har det. Den tidigare trenden ser ut att fortsatt hålla i sig, där
28
kommuner med politiska sekreterare i högre grad tillhandahåller medborgarkontor. I gruppen
för kommuner med politiska sekreterare har 63,3 procent av kommunerna medborgarkontor
medan respektive andel för gruppen utan politiska sekreterare är 30,3, alltså en andel på
mindre än hälften av den förra. Vi kan även här konstatera att just detta kriterium uppfylls
bättre i kommuner med politiska sekreterare än de utan.
Tabell 5.1.4 Sociala medier för information
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 78,8%
(26)
21,2%
(7)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
61,1%
(135)
38,9%
(86)
100%
(221)
n=254
Slutligen prövas huruvida kommuner använder sig av sociala medier för att delge information
som mått på medborgarnas insyn i kommunpolitikens verksamheter. I en era av digitalisering
och där social media tar allt större plats i människors vardag kan användandet av social media
tänkas utgöra en viktig plattform för politisk information för våra kommuner. Studier har
visat att informationssökande via sociala nätverk har en betydande, positiv inverkan på
medborgarnas samhällsengagemang och politiska deltagande, både online och offline (Gil de
Zúñiga et al 2012). Som tabellen ovan visar använder 78,8 procent av kommunerna med
politiska sekreterare sociala medier för spridande av information, medan 61,1 procent av
kommunerna utan politiska sekreterare gör detsamma. Återigen visar denna analys på att det
verkar förhålla sig bättre med möjligheter till insyn i kommuner vilka använder sig av
politiska sekreterare, kontra vad som förväntas utifrån hypotesen.
29
Figur 5.1.1 Stapeldiagram: Mekanismer för insyn i relativa frekvenser.
Sammanfattningsvis kan vi betrakta stapeldiagrammet ovan och konstatera att utifrån denna
undersökning tenderar kommuner med politiska sekreterare att erbjuda medborgarna bättre
möjligheter till den demokratiska mekanismen insyn än kommuner utan desamma. Det strider
mot hypotesen att policyprofessionella, här preciserat till gruppen politiska sekreterare, utgör
ett hot mot demokratin och dess grundläggande funktioner. Vad kan detta resultat bero på?
Tidigare studier som har gjorts kring politiska sekreterare och deras roll gentemot politiken
visar på att dessa, i enlighet med vad som anges i lagen, fungerar som avlastning och de
förtroendevaldas förlängda arm (Ullström 2011:311). Inte minst i kölvattnet av den ökade
medialiseringen och hur detta sätter ett ökat tryck på politikerna (Vass 2016:34). Rent
intuitivt kanske stödet i form av politiska sekreterare skapar ökade arbetsinsatser och därmed
även ökad kvalitet och kvantitet på informationsflöden och satsningar på olika
kommunikationskanaler.
Vi måste dock notera att andra faktorer kan ha betydelse i relation till detta utfall. Som
Garsten, Rothstein och Svallfors nämner är det föga förvånande främst större kommuner som
anställer politiska sekreterare (2012:37), och storlek på kommunen kan logiskt sett även
tänkas påverka vilka medel som läggs ned på kommunens hemsida och dess funktioner. Vi
30
kan alltså inte utifrån detta resultat veta att det är de politiska sekreterarnas förtjänst att det
ser ut på detta vis, många andra faktorer kan istället ligga till grund för utfallet och vi har här
inga förutsättningar att isolera en förklaringsvariabel eller utröna orsakssamband. Vad som
kan sägas är åtminstone att resultatet inte ger någon antydan till att politiska sekreterare har
en negativ inverkan på demokratin, vilket hypotesen angett. Som det ser ut idag, utifrån detta
resultat och denna undersökning, så skadas inte demokratin i termer av transparens och
medborgarnas möjligheter till insyn av politiska sekreterares närvaro i politiken.
5.2 Inflytande
Att det förekommer dialog och medborgerligt inflytande är som tidigare nämnt en
grundprincip för demokrati. Nästa demokratiska mekanism som ska undersökas är
medborgarnas möjligheter till inflytande. I likhet med insyn betraktas detta som en
grundläggande demokratisk mekanism vilken analyseras utifrån utvalda variabler, fortfarande
genom bivariata tabellanalyser.
Tabell 5.2.1 Debattforum på webbplats
Ja Nej Totalt
Politiska Sekreterare 42,4%
(14)
57,6%
(19)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
26,2%
(58)
73,8%
(163)
100%
(221)
n=254
Först utreds i vilken grad kommunerna erbjuder möjligheter till debatt genom att erhålla
debattforum på kommunens webbplats. Detta är som vi kan se inte jättevanligt, 42,4 procent
av kommunerna med politiska sekreterare har debattforum medan 26,2 procent av
kommunerna utan har det. Alltså ligger gruppen med politiska sekreterare bättre till rörande
möjligheter för medborgare att föra dialog och debatt på kommunens webbplats.
31
Tabell 5.2.2 Möjlighet till medborgarförslag
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 63,6%
(21)
36,4%
(12)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
73,0%
(161)
27,0%
(60)
100%
(221)
n=254
Nästa analys behandlar i vilken utsträckning det föreligger möjligheter för medborgare att
lägga medborgarförslag i kommunen. Medborgarförslag innebär att en kommun inför rätten
för folkbokförda medborgare att väcka ärenden i fullmäktige, med syfte att minska avstånden
mellan väljare och politiker och leda till ett ökat intresse för den lokala demokratin bland
medborgarna (Sveriges Kommuner och Landsting, SKL 2007). Som tabellen visar finns
denna möjlighet hos 63,6 procent av kommunerna med politiska sekreterare och hos 73
procent av kommunerna utan. Här ligger alltså kommuner utan politiska sekreterare i
framkant och erbjuder i störst utsträckning medborgarna möjlighet att väcka ärenden i
kommunala frågor.
Tabell 5.2.3 Medborgardialog, 1-3 per år
Ja Nej Totalt
Politiska sekreterare 33,3%
(11)
66,7%
(22)
100%
(33)
Ej politiska
sekreterare
28,0%
(62)
72,0%
(159)
100%
(221)
n=254
Den tredje och sista analysen kring medborgarnas möjlighet till inflytande behandlar
ytterligare ett forum för medborgerlig påverkan, i form av huruvida kommunen erbjuder
årliga medborgardialoger. Medborgardialoger syftar till att skapa delaktighet för
medborgarna och att dessa dialoger ska kunna utgöra underlag för de förtroendevalda när
besluten fattas (SKL 2012). Som tabellen anger förekommer medborgardialoger i relativ låg
32
grad i båda grupperna, 33,3 procent av kommunerna med politiska sekreterare har 1-3
medborgardialoger per år och andelen kommuner utan 28 procent. Här presterar återigen
kommuner med politiska sekreterare bäst.
Figur 5.2.1 Stapeldiagram: Mekanismer för inflytande i relativa frekvenser
Sammanfattningsvis illustrerar stapeldiagrammet ovan resultatet kring medborgarnas
möjligheter till inflytande. Resultaten är inte entydiga utan ger en något skiftande bild av
sakernas tillstånd. Kring variablerna för debattforum och medborgardialog ligger kommuner
med politiska sekreterare bättre till medan kommuner utan är strået vassare gällande
medborgarförslag. Vad kan då föranleda detta resultat? I likhet med resonemanget kring
medborgarnas möjligheter till insyn kan vi tänka oss att politiska sekreterare i form av extra
resurser bidrar till större möjligheter och kapacitet för att erhålla verksamheter som
debattforum och medborgardialoger. Medborgardialoger kan rimligen antas kräva en del
arbete att genomföra, kanske närvaron av politiska sekreterare skapar fler huvuden och
händer att planera och utföra dessa? Vidare pekar även studier på att politiska sekreterare i
stor utsträckning ägnar sig åt mediala ärenden (Djurfeldt 2010:26) vilket kan tänkas
understödja kommuners möjligheter till att erbjuda digitala verksamheter i form av
exempelvis webbaserade debattforum. Sen ska vi komma ihåg att även om det förekommer
33
exempelvis många medborgardialoger så behöver inte det säga mycket om det verkliga
inflytande medborgarna har, men tyder ändå på en möjlighet till inflytande. Att
medborgarförslag är vanligare i kommuner utan politiska sekreterare kan i kontrast tyda på
att dessa istället har en negativ inverkan på medborgarnas möjligheter till inflytande i termer
av möjligheten till medborgarförslag. Men det kan också bero på andra förklaringsfaktorer,
såsom exempelvis storlek på kommun. En instinktiv förklaring till detta resultat kan vara att
politiska sekreterare enligt tidigare förda resonemang i större grad återfinns i stora
kommuner, medan medborgarförslag i större utsträckning inrättas i mindre kommuner där en
sådan inrättning kanske inte bedöms bli lika “betungande” som i kommuner med stora
folkmängder. En annan spekulation kan vara att mindre kommuner där det råder en känsla av
“alla känner alla” tenderar att bli mer deltagardemokratiska än större kommuner. Det bör
återigen noteras att andra omständigheter kan ligga till grund för resultaten och att politiska
sekreterare varken kan berömmas eller beskyllas för utfallen utifrån denna undersökning.
Något annat att tänka på är att de två grupperna är så pass ojämna till antal och att betydelsen
för olika omständigheter som exempelvis kommunstorlek får större svängrum att påverka
resultaten. Att gruppen för kommuner med politiska sekreterare i större utsträckning till störst
del består av landets största kommuner kan sannolikt ha betydelse för resultaten och huruvida
de tillhandahåller vissa verksamheter. Alltså ska resultaten förstås med hänsyn till detta, och
återigen inte tolkas som kausala förklaringar. Vi kan inte utifrån denna undersökning veta att
det är politiska sekreterare som påverkar utfallen i dessa analyser kring medborgarnas
möjlighet till inflytande, men vi kan konkludera att det åtminstone i två av tre fall inte
påverkar negativt. Medborgarnas möjlighet till insyn får således ett något splittrat resultat,
men resultatet visar till störst del att i motsats till hypotesen verkar inte politiska sekreterare
försvaga demokratin i termer av inflytande.
5.3 Effektivitet
Effektivitet bedöms i form av förtroende och bedömd möjlighet till inflytande genom SCB:s
medborgarundersökning från 2014. Av de 129 kommunerna i medborgarundersökningen
fanns information från 114 kommuner huruvida de har politiska sekreterare eller ej. Av dessa
34
114 kommuner har en deskriptiv analys med centralitet- och spridningsmått gjorts på
kommunernas respektive värde utifrån SCB:s Nöjd-Inflytande-Index.
Tabell 5.8 Centralitet och spridningsmått
Total Mean StDev Minimum Median Maximum
Politiska
sekreterare
20 42,3 5,35 34 42 55
Ej politiska
sekreterare
94 40,4 6,04 25 40,5 56
n=114
Som vi ser har kommuner med politiska sekreterare något högre medelvärde på indexskalan
än kommuner utan politiska sekreterare, 42,3 respektive 40,4 och alltså ligger båda grupperna
strax över gränsen för “inte godkänt”. Standardavvikelsen, det vill säga med hur många
enheter resultatet i genomsnitt avviker från medelvärdet ligger på 5,35 respektive 6,04.
Lägsta uppmätta värde står gruppen av kommuner utan politiska sekreterare för, klart under
lägsta värde för kommuner med politiska sekreterare, men gruppen utan politiska sekreterare
håller också förstaplatsen på värde 56, tätt följt av de utan med maxvärde på 55. Att
medelvärdet och medianen är i stort sett identiska, 42,3 respektive 42 för gruppen med
politiska sekreterare och 40,4 och 40,5 för gruppen utan tyder på att resultatet är så gott som
symmetriskt och inte lider av några snedvridningar i form av extremvärden åt något håll.
Nästa steg är att undersöka huruvida resultatet är statistiskt signifikant. Först har
felmarginalen tagits fram genom en statistisk formel för konfidensintervall för skillnaden
mellan medelvärden. Ett dilemma som uppkom i detta moment är vad som ska betraktas som
populationen i beräkningen. Denna studie använder kommuner som population, men
stickprovet i ursprungsundersökningen bestod av slumpmässiga och oberoende stickprov av
respondenter på antingen 600 eller 1200 personer beroende på storlek på kommunen. Olika
sätt att lösa detta begrundades, först att göra två olika konfidensintervall för vardera
medelvärde med antal kommuner som population och därmed använda två olika formler då
35
ena gruppen är för liten för att normalapproximeras . Men då det faktiskt inte är kommunerna 4
som sådana som svarat, utan medborgare inom kommunerna och att dessa utgör stora,
oberoende och slumpmässiga urval gjordes valet att utgå från materialet i tabellen ovan och
att populationerna var normalfördelade med standardavvikelserna kända. Denna procedur kan
givetvis ifrågasättas men utifrån materialets förutsättningar motiveras tillvägagångssättet efter
ovan förda resonemang. Vidare är en säkerhetsnivå på 95 procent praxis inom
samhällsvetenskapen (Teorell & Svensson 2012:140). Detta resulterade i en felmarginal på
2,6. Felmarginalen används för att väga upp den osäkerhet som härrör från att
medborgarundersökningen gjorts på ett urval av en population, samt det bortfall som råder.
Det skattade medelvärdet plus/minus felmarginalen bildar ett konfidensintervall som med 95
procent säkerhet innefattar det sanna medelvärdet. Intervallets storlek beror på spridningen i
materialet och hur stort urvalet är, att denna felmarginal anger ett relativt brett intervall beror
således på att kommunerna vilka har politiska sekreterare endast består av 20 observationer.
Skattningen plus/minus felmarginalen innebär att det sanna medelvärdet med 95 procent
säkerhet ligger inom detta intervall. Om intervallen plus/minus felmarginalen inte överlappar
varandra, det vill säga om differensen mellan de olika gruppernas medelvärden är större än
felmarginalen, är skillnaden statistiskt signifikant (SCB 2014:13) Med en felmarginal på 2,6
och en differens på 1,9 kan vi således dra slutsatsen att skillnaden i effekt, det vill säga
medborgarnas förtroende och bedömda möjligheter till inflytande mellan kommuner vilka har
politiska sekreterare och de som inte har det inte är statistiskt signifikant.
Då indexet befinner sig på intervallskala föreligger här bättre förutsättningar för att undersöka
om det ser ut att råda ett sambandsmönster mellan politiska sekreterare och medborgarnas
förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Nedan presenteras en linjär
regressionsanalys där politiska sekreterare utgör den oberoende variabeln och är dikotom, det
vill säga på skala 0 och 1, och indexet vilket går på skala 0-100 vilken utgör den beroende
variabeln. Analysen utgörs av samtliga 129 kommuner vilka medverkat i
medborgarundersökningen, uteblivna svar utesluts dock automatiskt ur analysen.
4 Detta genomfördes som test och resulterade i en felmarginal på 2,5 för kommuner med politiska sekreterare och en felmarginal på 1,24 för kommuner utan. Detta ledde till att felmarginalen på 1,24 angav statistisk säkerställd skillnad på 95 procents säkerhetsnivå, medan felmarginalen på 2,5 visade på att ingen statistisk säkerställd skillnad föreligger. Av denna anledning känns det rimligare att utgå från en gemensam felmarginal och således ett mer entydigt resultat kring huruvida skillnaden är statistiskt signifikant eller inte.
36
Tabell 5.3.1 Regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politiska sekreterare
Coefficients:
Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)
(Intercept) 40.4000 0.5973 67.64 <2e-16 ***
Politisk sekreterare 1.1263 1.4630 0.77 0.443
---
Signif. codes: 0 '***' 0.001 '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1
(15 observations deleted due to missingness)
p-value: 0.443
Multiple R-squared: 0.005264, Adjusted R-squared: -0.003617
Regressionen ovan är bivariat och visar således sambandet mellan politiska sekreterare och
Nöjd-Inflytande-Index. Här är koefficienten av intresse vilken anger 1.1263, det vill säga en
positiv korrelation och ska tolkas som att om kommunen har politiska sekreterare ökar
kommunens Nöjd-Inflytande-Index med i genomsnitt 1,1 enheter jämfört med kommuner
utan politiska sekreterare. Notera att det rör sig om en ökning och inte om en minskning som
hypotesen föreslår. Asteriskerna anger signifikansnivån, ingen asterisk vid variabeln av
intresse betyder således att resultatet inte är statistiskt signifikant. Vidare är justerad R2, det
vill säga vårt passningsmått kring hur mycket av variationen på Nöjd-Inflytande-Index som
kan förklaras av närvaron av politiska sekreterare, -0,0036. Ett negativt värde på R2 anger att
det inte finns något samband och att datan inte verkar följa någon trend alls.
Slutsatsen vi kan dra här är att ett samband variablerna emellan finns inte, vi kan inte säga
någonting om korrelation eller kausalitet men resultatet går samtidigt emot hypotesens
förutsägelser att närvaron av policyprofessionella skapar sämre förtroende och bedömd
möjlighet till inflytande hos medborgarna.
37
Figur 5.3.1 Scatterplot: Samband mellan politiska sekreterare och indexvärde
Scatterplotten ovan illustrerar fördelningen och regressionslinjen i analysen ovan. Vi kan se
att kommuner med politiska sekreterare är färre men har en hyfsat sammanhållen fördelning
som tenderar att ha något högre värden på Nöjd-Inflytande-Index än kommuner utan politiska
sekreterare.
Även om den bivariata analysen gav föga utdelning kan det vara intressant att göra ytterligare
en regression, denna gång en multipel sådan med kontroll för variabler vilka tros kan ha
betydelse för resultatet i Nöjd-Inflytande-Index. De kontrollvariabler som har valts är
folkmängd, med motiveringen att storlek på kommunen både tros ha betydelse för huruvida
de har politiska sekreterare eller ej, men även kan spela roll kring medborgarnas förtroende
för politiken och bedömda möjlighet till inflytande. Folkmängd är i regressionen kodad
enligt: Färre än 10 000 = 1; 10 000-14 999 = 2; 15 000-19 999 = 3; 20 000-29 999 = 4; 30
000-49 999 = 5; 50 000 eller fler = 6. Vidare kontrolleras för majoritetsstyre, framtaget
genom att undersöka om Moderaterna sitter med i den styrande majoriteten. Detta då
Moderaterna satt i regering under mandatperioden 2010-2014, tiden från då materialet till
denna undersökning använts. Vidare antas att i de allra flesta kommuner där Moderaterna inte
sitter i den styrande majoriteten så gör Socialdemokraterna det. Majoritetsstyre kodas enligt:
Kommuner med Moderaterna i majoritetsstyre = 1, andra = 0.
38
Tabell 5.3.2 Multipel regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politisk sekreterare,
Folkmängd och Majoritetsstyre. Coefficients:
Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)
(Intercept) 37.10737 1.57752 23.523 <2e-16 ***
Politisk sekreterare -0.07892 1.54556 -0.051 0.9594
Folkmängd 0.60337 0.33647 1.793 0.0757 .
Moderatstyre 1.88606 1.09652 1.720 0.0882 .
---
Signif. codes: 0 '***' 0.001 '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1
(15 observations deleted due to missingness)
p-value: 0.1122
Multiple R-squared: 0.05275, Adjusted R-squared: 0.02691
Vid den multipla regressionen där kontrollvariabler för folkmängd och majoritetsstyre läggs
till förändras resultatet något. Regressionskoefficienten för politisk sekreterare har gått från
1.1263 till -0.07892, alltså från en positiv korrelation till en negativ sådan på medborgarnas
förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Detta tolkas alltså som att om kommunen
har politiska sekreterare minskar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till
inflytande med i genomsnitt cirka 0.08 enheter i jämförelse med kommuner utan politiska
sekreterare. Den svaga korrelation som förelåg (vilken ju visserligen hade en förklaringsgrad
av intet värde) har dessutom ändrat riktning och visat sig vara spuriös vid kontroll för
folkmängd och majoritetsstyre. Samtidigt kan vi se att för varje skalenhet kommunens
folkmängd ökar, exempelvis går från att tillhöra kategorin 10 000-14 999 invånare till 15
000-19 999, ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande med i
genomsnitt cirka 0.6 skalenheter. Slutligen visar analysen att om kommunen har ett
majoritetsstyre där Moderaterna ingår ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet
till inflytande med i genomsnitt cirka 1.9 skalenheter. Dessa resultat saknar emellertid också
statistisk signifikans.
Justerad R2 i denna analys, det vill säga den gemensamma förklaringsgraden ovanstående
variabler har på medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande, är cirka 2,7
procent. Det kan tyckas vara lite, men vi ska vara försiktiga med att hysa åsikter kring graden
av anpassning och hur väl de oberoende variablerna förklarar de beroende. Sådana resultat
39
bör jämföras med liknande undersökningar och datamaterial för att kunna bilda sig en korrekt
uppfattning kring (Teorell & Svensson 2012:203).
Sammanfattningsvis ger inte regressionerna några statistiskt signifikanta resultat.
Korrelationskoefficienter och förklaringsgrader kan nog ändå hävdas vara tämligen låga,
även om vi som nämnt ska vara försiktiga med att uttrycka oss kring sådant utifrån endast en
undersökning. Det föreligger inga avsikter att dra några slutsatser kring korrelation och
kausalitet rörande detta resultat, men en slutsats som kan dras är att utifrån denna
undersökning ser det inte ut som att medborgare i kommuner med politiska sekreterare är mer
missnöjda med sina möjligheter till inflytande än de utan. Resultatet ger alltså inte stöd för
hypotesen att medborgares förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är lägre i
kommuner med politiska sekreterare.
6. Slutsats
Med avstamp i tidigare litteratur, vilken till stor del uttrycker en oro kring de
policyprofessionella och betraktar dem som ett annalkande hot mot demokratin, har denna
studie haft för avsikt att utröna huruvida svenska kommuner med politiska sekreterare
tenderar att vara mindre demokratiska än kommuner med politiska sekreterare. Resultatet
från denna undersökning ger vid handen att det inte finns något stöd för detta antagande.
Emellertid måste det beaktas att politiska sekreterare, vilka har agerat föremål för denna
analys, endast utgör en liten del av kategorin policyprofessionella vilka kan ha långt många
fler titlar och arbetsuppgifter. Dock anses politiska sekreterare utgöra en bra analysenhet i
och med deras nära relation till politiker och förvaltning, att de är en relativt osynlig aktör
men som utifrån tidigare studier är avsevärt delaktiga i den politik som bedrivs. Huruvida de
är makthavare vilka agerar mycket på eget initiativ eller endast utifrån de förtroendevaldas
angivelser råder det delade meningar om, det är inget denna undersökning haft för avsikt att
utröna. Det studien istället har velat reda ut är om deras närvaro ser ut att i realiteten försvaga
demokratin. Det har inte varit en lätt uppgift, att mäta demokrati är knivigt i sig och vilka
bitar ska prioriteras i detta mångfacetterade begrepp? Här valdes att efter bästa förmåga
försöka fånga delar vilka kan ge en bild av hur det ligger till med Robert Dahls
40
demokratikriterier kring upplyst förståelse och kontroll över dagordningen. Det är i sig inte
heller lätt att undersöka, och metoden som använts här är möjligtvis inte perfekt. Dock anses
de valda variablerna ge en fingervisning om hur det ser ut med medborgarnas möjligheter till
insyn och inflytande. Vi får ingen förklaring till varför resultatet ser ut som det gör, eller att
politiska sekreterare fungerar som förklaringsfaktor till utfallen. Orsaksriktningen står oklar -
skapar politiska sekreterare bättre förutsättningar för kommunal demokrati, eller skapar en
hög grad av kommunal demokrati behov av extra resurser i form av politiska sekreterare?
Sådana typer av analyser hade krävt andra metoder. Även om analysen inte erbjuder några
kausala förklaringar kan det åtminstone konkluderas att utifrån denna undersöknings
premisser föreligger inga tecken på att politiska sekreterare tenderar att försvaga demokratin,
vilket hypotesen föreslår. Istället förefaller det se ut som om kommuner med politiska
sekreterare övervägande presterar bättre kring tillhandahållande av demokratiska
mekanismer. Kanske policyprofessionella alstrar högre kvalitet på politiken? Att dagens
politiska klimat med mer omfattande och komplicerade frågor ställer högre krav på de
förtroendevalda när det gäller tillgänglighet, kvalitet och tempo, där dessa aktörer kan bidra
med expertis, ökade resurser och därmed bättre demokrati? Det hade varit intressant att
komplettera resultaten med intervjuer för att kunna få en djupare förståelse för vad politiska
sekreterare faktiskt gör och om resultaten kan förklaras utifrån det . Något som kanske kan 5
utgöra en forskningsuppgift för framtiden. Tills dess nöjer sig detta arbete med att presentera
denna bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska kommuner. Dahls beska
kritik mot gruppen “intellektuella” som ett potentiellt hot och legitimitetsproblem gentemot
demokratin kan mycket väl utgöra en välgrundad oro, något som vänner av demokrati
kontinuerligt bör kritiskt granska. Utifrån denna undersökning ser det emellertid inte ut att i
dagsläget föreligga någon alarmerande utveckling i relation till de policyprofessionella och
den svenska demokratin.
5 Försök gjordes att komplettera med intervjuer av kommunalråd från den kommun som genererat sämst resultat i Nöjd-Inflytande-Index, Hässleholms kommun vilka inte har politiska sekreterare, samt Sollentuna kommun vilken låg i toppstriden i samma index och samtidigt har politiska sekreterare. Utan givande resultat dessvärre, endast en av de tillfrågade svarade. Detta svar understödde Ullströms slutsatser att de politiska sekreterarna fungerar som stöd och bidrar till bättre beslutsunderlag och arbetssituation för de förtroendevalda.
41
7. Referenser
Blom, B. (1993). Kommunala chefer och lokal makt. I Politik som organisation , Rothstein,
Bo (red) (2001). Stockholm: SNS Förlag.
Bryman, A. (2011). Samhällsvetenskapliga metoder. 2 uppl. Malmö: Liber
Dahl, R. (2002). Demokratin och dess antagonister . Stockholm: Ordfront i samarbete med
Demokratiakademin
Djurfeldt, A. (2010). Politiska sekreterare i svenska kommuner: en överlevnadsstrategi för
kartellpartier? Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.
Ds 1999:26. Medborgarkontor i utveckling.
Eichbaum, C & Shaw, R. (2007). Minding the minister? Ministerial advisers i New Zealand
government. Kotuitui: New Zealand Journal of Social Sciences 2(2): 95-113.
Eichbaum, C & Shaw, R. (2010). Partisan Appointees and Public Servants: An
International Analysis of the Role of the Political Adviser . Cheltenham: Edward Elgar.
Esaiasson, P; Gilljam, M; Oscarsson, H. & Wängnerud, L. (2007). Metodpraktikan: Konsten
att studera samhälle, individ och marknad. 3 uppl. Stockholm: Norstedts juridik.
Garsten, C; Rothstein, B & Svallfors, S. (2015). Makt utan mandat: de policyprofessionella i
svensk politik. Stockholm: Dialogos
Garsten, C. (2014). De policyprofessionella och demokratins framtid. Demokratiutredningen
2014. [Elektronisk resurs] Hämtad 2016-11-18.
42
https://demokratiutredningen.files.wordpress.com/2015/04/garsten-de-policyprofessionella-o
ch-demokratins-framtid.pdf
Gil de Zúñiga, H; Jung, N och Valenzuela, S. (2012). Social media use for news and
individuals’ social capital, civic engagement and political participation. Journal of
Computer-Mediated Communication 17(3): 319–336.
Gilljam, M & Hermansson, J. (2003). Demokratins ideal möter verkligheten. I Demokratins
mekanismer, Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red). Lund: Liber
Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Political Establishment. I The new American
political system, King, Anthony (red). Washington DC: The American Enterprise Institute, ss
87-124.
Lewin, L. (2015). Statsvetenskapens grunder. Lund: Studentlitteratur
Lundquist, Lennart. (1991). Förvaltning och demokrati. Lund: Studentlitteratur
OECD (2007) Political advisors and civil cervants in European countries. Paris: OECD
publishing
OECD (2011) Ministerial advisers: Role, influence and management . Paris: OECD
publishing
SFS 1949:105. Tryckfrihetsförordningen .
SFS 1974:152. Regeringsformen.
SFS 1991:900. Kommunallagen.
SOU 2015:96. Låt fler forma framtiden! Forskarantologi. Bilaga till betänkande av 2014 års
Demokratiutredning - Delaktighet och jämlikt inflytande. Stockholm: Allmänna förlaget
43
Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - våren 2014 . Rapportbilaga.
[Elektronisk resurs] Hämtad 16-11-25 från
http://www.scb.se/Grupp/Applikationer/Medborgarundersokningar/_dokument/V2014/Bilaga
/Rapportbilaga-Ale-2014.pdf
Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - hösten 2014 .
Rapportbilaga. [Elektronisk resurs] Hämtad 16-11-25 från
http://www.scb.se/Grupp/Applikationer/Medborgarundersokningar/_dokument/H2014/Bilaga
/Rapportbilaga-Askersund-2014.pdf
Sundell, Anders (2010). “Guide: Regressionsanalys med dummyvariabler”. spssakuten.se.
[Elektronisk resurs] Hämtad 2016-12-02 från
https://spssakuten.wordpress.com/2010/05/11/guide-regressionsanalys-med-dummyvariabler/
Svensson, T och Teorell, J. (2012). Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod.
Stockholm:Liber.
Sveriges Kommuner och Landsting (2007). ”Faktablad 3, april 2007 - Om
Medborgarförslag”. Faktablad (3).
Sveriges Kommuner och Landsting (2012) “Faktablad 9, april 2012 - Medborgardialog i
praktiken”. Faktablad (9)
Ullström, A. (2011) Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets politiska staber och
regeringens styrningskapacitet. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms
universitet
Vass, A. (2016). Proffs på politik: en studie av policyproffesionalism i svenska kommuner.
Kandidatuppsats. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.
44
8. Bilagor
Bild 8.2 Enkätfrågor Medborgarundersökningen 2014
Källa: SCB 2014
Tabell 8.1 Kommuner med politiska sekreterare
Österåker Stockholm Sigtuna Kalmar Göteborg Sundsvall
Värmdö Södertälje Uppsala Karlskrona Mölndal Umeå
Järfälla Nacka Eskilstuna Staffanstorp Karlstad Pajala
Botkyrka Sundbyberg Linköping Lund Hällefors
Tyresö Solna Norrköping Landskrona Västerås
Sollentuna Lidingö Motala Helsingborg Gävle
Källa: SCB
45
Tabell 8.2 Kommuner utan politisk sekreterare
Vallentuna Mullsjö Kävlinge Ale Sunne Sandviken
Ekerö Habo Lomma Lerum Kristinehamn Bollnäs
Salem Gislaved Svedala Vårgårda Filipstad Hudiksvall
Haninge Vaggeryd Skurup Bollebygd Hagfors Timrå
Upplands-Bro Jönköping Sjöbo Grästorp Arvika Härnösand
Nykvarn Nässjö Hörby Essunga Säffle Kramfors
Täby Värnamo Tomelilla Karlsborg Laxå Sollefteå
Danderyd Sävsjö Bromölla Mellerud Hallsberg Örnsköldsvik
Vaxholm Vetlanda Osby Lilla Edet Degerfors Ragunda
Norrtälje Eksjö Perstorp Svenljunga Ljusnarsberg Strömsund
Nynäshamn Tranås Klippan Herrljunga Askersund Åre
Håbo Lessebo Båstad Götene Karlskoga Berg
Älvkarleby Tingsryd Höganäs Tibro Nora Härjedalen
Knivsta Alvesta Eslöv Töreboda Lindesberg Östersund
Heby Älmhult Ystad Kungälv Skinnskatteberg Nordmaling
Tierp Markaryd Trelleborg Lysekil Surahammar Robertsfors
Enköping Växjö Kristianstad Uddevalla Hallstahammar Norsjö
Östhammar Ljungby Simrishamn Strömstad Sala Malå
Gnesta Högsby Ängelholm Vänersborg Fagersta Storuman
Nyköping Torsås Hässleholm Trollhättan Köping Sorsele
Oxelösund Mörbylånga Hylte Borås Arboga Dorotea
Flen Hultsfred Halmstad Ulricehamn Vansbro Vännäs
Katrineholm Mönsterås Laholm Åmål Malung-Sälen Vilhelmina
Strängnäs Emmaboda Falkenberg Mariestad Gagnef Lycksele
Trosa Nybro Varberg Lidköping Leksand Arvidsjaur
Ödeshög Oskarshamn Kungsbacka Hjo Rättvik Arjeplog
46
Ydre Västervik Härryda Tidaholm Orsa Jokkmokk
Kinda Vimmerby Partille Falköping Älvdalen Överkalix
Boxholm Borgholm Öckerö Kil Smedjebacken Kalix
Åtvidaberg Gotland Stenungsund Eda Mora Övertorneå
Finspång Olofström Tjörn Torsby Borlänge Gällivare
Valdemarsvik Karlshamn Orust Storfors Hedemora Älvsbyn
Söderköping Sölvesborg Sotenäs Hammarö Avesta Luleå
Vadstena Svalöv Munkedal Munkfors Ludvika Piteå
Mjölby Burlöv Tanum Forshaga Hofors Haparanda
Aneby Örkelljunga Dals-Ed Grums Ovanåker Kiruna
Gnosjö Bjuv Färgelanda Årjäng Nordanstig
Källa: SCB
47
top related