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Öffentlich-Private-Partnerschaften - ÖPP - (Public-Private-Partnership)
Zukunftsmodell für die kommunale Daseinsvorsorge?
Mechanismen, Erfahrungen, Praxisbeispiele aus Deutschland
Vortrag am 06. Juli 2009 in Ukraina (Ukraine)
Referent: Prof. Dr. Alfred Katz, Schneider, Geiwitz & Partner Rechtsanwalt und Kommunalberater
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1. Aufgabenfelder für ÖPP-Projekte
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PPP zwischen Eigenerledigung und materieller Privatisierung
Eigen-erledigung
MateriellePrivatisierung
FormalePrivatisierung
Herkömmliche Beschaffung
Outsourcing
PPP
InformellePPPs
Öffentlich-rechtlicheKooperationsverträge
Zivilrechtliche Kooperationsverträge
Teilprivatisierunggesellschaftsrechtliche
Kooperation
2. Anwendungsbereiche für ÖPP (Begriff)
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3. Gegenwärtige Herausforderungen für Kommunen
» Ökologische, wirtschaftliche und politische Veränderungen erfordern Anpassung der strategischen Ausrichtung kommunaler Tätigkeit.
Deutschland europaweit führend bei ökologischen Ent-/Versorgungsstandards
Politische Vorgaben führen zu weiteren Anforderungen Qualitätssicherung (z.B. Abwasser) erfordert hohe jährliche
Reinvestitionen
Wichtige Voraussetzung für kommunale Haushaltsplanungen Wichtiger Faktor für Attraktivität als Unternehmensstandort Eckpfeiler kommunaler Sozialpolitik
Einwohnerzahlen in Deutschland rückläufig Verbraucherverhalten von Kostenbewußtsein, technologischen
Innovationen und ökologischen Aspekten geprägt
Liberalisierungstendenzen erzeugen Wettbewerbsdruck (z.B. Versorgung/Abfall)
Zeitgemäße Infrastruktur
(ökonomisch und ökologisch)
Attraktives Niveau bei Gebühren
/Entgelten
Demographischer Wandel/Wandel des
Verbraucher-verhaltens
Wandel des regulatorischen
Umfelds
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Wichtig
Sorgfältige Einzelfallprüfung (unter Einbeziehung Gemeinwohl) Seriöser, belastbarer, transparenter Wirtschaftlichkeitsvergleich
Aber
Kein Allheilmittel (z. B. Toll-Collect, Cross-Border-Leasing) Keine zusätzlichen Finanzierungsspielräume (kein Bauen ohne Geld) Weder „Goldgräberstimmung“, noch „Ausverkauf des Staates“, noch ÖPP-Entwicklungsland, noch „Fluchtinstrument“ aus rechtsstaatl. Normen
Wandel des Staatsverständnisses (Reform und Modernisierung der Verwaltung; vom Ordnungs- zum Dienstleistungsstaat)
Wachsende Marktorientierung und Hinwendung zum Gewährleistungsstaat „Finanzkrise“, „Entlastung“ der Kommunalhaushalte Abbau des Investitions- und Sanierungsstaus der öff. Infrastruktur Beseitigung ineffizienter, unprofessioneller Strukturen (wirtschaftliche Lösungen) Nutzung der „Effizienz- und Innovationstreiber“
- umfassendes privates „Know-how“- Lebenszykluskonzept- Kostentransparenz, Wirtschaftlichkeitsvergleich
4. ÖPP-Modelle und –projekte Gründe für den „Vormarsch“ der ÖPP
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Förderung des ÖPP-Ansatzes durch die Arbeit der „Task-Forces“ als Unterstützungs- und Empfehlungsstrategie
- Bund (www.ppp-bund.de)- Bundesländer (www.wm.baden-wuerttemberg.de/www.ppp.bayern.de/www.ppp.nrw.de) - difu/Bertelsmann-Stiftung
ÖPP als politisches Ziel in fast allen Regierungserklärungen von Bund und Ländern (dto. Koalitionsvereinbarungen; gemeinsame Kabinettssitzung von BW und Bayern am 24.01.2006 - BAB -)
Beschleunigung und Hürdenabbau für ÖPP (insb. durch ÖPP-Beschleunigungsgesetz vom 01.09.2005; ÖPP-Vereinfachungsgesetz in Vorbereitung)
Strategisches Ziel:
Das Volumen an ÖPP bei den öffentlichen Investitionen von z. Z. ca. 3 – 4 % mittelfristig auf ca. 10 % anzuheben (maximal 15 – 20 %; möglichst auch Betrieb)
Problem:
Nutzeffekt der Task-Forces (unter Bürokratieabbau-, Aufgabenkritik- und Deregulierungsaspekten?Nicht: zuviel Papier und zu allgemein?)
5. Task-Forces für ÖPP(Unterstützungsstrategien)
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Zielkatalog
Steuerliche Optimierung
Stärkung des
Wirtschafts-standorts
Sicherung der
Arbeits-plätze
Wahrung des kommunalen
Einflusses
Stärkung der
Wettbewerbs-fähigkeit
Optimierung des Mittel-zuflusses
Ver-/Entsor-gungs-
sicherheit
Gebühren-stabilität
Beispielhaft
6. ÖPP-KonzepteErwartungshaltungen im Überblick
» Gemeinsame Festlegung der Erwartungshaltungen als wesentliches Element
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7. ÖPP-Konzepte, Vor- und Nachteile bzw. Chancen und Risiken (Erfahrungen)
PRO
Effizientere Leistungserstellung (Einsparpotentiale, Kostensicherheit)
Nutzung von Innovations- und Kreativitätsvorteilen der Privatwirtschaft
Nutzung von Methoden-, Wirtschaftlichkeits- und Managementpotenzial der Privatwirtschaft (einschließlich Synergien, Know-how)
Effizienzvorteile durch „Lebenszykluskonzept“ (Optimierung durch ganzheitlichen Ansatz von Planung, Bau, Betrieb, Nutzung, Nachhaltigkeit usw.)
Auseinandersetzen mit „ÖPP-Kultur“ i. S. eines Effizienz- und Innovationsschubs (bei „Wettbewerb“ als „Treiber“).
CONTRA
Kommunen begeben sich des unmittelbaren Zugriffs und Einflusses bei ihrer Aufgaben-erfüllung
Komplexität der Modelle und Vertragswerke (einschließlich Ausschreibung)
Schwierige Festlegung präziser operationalisierbarer Ziele, Leistungen, Kosten und Risiken
Hoher Transaktions- und Verwaltungsaufwand (häufig höherer Finanzierungsaufwand)
Insolvenzrisiken der priv. Beteiligten Unvorhergesehene Entwicklungen,
Veränderungsrisiken usw. Nur kurzfristiger Erfolg („gesund Rechnen“)
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Beeinflussbarkeit
Immobilienkosten
Gebäudekosten total (nach 40 Jahren)
Planungs- und Erstellungs-kosten
Erstellung Nutzung Abriss Planung
Planung
Bau
Finanzierung
Betrieb
Verwertung
72
89
80
51
5
0 20 40 60 80 100
Auf dem gesamten ÖPP-Lebenszyklus bezogen belaufen sich die Betriebskosten auf das 3- bis 10-fache der Investitionskosten!
Ganzheitliche Kostenbetrachtung (Lebenszyklus) Phasenhäufigkeit im Lebenszyklus
in Prozent
8. „Lebenszyklenbetrachtung“ in ÖPP-Projekten (kommunale Immobilien)
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9. Phasen des ÖPP-Prozesses (I)(Verfahrensschritte)
Bedarfsfeststellung + Maßnahmenidentifizierung
Prüfung der PPP-Eignung, Machbarkeitsstudie
Vergabeverfahren / Ausschreibung
Umsetzung (Bau, Betrieb) und Qualitäts- und Vertragscontrolling
Umsetzung- Bauplanung und –investition- Betrieb- Qualitäts- und Vertragscontrolling/ -anpassung
1
2
3
4
Endschaftsregelung (Vertragsverlängerung oder
Rückübertragung5
Bedarfsfeststellung
Ma
ch
ba
rke
its
stu
die
Projektziele/ Projektdefinition
Bedarfsprüfung/ Projektrahmenbedingungen
Bestandsaufnahme/Datenerhebung
Maßnahmenkatalog und PPP-Organisationsmodell
PPP-Eignungsüberprüfung
Empfehlung/ politische Entscheidung
Finanzielle und rechtl. Rahmenbedingungen
Vorläufige Leistungsbeschreibung
Risikobetrachtung/ Risikomatrix
Konventionelles Referenzobjekt/ PSC-Erstellung
PPP-Referenzobjekt (Schätzung, empirische Daten)
Wirtschaftlichkeitsprognose
Empfehlung/politische Entscheidung
Positive Machbarkeitsstudieund politische Entscheidung
ggf. Markterkundungsverfahren
Vorbereitung Vergabeverfahren/Ausschreibung
Teilnahmewettbewerb
Angebotsauswertung und Verhandlungen
Wirtschaftlichkeitsnachweis
Empfehlung/ politische Entscheidung
Zuschlag
Projektumsetzung/ Baubeginn
ÖPP-Beschaffungsprozess- Ablaufphasen -
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„Beschaffungsprozess“ für ÖPP (nach Bedarfsfeststellung) Ablauf und Zeitplan
9. Phasen des ÖPP-Prozesses (II)(Ablauf- und Zeitplan)
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10. Vereinfachte Wirtschaftlichkeitsberechnung (I)(Konventionell/PPP; nach Initiative „PPP in Bayern“)
Effizienzunterschied 0 + 3 % - 4 %
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10. Wirtschaftlichkeitsberechnung (II)
Effizienzvorteile bei PPP-Projekten im öffentlichen Hochbau(Beispiele)
Investitions- Effizienz-volumen in Mio € vorteil
Schulen Kreis Offenbach Los Ost 100 18 %
Schulen Kreis Offenbach Los Ost 100 19 %
Bildungszentrum Ostend, Frankfurt 41 25 %
Schulen Köln 34 10 %
Schulen Monheim 24 15 %
Kreishaus Unna 20 6 %
Rathaus Gladbeck 16 14 %
Schulen Rhein-Erft-Kreis 16 10 %
Schulen Bedburg 11 10 %
Schulen Witten 10 9 %
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11. Praxisbeispiele Stadt Ulm
CCU – Stadthalle/Kongresszentrum/Hotel
Freibad/Eislaufanlage/Freizeitbad
Schlachthof
Alten- und Pflegeheim
Reinigungsdienstleistungen
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Maritim GmbH
Hotel mit 300 Zimmern, 20 Tagungsräumen,
allen übrigen Facilities;
Investitionsvolumen ca. DM 100 Mio.
Stadt Ulm
Stadthalle u.a. mit Sälen für 1.500 und 400 Personen,
Investitionsvolumen ca. DM 60 Mio.
Gemeinsame Planung Grundlagenvertrag
Architektenwettbewerb
Verständigung auf konkrete Realisierungsplanung
1. Stufe
Bau des CCU Bau GmbH50 % Maritim GmbH50 % Stadt Ulm
2. Stufe
Betreibermodell Betreibervertrag auf 20 Jahrestädt. Einflussrechte, (Betrieb bei Maritim,80 Belegungstage, städt. Teil an MaritimMietzins usw. verpachtet)
3. Stufe
11. Praxisbeispiele (1) CCU-Stadthalle / Kongresszentrum / Hotel
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11. Praxisbeispiele (2)Privatisierung Freibad / Eislaufanlage / Freizeitbad Atlantis
Werkvertrag
Freizeitbad
Atlantis GmbHInhaber u. BetreiberFreizeitbad
Städte Ulm und Neu-UlmErbauberechtigteGrundstück Freizeitbad
Bank GeneralübernehmerNeubau Freizeitbad
(BK rd. 40 Mio. DM)
Bürgschaft / Garantie
KreditvertragForderungsverkauf (N)
(N)
Erbaurecht
Erbauzins
BetreiberFreibadEislaufanlage
Eigentümer an besteh. EinrichtungenFreibadEislaufanlage
FreibadEislaufanlage
Nutzungsentgelt (N)
Pacht- u. Betreibervertrag
BETRIEB
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Städt. Regiebetrieb SchlachthofVerwaltung
gewerblicher Bereich (BgA) hoheitlicher Bereich-Schlachtbetrieb- -Veterinäramt-
frühe
rh
eute
Privatisierung BgA und Veterinäramt (Vertagswerk mit Regulierungen)
Ulmer FleischSchlacht- und
ZerlegebetriebeGmbH
Veterinäramt(städtisches Amt mit
hoheitlichen Aufgaben)
Wesentliche vertragl. Bestimmungen
• Rückkaufsrechte, Heimfall
• Bauverpflichtung
• Öffentlichkeitscharakter
• Garantie für Nutzer
• Personalgestellungsvertrag
• Mietvertrag für Räume des Veterinäramtes
• Kaufpreís
• usw.
Aufgaben: • Fleischhygiene
• Schlachttier- u. Fleischuntersuchung
• Lebensmittelkontrolle
• Tierschutz
• Tierseuchenbekämpfung
11. Praxisbeispiele (3) Privatisierung des Schlacht- und Viehhof Ulm
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Regiebetrieb der Stadt•im Stadthaushalt UA 4320•Kostendeckung ca. 65 %
Rehabilitationskrankenhaus Ulm gGmbH (RKU)100 % Stadt Ulm
früh
er
Eigenbetrieb der Stadt•Aufgaben
•Wohnen im Heim•Pflegeheim
•Schlüsseldaten Bilanzsumme DM 6,5 Mio. Umsatz DM 7,5 Mio. 52195 Pflegetage 87 Mitarbeiter
•Kostendeckung 100 %
Betriebsführungsvertrag
RehabilitationskrankenhausUlm gGmbH (RKU)50 % SANA Kliniken GmbH 50 % Stadt Ulm / Universität
Managementvertrag
SANA Kliniken GmbH
he
ute
Alfred Katz, Neu-Ulm
11. Praxisbeispiele (4) Alten- und Pflegeheim Wiblingen / RKU (Eigenbetrieb mit Betreiber)
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Übernahme des Personals zu TVÖD-Bedingungen Zusätzliche Personalgestellung durch Dienstleister Organisationsform in hohem Maße flexibel Verbesserung der Dienstleistung (Spezialisierung) Synergien
Personaleinsatz
Bewirtschaftung der einzelnen Objekte
Steuerung und Controlling
Beschaffung von Geräten und Material
Stadt UlmDienstleistungs
-GmbH
Ulmer Wohnungs- und Siedlungs-GmbH
Neues GeschäftsfeldReinigung
Personal
Reinigung Betriebsführung
11. Praxisbeispiele (5) Städtische Reinigung / UWS / Privater
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12. Fazit (I)
Patentrezepte zur schnellen, einfachen und problemlosen Erreichung der Wettbewerbsfähigkeit gibt es nicht und wird es nicht geben. Frühzeitiges Handeln ist notwendig und sichert sozialverträgliche Anpassungen und volkswirtschaftlich sinnvolle Lösungen
PPP-Modelle stehen und fallen mit (1) „Win-Win-Situation“ mit angemessener Verteilung der Risiken und Chancen (2) klar und umfassend formulierten Verträgen (Vertragsmanagement), (3) qualifizierte Vertragspartner (Betreiber), (4) nutzeradäquate Lösung (bei kommunalen Mindesteinwirkungs-möglichkeiten) und (5) nachhaltige Wirtschaftlichkeit (obj. Vergleichsrechnung).
Der Trend zur Privatisierung ist nicht “schrankenlos“ möglich und sinnvoll.
Als Grenzen sind insbesondere zu nennen:
Demokratieprinzip (Art. 20, 28, 33 GG; hinreichende politisch-demokratische Legitimation; “kraftvolle“ kommunale Selbstverwaltung, Einflusssicherung usw.)
Grundsicherung des Rechts- und Sozialstaatsprinzips (nicht bloße “Flucht“ ins Privatrecht; Grundrechtsordnung; Kommunalrecht; Daseinsvorsorge)
Transparente, für den Bürger “verträgliche“ Lösungen (Privatisierungsfolgerecht bzw. “Regulierungen“ dürfen Aufgabenerfüllung nicht “erschweren“; Bürger-Akzeptanz).
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Da viele Kommunen noch wenig ÖPP- bzw. „wettbewerbsfähig“ sind, ergibt sich dringender Handlungsbedarf:
Vorbereitung auf „ÖPP-Denken und –Kultur“, „wettbewerblichen“ Dialog (Personal-entwicklung, Qualifikation, Organisationsanpassung, ganzheitliches
Lebenszyklusdenken, Nachhaltigkeit usw.)
Qualifikation für ÖPP-Know-how (methodisch, instrumentell, rechtlich, betriebswirtschaftlich usw.); Vertragsmanagement und –controlling.
Auch die an ÖPP-Modellen beteiligten „Privaten“ haben die öffentlichen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen (Demokratie-, Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip, Gemeinwohl, öffentlicher Zweck, Einflusssicherung, bürgerfreundlich usw.; gemeinsame Ziele, Philosophie, Kultur)
Ausgleich bzw. Harmonisierung der öffentlichen/privaten Ziele, Interessen usw. (ausgewogene, faire, transparente Lösungen und Risikoverteilung Richtung „Win-Win-Situation“)
12. Fazit (II)
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Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit
Prof. Dr. Alfred Katz Rechtsanwalt und Partner Erster Bürgermeister a. D.
E-Mail: [email protected]
Telefon: 0731 / 970 18 - 683