Deutsche Gesellschaftfür Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación técnica alemana -

Agencia de la GTZ en Guatemala5a Avenida 15-11, zona 1001010 Ciudad de GuatemalaT +502 23 67 54 96F +502 23 63 59 08E gtz-guatemala@gtz.deI www.gtz.de

Jolom balam: hacer opciones de política educativa

Werner Ramírez

Serie: Cuadernos de sistematización

Avances, obstáculos y lecciones aprendidas en la experienciaComponente Gestión Educativa

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Editor:Deutsche Gesellschaftfür Technische Zusammenarbeit 65760 Eschbornhttp://www.gtz.de Responsable:Luis Enrique López-HurtadoPrograma de Apoyo a la Calidad Educativa (PACE)4ta. Calle 6-55, zona 9Guatemala, GuatemalaTeléfono (502) 23314509Fax (502) 23601862gtz.pace@pcon.org.gt Autor: Werner RamírezAsesoría técnica: Jaime GómezFotos: Armando MazariegosCorrección de estilo: Francisco A. SapónDiagramación: Francis Medina Impresión:Editorial Serviprensa3ra. Avenida 14-62 zona 1Guatemala, Guatemala

2009 Las ideas expresadas son responsabilidad del autor y no necesariamente representan una visión institucional.

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Contenidos

Información general .............................................................................................................4

Achik’an ...............................................................................................................................5

1. De calidad son los desafíos ..............................................................................................11

1.1. El peso político ......................................................................................................11 1.2. Reformas paralelas ..................................................................................................13 1.3. Dividendo de la paz ...............................................................................................15 1.4. Inadaptada pero aceptable ......................................................................................18 1.5. ¿Cuál calidad? ........................................................................................................20 1.6. Gestión centralizada ...............................................................................................27

2. Visión Educación..............................................................................................................30 2.1. Jun katun .............................................................................................................. 30 2.2. De muchas miradas, a una visión ...........................................................................32 2.3. Participación clave .................................................................................................37 2.4. Cuestión de trayectorias .........................................................................................38

3. Alinear la política con la visión .......................................................................................40 3.1. Opciones fundamentadas .......................................................................................40 3.2. Nuevo modelo de gestión ......................................................................................42 3.3. Contribución pública .............................................................................................46

4. Nuevo pacto por la educación .........................................................................................47 4.1. Tres propuestas .......................................................................................................47 4.2. Oportunidades para todas y todos ..........................................................................49

5. Primaria completa ...........................................................................................................50 5.1. Cobertura a corto plazo .........................................................................................52 5.2. Cobertura a largo plazo ..........................................................................................54 5.3. Resultados ..............................................................................................................55 5.4. Desafíos .................................................................................................................58

Referencias bibliográfi cas ...................................................................................................60

Anexo 1. Participantes en visión educación ...............................................................................64

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Listado de siglas

COEDUCA Comités Educativos ComunitariosCOCODE Consejos Comunitarios de DesarrolloCOPARE Comisión Paritaria de Reforma EducativaCNB Currículo Nacional BaseCODESC Derechos Económicos, Sociales y CulturalesDIDEDUC Dirección Departamental de EducaciónDIGEBI Dirección General de Educación Bilingüe InterculturalEAC Escuelas de Autogestión ComunitariaEBI Educación Bilingüe InterculturalENEI Encuesta Nacional de Empleo e IngresosGTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Cooperación técnica alemana)INE Instituto Nacional de EstadísticaMINEDUC Ministerio de EducaciónNMGE Nuevo Modelo de Gestión EducativaONU Organización de las Naciones UnidasPACE Programa de Apoyo a la Calidad EducativaPRONADE Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo EducativoUCP Unidad Coordinadora de ProyectosUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la CulturaUSAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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Información general

Horizonte temporal y geográfi co

De agosto de 2004 a enero de 2008. Alcance nacional.

Benefi ciarios Indirectos

Niños, jóvenes, docentes, padres y madres de familia de todo el país y sociedad guatemalteca en general.

Descripción

Asistencia técnica al Despacho Superior del Mi-nisterio de Educación, para la prospección, diseño e implementación de políticas educativas.

Propósito

La planifi cación y gestión educativa (en los niveles nacional y departamental) y la gestión escolar local trabajan de manera más efi ciente y con la participación de los involucrados más importantes (maestros, padres de familia y or-ganizaciones de la sociedad civil).

Líneas de acción

• Visión Educación.• Política educativa.• Institucionalización del cambio.• Primaria completa.

Descriptores

Reforma educativa – política pública – gestión educativa– descentralización – diálogo social – legislación educativa – cobertura educativa.

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Achik’an1

₪ El mundo es diverso. Con facilidad se cons-tata en la experiencia cotidiana. Sin embargo, tal obviedad recién adquirió licitud política en las últimas décadas del siglo XX2. Ese fue el resultado de intensas luchas: por la independencia de los pueblos aún sometidos al dominio colonial tras la Segunda Gran Guerra; por los derechos civiles de las poblaciones segregadas debido a barreras racia-les; por terminar con el oprobio del racismo y la discriminación persistentes en sociedades, como las de América Latina, dos siglos después de su emancipación política.

Al reconocimiento de la diversidad contribu-yeron, asimismo, tendencias intelectuales que proveyeron nuevos referentes para entender la realidad. Un avance de la antropología, por ejemplo, fueron las tesis del relativismo cultu-ral. Su afi rmación de la singularidad, validez y riqueza de cada cultura resta sentido a las com-paraciones valorativas, indispensables para las etnocentristas pretensiones de superioridad de unas culturas sobre otras. De la economía pro-vino otra valoración de la diversidad. Las inves-tigaciones sobre el desarrollo económico con-dujeron a cuestionar que éste fuera un proceso unidireccional, con etapas por las cuales todas las sociedades debieran transitar, así como a reconocer factores externos e internos que con-dicionan la inagotable búsqueda del bienestar. Nuevos actores sociales, en especial indígenas3 y mujeres, llamaron la atención hacia áreas

donde la diversidad está sujeta a relaciones des-iguales que son distintas a las contradicciones entre clases sociales.

De la no-discriminación enunciada en los de-rechos humanos individuales se saltó, con ese conjunto de dinámicas prácticas y teóricas, al reconocimiento de lo legítimo de las identida-des, las culturas y su diversidad, en los derechos humanos de índole colectiva.

Subsisten ideologías —es cierto— que se opo-nen a la diversidad. Obsérvese, si no, el en-durecimiento de las restricciones migratorias. La discriminación y el racismo, corrientes en sociedades multiculturales, con independen-cia de sus niveles de desarrollo, son una faceta negativa de dicha oposición. Hungtington (1993), el teórico de la gobernabilidad, las lleva al extremo de advertir el “choque de civiliza-ciones”, respecto de la confi guración del orden internacional del futuro. Orden cuyo inicio ha sido situado en las guerras de Afganistán y del golfo Pérsico.

Existen, también, expresiones “positivas” de aversión a la diversidad. Testimonio de ellos son los innumerables intentos por lograr que más sociedades resuelvan sus problemas con las mismas acciones que fueron efectivas para otras. La imposición de modelos obedece a una racionalidad política, aunque los avan-ces de la ciencia y la tecnología generan por sí mismos tendencias hacia la uniformidad.

«El interés revolucionario, que sabe cuán defectuoso es el mundo y que conoce cuánto mejor podría ser, precisa

del sueño despierto del perfeccionamiento del mundo; más aún, se aferra a él en la teoría y en la práctica…»

Ernst Bloch. El principio esperanza.

1. Soñar, en kaqchikel.2. El caso excepcional es Canadá que, desde tiempo atrás, se propuso hacer un mosaico cultural.3. Nota del editor: en este y los demás casos nos regimos por la norma de la Real Academia Española que establece que, ante un artículo o sustantivo masculino y un femenino se pluraliza sólo el masculino. Esto no signifi ca, de modo alguno, que aquí no adoptemos una política favorable a la equidad de género.

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Como previó Marx, las fuerzas productivas adquieren un carácter cada vez más social: se hacen globales. No obstante, los usos diferen-ciados que se les pueden dar, las distintas re-laciones sociales que se pueden tejer a su alre-dedor, y la distribución desigual de los costos y benefi cios que de ellas se derivan, generan renovadas tendencias a la diversidad.

₪ El mundo es cambiante. Tan fácil de cons-tatar como la diversidad, por la aceleración con que el cambio se produce en nuestra época. Considérese, por caso, cuántas generaciones pa-saron de los discos de acetato a los compactos para lector de láser, y de éstos a los dispositivos del tipo bus serial universal (USB); o las que transcurrieron entre la primera Carta magna (la de Juan sin Tierra, de 1215) y la Declaración universal de los derechos humanos, y entre ésta y los derechos humanos de segunda generación.

Característico de la vida, el cambio es leitmotiv de la dinámica política, por la interminable oposición entre quienes intentan cambiar al-guna cosa y quienes quieren perpetuar algún orden establecido. Lo novedoso, ahora, es que adelgazan las fi las conservadoras. Fuerzas polí-ticas de distinto signo lo que disputan es, más que si se cambia o no, la orientación del cam-bio social y, por encima de todo, su control. Otra novedad es la creciente duda acerca de lo revolucionario de las revoluciones. La confron-tación entre proyectos de sociedad ha decanta-do en litigio por el rol del Estado, a lo interno de las sociedades, y en la oposición a la poten-cia dominante, en las relaciones internacio-nales. Nobles ideales de justicia social pueden impulsar fantásticos movimientos hacia ningu-na parte. En vez de producir saltos cualitativos, pueden dejar a la sociedad en el mismo nivel de desarrollo humano. Corolario de lo anterior es que procesos en apariencia conservadores pue-den implicar cambios promisorios.

₪ El mundo es transformable. La propiedad de cambiar que tienen la vida y las relaciones

sociales, implica que se les pueda transformar. Éste no es un reconocimiento ocioso, si se asume plenamente. La implicación de transfor-mabilidad no presupone restricciones. Lo que limita las posibilidades transformadoras son las condiciones dictadas por la realidad y las inter-pretaciones que de ellas hagan los sujetos socia-les. Mientras más arraigada esté la convicción en determinismos –culturales, económicos, his-tóricos–, más estrechas serán las posibilidades de transformación que reconozca la sociedad.

De los conocimientos sobre la realidad que ten-gan los sujetos y de sus propios deseos depen-den sus interpretaciones.

Los conocimientos juegan un papel trascen-dental en la transformación de la vida, porque permiten entender causas, prever efectos, discernir alternativas. En ese sentido pueden ser anticipatorios de realidades posibles. Pero, como producto social (Althuser y Balibar, 1983), los conocimientos científi cos están su-

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jetos a paradigmas (Kuhn, 1962), que defi nen los problemas que se deben resolver y las alter-nativas válidas para su solución; lo que encasi-lla las posibilidades. Lo mismo ocurre con los conocimientos comunes, por una característica de la psicología humana. El sistema de activa-ción reticular instala escotomas, puntos ciegos en la mente, para aislar la información irrele-vante para nuestros propósitos y permitir que nos concentremos en lo que sí tiene importan-cia. Por eso, «Los seres humanos no actuamos según la verdad total. Actuamos conforme la ‘verdad’ tal como la percibimos, como pensa-mos que es» (TPI, 2002, VF1-11).

₪ La transformación anticipada. «[…] Del deseo no se libera uno nunca» escribió Bloch (2007, 107), quien realizó un estudio excep-cional de los deseos, los sueños y la esperanza. Los sueños, como ya se sabía, tienen entre sus funciones la satisfacción de los deseos. Bloch distingue entre los “pequeños sueños noctur-nos”, en los que fantasea el inconsciente para satisfacer impulsos o tratar de reparar algo; de los “sueños diurnos”, que son vía libre donde, por medio de representaciones que uno mismo elige, el ego logra la satisfacción anticipadora, porque no renuncia antes de realizarlos, de an-helos conscientes por mejorar el mundo.

Según sea el talante de los sueños y deseos, ha-bilitarán más y novedosas posibilidades, o las restringirán a niveles prosaicos:

[…] Todo ello o bien conjura una vida me-jor, como en la industria del esparcimiento, o pinta en realidad una vida mostrada esencialmente. Si se pasa, empero, de lo pintado al proyecto libre y pensado, enton-ces se encuentra uno, por primera vez, en el plano de las utopías en sentido estricto, a saber, de las utopías planeadas o esbozadas. (Bloch, 37)

₪ Anticipación genuina. La función utópica antecede a los procesos de transformación so-

cial, que en fi n de cuentas son cambios en la cultura. En el sentido más estricto precede a la invención, sea de objetos, sea de relaciones sociales o de ideas-representaciones, y a la inno-vación (encontrarles nuevas aplicaciones a ele-mentos ya existentes). Por extensión podemos entender que también opere así para la difusión (la asimilación de elementos de otra cultura).

Los contactos entre distintos pueblos infl uyen sobre los procesos de cambio cultural. Lo hacen con marcadas diferencias según se trate de in-tercambios libres o forzados. Hay innumerables razones por las cuales las culturas libremente intercambian elementos. En la actualidad, pue-de que sólo los pueblos tribales más aislados mantengan su cultura exenta de elementos asi-milados de otras partes. La razón para el inter-cambio más reconocida se refi ere al de objetos materiales. Los pueblos, las sociedades, pro-ducen distintos bienes y también lo hacen con efi ciencias diferenciadas; lo que implica venta-jas comparativas para cada una en algún tipo de producto y hace benefi cioso el intercambio. Como también se puede reconocer el carácter más humano de unas relaciones sociales res-pecto de otras y la mayor objetividad de unas ideas-representaciones respecto de otras que se refi eran al mismo objeto de cognición; también resulta positivo el intercambio o la difusión de esos elementos culturales.

Para Ribeiro (2004) la posibilidad de establecer que los elementos culturales corresponden a distintos estadios de desarrollo hace que, no obstante su nobleza, sean discutibles las con-cepciones del relativismo cultural. Rescata que los niveles de desarrollo social no se deriven de características intrínsecas de las culturas, y, en vez de la originalidad cultural, introduce el concepto de genuinidad. Una cultura es ge-nuina, explicó, en tanto que el pueblo al que corresponde pueda determinar libremente los procesos de cambio y preservación de los ele-mentos de su cultura y su propio desarrollo.

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Desde otra perspectiva, la de Sen (2000), el desarrollo social es el proceso de expansión de las libertades fundamentales, que exige «…la eliminación de las principales fuentes de pri-vación de libertad: la pobreza y la tiranía... ». Acota, por lo mismo, que se trata de la libertad “positiva”, es decir de la capacidad real de las personas o sociedades para hacer algo.

₪ Cooperación con un sueño. En medio de sus múltiples líneas de fractura, de sus confl ic-tos ancestrales y recientes, de la apenas vislum-brada riqueza de su diversidad, la sociedad gua-temalteca encontró un consenso: ¡la educación es importante! Lo expresa de variadas formas, con el esfuerzo de las familias por enviar a la escuela a niños, niñas y jóvenes; con el afán de las distintas elites por lograr más que una licen-ciatura; con el interés por el estado de la educa-ción de la sociedad civil y los medios de comu-nicación; y con las acciones gubernamentales para ampliar la cobertura escolar y mejorar la calidad de la educación.

Cual si obedeciera a Benedetti, «lento viene el futuro» para la educación en Guatemala. Mas, bien vista, esa parece ser la historia del país. Los Ajq’ij —“conocedores del tiempo” a quienes se reconoce la función de guías espirituales del pueblo maya, ex-plica Curruchiche— deben comprender las razones más profundas para que así sea.

Cual si obedeciera a Benedetti, «lento viene el futuro» para la educación en Guatemala. Mas, bien vista, esa parece ser la historia del país. Los Ajq’ij —“conocedores del tiempo” a quienes se re-conoce la función de guías espirituales del pueblo maya, explica Curruchiche— deben comprender las razones más profundas para que así sea.

En educación se corrobora que un consenso tan general —la educación es importante— es

condición insufi ciente para el cambio4. Puede que, en el caso particular de Guatemala, se re-pita en este campo el síndrome —al que se re-fi rió Torres-Rivas en el prólogo al informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico— de “la sociedad que se castiga a sí misma”. Per-sisten robustos patrones de lucha socio-política que confi guran juegos de “suma negativa” en los que toda la sociedad pierde de algún modo. Quizás sea por esa suerte de aporía de esperar que todo cambie sin que a uno le afecte de nin-guna manera ni le demande mayor esfuerzo. O, tal vez, sólo sea la reiteración de que el cambio siempre encuentra resistencias y, cuando es cul-tural, sus procesos toman generaciones.

Cualquiera que sea la inercia social que lastra procesos de cambio tenidos por necesarios, in-cluso anhelados, cabe preguntarse ¿cómo rom-per con ella?

4. Eso mismo observaba Roland Baecker para el caso peruano, en la clausura del PROEDUCA –otro programa de la coopera-ción técnica alemana– en 2008.

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Teóricamente una solución válida es suponer que se maximiza la racionalidad —con juegos de “suma positiva”— para renovar los pro-cesos de hacer opciones. Ésta, desde luego, es tarea de los sujetos de la sociedad que se trate. Porque así como «nadie libera a nadie» (Freire, 1977), tampoco ninguna sociedad desarrolla a otra.

En la práctica, algún protagonista social activa una función utópica y, mediante su difusión de-mocrática, es decir dialogal, cataliza el respaldo sufi ciente para intentar realizarla. Tanto en este caso como en el anterior, la cooperación exter-na puede, sí, ser útil para ampliar los “grados de libertad” de la sociedad que hace opciones. Mediante, por ejemplo, la provisión de más puntos de vista, facilidades para el diálogo y oportunidades para experimentar los alcances y limitaciones de iniciativas innovadoras. Lacooperación contribuye, así, a que la misma so-ciedad se esclarezca eso que todavía-no-es más que la posibilidad, objetiva y real, de mejorar.

Cuando asumió como ministra de educación de la República de Guatemala, María del Carmen Aceña llegó con un ideal que pronto se convirtió en visión institucional: «Que los niños, niñas y jóvenes sueñen y logren sus sueños.» (MINEDUC, 2007, 3). Para quienes tienen la mente fi ja en las mil y una caren-cias de la sociedad guatemalteca, eso sonó a fantasía chocante. Críticos acérrimos del neo-liberalismo consideraron que esa visión sólo encubría imaginarias pretensiones privatizado-ras. Docentes de escuelas innovadoras, madres y padres de familia que intuyen el tesoro que encierra la educación, en cambio, tomaron la visión como una bocanada de aire fresco que da nuevos ánimos. Suele suceder que las inter-

pretaciones digan más de quien interpreta que de lo interpretado.

Hay visiones poderosas. Las más potentes son las que cumplen la función utópica. De este tipo fue la que adoptó el Ministerio de Educación (MINEDUC) entre 2004 y 2008. Primero, porque convocó al centro del que-hacer institucional a los sujetos principales de la educación, los educandos; posibilidad que se aparta de la lógica de las instituciones de tener en el centro a sus propios agentes5. Además, porque propone la posibilidad que los sueños —los “diurnos” de Bloch— se consideren en la formación de las personas, lo mismo que el desarrollo de capacidades para realizarlos; esto complementa a los pilares fundamentales de la educación identifi cados por la Comisión Internacional para la Educa-ción en el siglo XXI: aprender a ser, a hacer, a aprender, a convivir y a emprender6, con el aprender a soñar. También, porque es una utopía planeada y esbozada.

Para avanzar hacia esa “línea del horizonte”, la ministra Aceña identifi có la necesidad estra-tégica de modifi car el modelo de gestión del sistema educativo. Y, en el Plan nacional de educación 2004-2007, se defi nieron institucio-nalmente cinco grandes objetivos atinentes a cobertura, calidad, participación —cambio me-dular en la gestión—, estándares e identidad.

Entre agosto de 2004 y enero de 2008, la cooperación técnica alemana (GTZ) brindó asistencia técnica al despacho superior del Mi-nisterio de Educación para la formulación y ejecución de políticas educativas, por medio de un asesor nacional que se desempeñó integrado al equipo del MINEDUC.

5. Dicha lógica fue analizada de una forma demoledora por Ilích, en los años setenta para los casos de la educación: «… La escuela es una institución construida sobre el axioma de que el aprendizaje es el resultado de la enseñanza…Las escuelas crean trabajos para maestros de escuela, independientemente de lo que aprendan de ellos sus alumnos.» (1985: 28-29); y la salud: «… La sociedad ha transferido a los médicos el derecho exclusivo de determinar qué constituye la enfermedad, quién está enfermo o podría enfermarse, y qué cosa se hará a estas personas.» (1978: 5).6. El pilar de emprendimiento fue agregado a los cuatro que señaló la Comisión Delors por el Director de la UNESCO, Federico Mayor.

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El conjunto de ensayos aquí reunidos tiene el propósito de reconstruir esa experiencia de cooperación7, que se inició en el Proyecto de Educación para la Paz (PREPAZ) y se extendió hasta el inicio de la segunda etapa del Programa de Apoyo a la Calidad Educativa (PACE).

A diferencia de otros apoyos de la GTZ, con-sistentes en programas o proyectos que eje-cutan directamente un conjunto de acciones, por encargo de los gobiernos de las Repúblicas de Guatemala y Federal de Alemania; en este caso se trató de asistir procesos ejecutados por el propio MINEDUC. Por ello son inevitables las referencias a las acciones a dicho ministerio. Sin embargo, lo que aquí se intenta es refl exio-nar desde la perspectiva de la cooperación: cómo se cooperó, cuáles fueron los desafíos para cooperar, qué se hizo y qué lecciones dejó lo actuado. Se trata, en resumen, del análisis de la contribución de una agencia de cooperación internacional para que las autoridades educati-vas del país hicieran, como es su competencia, opciones de política educativa.

Cada capítulo de este documento corresponde a un ensayo que aborda una fase de cooperación. Los antecedentes necesarios para ubicar esta expe-riencia en el contexto se presentan en el capítulo primero. A continuación se trata de cómo se cooperó con el proceso de diálogo Visión edu-cación. En el capítulo tercero se aborda el apoyo para la formulación de lineamientos de política educativa. Luego, la cooperación para institu-cionalizar el cambio, mediante propuestas para desarrollar la legislación educativa. Y, por último, el apoyo brindado para ampliar la cobertura edu-cativa en Guatemala. Es importante enfatizar que sólo el autor es responsable por el análisis y las opiniones que acá se presentan.

₪ Matiox chawe8. Agradezco a Dios y a todas las personas que hicieron posible que, en lo

personal, sirviera a Guatemala en este intento por transformar la educación del país. Al equi-po del Ministerio de Educación 2004-2008, al que tuve el honor de apoyar, en especial a sus autoridades superiores: María del Carmen Aceña, Miriam Castañeda, Floridalma Meza y Celso Chaclán. A mis queridos compañeros de los grupos de trabajo en los que participé; inicialmente del auto nombrado Jolom Balam: Horacio Alvarez, Eligio Sic y Yomila Molina; más tarde Francisco Quezada y —cuando estuve al frente del programa Primaria Com-pleta— Heidy Ramos, Carlos Alvarez, Irma Monteagudo y Estela de Rauda; con quienes compartimos diariamente desafíos, desen-cantos y realizaciones. A mis superiores —y amigos— en los programas de educación de la GTZ en Guatemala: Eduardo Weiss, Mathías Abram, Annelies Merkx y Luis Enrique López —quien me propuso el reto de poner en orden estas ideas para compartirlas—; lo mismo que a mis compañeros del PACE, Mario Quiñó-nez, Marco Antonio Morales, Pablo Ujpán, Mauricio Quintana, Th amara Gómez, Etelvina Tezagüic, Hugo Patá, Ronaldo Sagastume, Byron Valiente y Marta Prado; quienes contri-buyeron de muchas maneras a esta experiencia de cooperación. Y —permítaseme esta licencia de intimidad— a mis hijos, Laura Irene y Alan Fernando, quienes siempre tuvieron la buena disposición para acompañarme en las jornadas de esos años intensos.

7. Para conocer las lecciones aprendidas por la ministra de educación 2004-2008. Cfr. Aceña y Puig (2007).8. En k’iche’, gracias a todos.

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1. De calidad son los desafíos

Cada época tiene una dinámica dominante. En cada una hay un conjunto de procesos en los que tienden a concentrarse importantes ener-gías sociales. Por eso infl uyen sobre otros pro-cesos y articulan, incluso, las contradicciones de la sociedad.

De la mano de los avances tecnológicos y la maximización de ganancias se ha confi gurado una sociedad global. Por sus ramifi cados circui-tos, más rápido que el bienestar, se transmiten las crisis económicas y, en cuestión de semanas, la enfermedad se vuelve pandemia. ¿Quién se escapa de esta sociedad? Por lo menos de sus consecuencias, nadie.

Heterogénea, por su composición inelucta-blemente multicultural, la sociedad global se integra con estructuras estatales que se diferen-cian por su rol en los fl ujos de conocimientos, capitales, mercancías y trabajo. Potencias que envejecen concentran el control de los fl ujos —excepto la emigración internacional—, de los benefi cios y del consumo. Países de indus-trialización reciente se perfi lan como las poten-cias emergentes de este siglo; con China, India y Brasil a la cabeza, cuyo dinamismo económi-

co supera al de los “Tigres” del Sudeste asiático. En Latinoamérica, a excepción de unos pocos países y del tráfi co ilícito de estupefacientes, no son nuevos ejes de acumulación de capital lo que domina los procesos sociales, sino enco-nadas luchas políticas, en medio de las cuales ganan espacio los movimientos de los pueblos originarios. A mayor distancia de los fl ujos glo-bales se sitúan sociedades, como las de África subsahariana, desgarradas por guerras internas y con Estados fallidos9.

La organización política supranacional es in-cipiente, comparada con el avance en la glo-balización de la economía. La Unión Europea es el caso más adelantado de organización de países en bloque. Existe, también, un intento ejemplar de armonización de políticas. Orien-tadas hacia el efectivo ejercicio de los derechos humanos económicos, sociales y culturales, se defi nieron las Metas del milenio, para reducir la pobreza, a escala de la humanidad, y universali-zar la educación básica.

1.1. El peso político

En Guatemala ocurre lo mismo que en otros países de América Latina. Su dinámica social está sobre determinada por lo político. Durante los úl-

«Artículo 76. Sistema educativo y enseñanza bilingüe. La administración del sistema educativo deberá ser des-

centralizado y regionalizado.En las escuelas establecidas en zonas de predominante

población indígena, la enseñanza deberá impartirse preferentemente en forma bilingüe.»

Constitución Política de la República de Guatemala.

9. Estado fallido, de acuerdo con Foreign Policy (2009), es aquel que ha perdido control territorial y el monopolio del uso legítimo de la fuerza, cuya autoridad para tomar decisiones está erosionada y que tiene difi cultades para proveer servicios públicos, lo mismo que para interactuar con otros Estados como parte de la comunidad internacional. The Fund for Peace elabora el Índice de Estados falli-dos a partir de doce indicadores (sociales, económicos, políticos y militares) que permiten evaluar el riesgo de violencia en un país. En 2009 se clasifi có en situación crítica –Estados fallidos– a treinta y ocho países, los cinco primeros fueron Somalía, Zimbabwe, Sudán, Chad y la República Democrática de El Congo. En cambio, los países Nórdicos (Noruega, Finlandia y Suecia) encabezaron la lista de Estados más estables –lo contrario de Estados fallidos–. Guatemala fue clasifi cada en la posición 76, de 178, en la categoría de países en peligro.

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timos veinticinco años las tareas más importantes del Estado han sido las de estructurar el poder.

Primero fue el “retorno a la institucionalidad”, con la elección de la Asamblea Nacional Cons-tituyente que, entre julio de 1984 y mayo de 1985, redactó la actual Constitución Política de la República10. Su texto marcó una ruptura con el Estado autoritario al crear un conjunto de instituciones para garantizar los derechos humanos y regular el ejercicio del poder públi-co. La menos desarrollada de esas instituciones es la descentralización, porque en la normativa constitucional se le concibió como factor admi-nistrativo y no como forma de organización del poder; excepto en cuanto al fortalecimiento de las municipalidades, con el aporte de recursos tributarios captados por el gobierno central. Descentralizar el sistema educativo se concibió como un medio para adecuarlo a las caracterís-ticas multiculturales del país, pero hacerlo es todavía tarea pendiente.

Después fueron las negociaciones para resolver el confl icto armado interno, que había comen-zado en 1960. Presiones internacionales, que el gobierno contara con un proyecto de moderni-zación socioeconómica y el establecimiento de canales para la participación de la sociedad ci-vil, condujeron al pacto de la ambiciosa agenda de fortalecimiento de la democracia e impulso del desarrollo contenida en los Acuerdos de Paz suscritos en 1996. En dos de dichos acuerdos —el de derechos indígenas (1994) y el de as-pectos socioeconómicos (1996)— se estableció el compromiso de la Reforma Educativa.

Por su carácter recurrente, la tercera línea de concentración de esfuerzos para el Estado en Guatemala es mitigar la ingobernabilidad. Cre-cientes son las difi cultades que deben encarar las elites gobernantes del país para hacer avan-

zar sus iniciativas una vez transcurrida la mitad de su período. En algunos casos fue en menos tiempo que alcanzaron su punto de incompe-tencia y afectaron el funcionamiento guberna-mental. Es lo que ocurre cuando el principal peso político del gobierno es la espuma elec-toral y su accionar errático se combina con la virulencia de la oposición.

La constante política es el consumo de energías en luchas por el poder; que encuentran su justi-fi cación en la abisal división social determinada por el desigual reparto de los ingresos. De ahí que cualquier iniciativa, gubernamental o de la sociedad civil, sea interpretada prima facie en términos de realpolitík, es decir, según percep-ciones acerca de cuál fuerza política resultaría fortalecida y cuál debilitada. En cualquier caso, se trata de arreglos coyunturales, que operan mejor para saldar deudas políticas que para robustecer al partido de gobierno. En general, la sociedad civil ha ganado espacios para inci-dir en las políticas públicas. Grupos de interés ejercen, desde allí, presión sobre el Estado sin mucha efectividad para resolver problemas sociales. Cuando no quedan atrapados por las pugnas partidarias —la política real—, se en-frascan en litigios ideológicos.

Otro rasgo de la sobrecarga política de la so-ciedad es la obsesiva apelación a las ideologías, en especial como argumento descalifi cador. La iniciativa “a” es “neoliberal”. La “b”, “po-pulista”. La “c”, “de izquierda”. Etiquetarlas se convierte en razón sufi ciente para su rechazo. Éste mueve, dadas las condiciones de exiguo conocimiento ideológico, a estigmatizar con-ceptos. Desprovistos de su signifi cado propio, en vez del cual se adopta la adscripción a un determinado discurso, se tornan valladar para el diálogo. “Pueblo”, o “efi ciencia” pierden así el sentido de conectores con la realidad y su

10. Reformada en 1993 para darle una solución institucional a la crisis provocada por el autogolpe de Estado del presidente Serra-no. En 1999 se hizo otro intento de reforma, justifi cado por los compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz, pero fue rechazado por la población en plebiscito.

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posibilidad práctica de servir como conectores entre las personas. Algo similar sucede con el uso reiterativo de conceptos, por lo general más como justifi cación de demandas que como explicación de convocatorias. Al dotarles de signifi caciones particulares se pierden en la po-lisemia. Esto remite a otra característica de las sociedades con politización extrema.

Si “democracia” signifi ca tantas cosas, lo mismo que otros conceptos esperanza, como “paz” o “jus-ticia” o “reforma”, ¿por qué no pretenderlas todas de una vez? Todas las de la democracia. Todas las de la reforma. Una sociedad dominada por la política tiende a optar por “estrategias integrales”. Es la forma más cómoda para intentar complacer a todos. Pero también es una trampa fácil para lograr muy poco; salvo que se puedan establecer prelaciones e identifi car secuencias de cambio, esbozar y planear la utopía.

Estrechas vías para la movilidad social ascen-dente suscitan la convergencia de voluntades para esperar, demandar u oponerse a que el Estado sea el que se encargue de alcanzar los propósitos que sustentan los actores sociales. Esto opera en desmedro de las posibilidades de solución ensayadas directamente por dichos ac-tores, sin mediación política para lograr acuer-dos entre sí. En ese comportamiento subyace la convicción, extendida con amplitud, que el potencial social —la capacidad de las personas para hacer— es diminuto. Consecuencia de tal despotenciación es que la dirigencia política —partidista y de grupos de presión— detente amplios márgenes de autonomía respecto de sus bases. Como su fuerza radica en prometer lo que harían al llegar al poder político, o en demandar que quienes lo ejercen comprometan voluntad política para hacer, en vez de susten-tarse en liderar la acción constructora de sus

seguidores, tienen la libertad y el incentivo para asumir posiciones maximalistas y enfrascarse en soberbias luchas.

₪ Desafíos. Donde la política ejerce un papel dominante sobre los procesos sociales, lacooperación internacional tiene los desafíos de: i) alentar juegos de “suma positiva”, ii) aportar conceptos que permitan dialogar sobe la reali-dad, iii) propiciar concepciones de proceso y, sobre todo, iv) contribuir al estimulo del po-tencial social de la población.

1.2. Reformas paralelas

El formidable peso de lo político condiciona otros procesos sociales, pero no los anula. De hecho, hay procesos que discurren de espaldas a la política y alcanzan, inclusive, mayor impacto transformador. En Guatemala, con menor ím-petu que en El Salvador, la emigración a Nortea-mérica es un proceso de este tipo. Claro ejemplo de un movimiento social, entendido como la puesta en acción de sujetos sociales para alcanzar propósitos defi nidos, es con seguridad el factor que con mayor potencia ha modifi cado el mapa de la pobreza en el país, por las remesas interna-cionales de los emigrantes a sus familias11.

11. Contracara de ese efecto positivo de la emigración internacional es el auge de las maras, movimiento social de jóvenes caracterizado por la anomia. Enraizado en la falta de oportunidades para la juventud, alcanza su máxima expresión con la “Mara Salvatrucha”, némesis cen-troamericana de la “Mara 18”, de origen mexicano. Ambas surgieron en Los Ángeles, California, entre emigrantes ilegales y se extendieron por Estados Unidos. La “Salvatrucha” está activa en Centroamérica, Ecuador e incluso España. Se organiza en “clicas”, células ligadas al crimen organizado. Su creciente violencia muestra los extremos a los que conduce la ausencia de expectativas de futuro.

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En educación sucede algo parecido. Durante los últimos veinte años se han hecho diversos intentos por introducir cambios en el sistema educativo nacional. Como mínimo se han puesto en marcha tres grandes esfuerzos de re-forma educativa.

Uno de ellos se origina en la sociedad civil. Se trata de las innovaciones, pedagógicas y de gestión escolar, emprendidas por educadores y familias. Está presente en colegios para élites, escuelas comunitarias —en especial mayas— y un número reducido de escuelas públicas. Allí es donde se están produciendo avances en la calidad educativa, con innovadoras propuestas pedagógicas, pero sus alcances están restringi-dos a las escuelas innovadoras. Se les ha investi-gado poco, difundido menos sus innovaciones y es probable que se les conozca más en el exte-rior que en el país12.

Otro proceso de reforma es el que se impulsa desde el Estado. Su énfasis ha oscilado entre co-bertura y calidad, los dos desafíos centrales de cualquier sistema educativo, y sus modalidades de operación han variado con cada cambio de gobierno. Se trata de procesos de “banda an-cha”, más efectivos para ampliar cobertura que para mejorar la calidad de la educación.

Con los Acuerdos de Paz se estableció otro pro-ceso reformador que pudo haber potenciado a los que ya estaban en curso y progresar me-diante su articulación. En primer lugar, porque los compromisos asumidos se pueden cumplir a partir de las experiencias acumuladas tanto en la innovación escolar, como en los intentos por reformar al sistema educativo. Además, porque la reforma-compromiso de paz habilitó espa-cios de diálogo, las comisiones Paritaria y Con-sultiva para diseñar y ejecutar, respectivamente, la Reforma Educativa.

Ambas comisiones concluyeron su mandato sin romper la inercia de un sistema conservador. Con el Diseño de la Reforma Educativa ocurrió, a fi nes de los noventa, lo que diez años antes había pasado con la adecuación curricular, el magisterio del sector público lo rechazó. Debido a las protes-tas, a inicios de esta década se realizó un amplio proceso de diálogo que concluyó con ocho gran-des consensos. Ese fue el inicio de una etapa de acercamiento entre la Comisión Consultiva, en la que participa el magisterio, y las autoridades del MINEDUC. Su punto culminante fue la versión fi nal del Plan Nacional de Educación a Largo Plazo 2004-2023. Éste se elaboró, al igual que la versión preliminar (1999), en el último año de la admi-nistración gubernamental de turno, con el afán de buscar la continuidad de la reforma-compromiso de paz ante el cambio de gobierno.

Fortalecer la autogestión educativa, impulsar que cada escuela tuviera su proyecto educativo, transformar los currículum y las escuelas nor-males, así como descentralizar la administra-ción educativa, fueron algunas de las acciones previstas en el plan de largo plazo. Emprender-las, para hacer la reforma en el aula, acentuó el distanciamiento entre la administración que asumió en enero de 2004 y la Consultiva, y en el caso de la transformación de las escuelas nor-males concitó fuerte oposición.

12. En varios casos han recibido reconocimientos internacionales o cuentan con el apoyo de entidades del exterior (agencias de cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales o empresas).

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Si la sociedad guatemalteca está de acuerdo con que la educación es valiosa, ¿tendrán que ser tan difíciles los acuerdos para que toda la niñez y la juventud reciban educación de calidad, que les permita adquirir conocimientos útiles para defi nir sus propósitos de vida, desarrollar actitudes de tenacidad para realizarlos, fortale-cer relaciones de convivencia pacífi ca y ejercer activamente la ciudadanía?

₪ Desafíos: Hacer efectivo el derecho huma-no a la educación requiere amplios esfuerzos de la sociedad guatemalteca. Para apoyarlos, la cooperación internacional puede facilitar los procesos para hacer alternativas, los cuales implican desafíos como: i) favorecer políti-cas educativas que estimulen la iniciativa de actores locales, tanto de innovación para la calidad como de cobertura con pertinencia; ii) considerar en el diseño de sus programas los procesos activos en el país, tanto como la experiencia internacional; iii) propiciar diálogo constante entre autoridades educati-vas, líderes de grupos de presión y líderes de comunidades educativas, no sólo eventos con

expertos; y, en vista que no se trata sólo de idear soluciones técnicas para las necesidades educativas, sino también de armonizar postu-ras normalmente divergentes; y iv) alentar el debate abierto acerca de los intereses y valores subyacentes en las posiciones de autoridades educativas y grupos de presión.

1.3. Dividendo de la paz

A falta de acuerdos, en Guatemala hay con-vergencias de conductas y de actores. Una de ellas es el empeño por ampliar la cobertura educativa. Por casi medio siglo éste ha sido constante y, con un ritmo de crecimiento anual promedio alrededor de 5%, la cober-tura educativa total para la niñez y juventud logró expandirse más a prisa de lo que crece la población en el país.

Es notoria la infl uencia del nivel primario en el crecimiento de la población escolar total (Gráfi co 1). Esto debido a que en dicho nivel se concentra la mayoría de escolares, el 80% en 1965 y todavía 2 de cada 3 en 2005.

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1965-1975 1975-1985 1985-1995 1995-2005

Tasa

anu

al m

edia

Total

Primaria

Gráfi co 1Guatemala: crecimiento de la población escolar

Ritmo interanual 1965-2005

*Excluye primaria para adultos.Fuente: elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

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Por la baja cobertura en preprimaria y sobre todo en educación media, en ambos niveles el ritmo de crecimiento de la población estu-diantil es más alto que el total (Gráfi co 2). Sus variaciones han sido, también, más bruscas.

Retratan los cambios en las políticas educati-vas por períodos. Durante el auge de los go-biernos autoritarios (1965-1975) la cobertura en educación media creció a un ritmo que duplicaba el de la población escolar total. Fue en este período que se creó el Programa de Mejoramiento de la Educación Media (PE-MEM) y que surgieron los institutos de básico por cooperativa. Al agudizarse el confl icto ar-mado interno (1975-1985) decayó el ritmo de expansión del nivel medio. En cambio, se for-taleció el de preprimaria. El menor crecimien-to de la matricula en básico y diversifi cado fue también resultado del retroceso en el nivel de vida de la sociedad guatemalteca, a causa de la severa crisis económica de inicios de los

años ochenta, porque la mayor proporción de oferta educativa en educación media ha sido, tradicionalmente, privada.

Con la “apertura democrática”, a partir de 1986 se aceleró la expansión de la educación preprimaria, a costa de la lenta recuperación de la educación media y la pérdida de ritmo en la primaria. Como resultado, la escolaridad total creció, en los primeros diez años de institucio-nalidad democrática contemporánea, a la mis-ma velocidad que tenía dos décadas atrás.

El progreso en la escolarización en Guatemala es un dividendo de la paz. Los compromisos para reformar la educación, que incluyen el incremento de la inversión pública, así como la distensión que siguió a la fi rma de la paz, crea-ron un ambiente propicio para que el Estado, las familias y otros sectores de la sociedad reali-cen esfuerzos afi nes por la educación.

Gráfi co 2Guatemala: crecimiento de la población escolar

Ritmo interanual 1965-2005

Fuente: elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

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Conjuntar esfuerzos, de múltiples formas, per-mitió sobrepasar la cota histórica de crecimien-to de la población escolar en 12% y hacerlo de manera sostenida.

La oferta educativa que provee el gobierno central se incrementó en todos los niveles educativos en-tre 1996 y 2005. La cantidad de escuelas ofi ciales de primaria y de diversifi cado creció alrededor de 50%, las escuelas preprimarias se multiplicaron por 2,5 y se cuadruplicó la cantidad de institutos de básico. Excepto en diversifi cado, los servicios públicos de educación incluyen modalidades innovadoras para áreas rurales. La más difundida era la autogestión escolar. Con esta modalidad de descentralización educativa, las familias organi-zadas administraban la escuela de su comunidad, contrataban docentes, además de adquirir útiles escolares, materiales didácticos y alimentación escolar. El fi nanciamiento para que las escuelas de autogestión funcionaran y tuvieran apoyo técnico provenía del Estado. De esa experiencia sólo ha quedado la administración de servicios de apoyo por las Juntas Escolares. En el ciclo básico la prin-cipal innovación son los centros de Telesecunda-

ria, establecidos con la cooperación del gobierno de México. En ellos la juventud se instruye por medio de la televisión educativa, con materiales bibliográfi cos y un solo docente por grado, que orienta su aprendizaje.

En el mismo período, la iniciativa privada multiplicó en similar proporción que el sector ofi cial la cantidad de colegios de preprimaria. Asimismo, reforzó su especialización y tradicio-nal predominio en educación media, al dupli-car la cantidad de establecimientos. En el nivel primario, en cambio, disminuyó la cantidad de colegios privados, lo que es atribuible a la am-pliación de la oferta pública.

El comportamiento de la oferta educativa privada indicaba cambios positivos en las condiciones de vida de la población. Refl ejó el crecimiento urbano, dada su tendencia a concentrarse en estas áreas. Muestra, también, la tendencia de las fami-lias a asignar mayor importancia a la educación, tanto por expectativas más altas acerca del la esco-laridad de hijas e hijos, como por el incremento de su propia inversión educativa.

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Gráfi co 3Guatemala: Ausentismo escolar

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

2000 2001 2002 2003 2004 2005

PreprimariaPrimariaBásicoDiversificado

Fuente: MINEDUC (2006)

Otro éxito, en cuanto a cobertura, ha sido la disminución del retiro intraciclo escolar de ni-ñas, niños y jóvenes (Gráfi co 3). La proporción de estudiantes que abandonaba la escuela sin concluir el año escolar disminuyó de tasas entre 10% (primaria) y 18% (preprimaria) a inicios de siglo, a una banda entre 5% (diversifi cado) y 7% (básico), a mediados de esta década.La constancia en el crecimiento de la población escolar y en la disminución del retiro de la es-cuela, en todos los niveles educativos, evidencia una genuina política de Estado en Guatemala. Muestra, también, cómo la sostenibilidad de las políticas públicas pasa por adaptaciones a cir-cunstancias sociales cambiantes y, en ocasiones, francamente adversas. La actual crisis económi-ca afecta las posibilidades de acción de las fami-lias. Ante esta situación es necesario reforzar los programas gubernamentales.

1.4. Inadaptada pero aceptable

Como derecho humano intrínseco, la educa-ción debe poseer cuatro característicasinterrelacionadas, de acuerdo con la Observa-

ción general 13 del Comité de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales (DESC) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU): disponibilidad, accesibilidad, aceptabilida y adaptabilidad.

₪ Disponibilidad. La primera característica se refi ere a la existencia de sufi cientes institucio-nes y programas educativos, con docentes, ins-talaciones y materiales adecuados. El sostenido avance de la cobertura educativa en Guatemala evidencia los esfuerzos del país, para mejorar la disponibilidad de educación y, en particular, signifi cativos logros en el nivel primario.

₪ Accesibilidad. Mayor disponibilidad de oportunidades educativas incide en la segunda característica. Lo hace directamente en térmi-nos materiales. Con ello se ha avanzado, tam-bién, para superar la discriminación de hecho que afecta a la población rural e indígena del país, en especial en cuanto al acceso a prepri-maria y educación media. Persistían, en cam-bio, limitaciones económicas y sociales para acceder a la educación disponible.

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Sólo 4% de los niños y niñas (entre 7 y 14 años de edad) que en 2002 no asistieron a la escuela, no pudieron hacerlo por falta de la misma. En cambio, dos de cada cinco, vieron limitado su derecho a educarse por falta de dinero o por tener que trabajar, según datos del XI Censo Nacional de Población.

Factores socioculturales inciden en que otro 40% de niñas y niños se vea privado de escue-la. Hay padres que adversan la escolarización

temprana de sus hijos. Pero es probable que a niños y niñas no les agrade tener sobre edad para las clases que reciben. Por la conjugación de condiciones económicas desfavorables y esos factores socioculturales, crecer implica mayores probabilidades de no asistir a la escuela. Las fronteras son precisas. Se ubican hacia los 10 años de edad, o el tercer grado de primaria.En general, padres y madres aspiran a que sus hi-jos puedan recibir más educación que ellos. Pero si su escolaridad fue baja o nula, ello incide en

25%

4%

23%

0%4%

29%

27%

7%

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4%

12%

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6%

5%

10%

28%

1%

4%

7-9 años 12%

3%

10-12 años 32%

1%

14%13-14 años 24%

TOTAL 20%

Falta dineroTiene que trabajarQuehaceres del hogarPadres no quierenNo le gusta, no quiere irYa terminó sus estudiosNo hay escuelaOtra causa

Gráfi co 4Guatemala: causas de inasistencia escolar en 2002

Fuente: INE, XI Censo Nacional de Población

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también bajas expectativas acerca de la escolaridad de su prole. En el Censo de Población eso quedó refl ejado en la respuesta “ya terminó sus estudios” como explicación para la inasistencia de 1% de niños y niñas (de 10 a 14 años) a la escuela.

₪ Aceptabilidad. La tercera característica de la educación como derecho humano. Se refi ere a que la forma y el fondo de la educación, los programas de estudio y los métodos educativos sean aceptables para los estudiantes y sus pa-dres. Esto incluye pertinencia de la educación y que sea adecuada a la cultura de la comunidad. Las percepciones de los padres acerca de la edu-cación dan un buen indicio de su aceptabili-dad. Sobre dichas percepciones también infl uye la herencia cultural (escolaridad y expectativas educacionales) de las personas. En áreas urba-nas, donde hay más oportunidades educativas, se cuestiona la calidad de la educación, en par-ticular respecto de la formación en valores y los conocimientos que adquieren los estudiantes. En cambio, en áreas rurales, está extendido, como encontró el estudio de Ishihara (2008), el criterio que la calidad de la educación siem-pre es positiva porque está asociada al acceso a oportunidades para educarse. Sin embargo, el mismo estudio señala que también allí la bue-na educación signifi ca aprender cosas nuevas, recibir orientación sobre lo que es correcto y contar con maestros que enseñen bien y dejen tareas para hacer en casa.

₪ Adaptabilidad. La cuarta característica de la educación en tanto derecho humano es que tenga la fl exibilidad para adaptarse a las nece-sidades de los educandos y sus comunidades, a contextos sociales y culturales variados.

En sociedades con baja escolaridad, como la guatemalteca –cuya población promediaba cin-co años de escuela en 2002, según el censo– la educación puede gozar de aceptabilidad pese a sus difi cultades para adaptarse a los distintos contextos que conforman la sociedad.En el país la educación todavía enfrenta dos gran-des desafíos de adaptación. Uno de ellos es el de atender en forma adecuada la multiculturalidad e interculturalidad. Baste indicar que todavía en 1997 sólo el 17% de niños y niñas de 5 y 6 años recibía preprimaria bilingüe, siendo que los indí-genas constituyen el 40% de la población, según el último censo. El otro es proveer formación para el trabajo, tanto porque la mayoría de la población no tiene acceso material ni económico a una escolaridad prolongada, como porque la formación técnica no debe limitarse a programas especiales, conforme la Observación General 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) de la ONU.

1.5. ¿Cuál calidad?

La calidad de la educación se entiende de mu-chas maneras. Cada concepción refl eja valores

Gráfi co 5Nivel educativo alcanzado por la población mayor de 18 años

Fuente: Álvarez, Schiefelbein, et. al. con base en INE Censo 2002.

Auto-identificación Indígena

Ninguno

No indígena Indígena Masculino Urbano RuralFemenino

Primaria Media Superior Ninguno Primaria Media Superior Ninguno Primaria Media Superior

Área de Residencia Género

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y expectativas particulares, susceptibles de cambiar con el tiempo y según el contexto. Lo que tienen en común, además de constituir un anhelo respecto de la formación de los edu-candos, es que interpelan sobre el sentido de la educación. ¿Para qué se educa? ¿Cómo se hace? ¿Qué se logra con ello?

Debido a que los análisis de calidad no se origina-ron en la educación, sino en la industria, y posi-blemente también porque se daba por entendido que se educa con el propósito de preparar para la vida, las primeras y más difundidas concep-ciones de calidad educativa se interesan por los resultados de la educación. Enfocadas hacia el desarrollo cognitivo de los estudiantes, consideran clave el rendimiento escolar. De los indicadores de efi ciencia interna (promoción, reprobación y retiro de la escuela), pasaron a la evaluación de los aprendizajes y se han refi nado hasta el análisis del valor agregado de la educación.

Preocupaciones por la causa de las diferencias en el rendimiento escolar condujeron al interés por los procesos educativos, el cómo de la edu-cación. Los criterios defi nidos por el Comité DESC respecto de la educación como derecho, implican este tipo de concepciones de cali-dad educativa. Lo mismo que los modelos de insumo-producto y más tarde de calidad total, así como el análisis de los factores que infl u-yen en el aprendizaje. Establecida la infl uencia formidable de las condiciones del contexto, el centro de interés de esta corriente pasó a las escuelas efectivas, aquellas que promueven el desarrollo integral de sus estudiantes más allá de lo previsible según su rendimiento inicial y su situación social, cultural y económica (Me-lla, 2004).

Otras concepciones se interesan por las fi nalida-des de la educación, especialmente su rol para mejorar la sociedad y en el desarrollo afectivo y de la creatividad de los estudiantes. De este tipo son los análisis de efi ciencia externa y equidad de la educación. Lo mismo que las preocupaciones

por la pertinencia cultural, en tanto factor para la reproducción cultural de los pueblos.

Scheerens planteó, en 2000, la concepción sistémica de calidad educativa que emplea la UNESCO. Esta concepción comprende tanto las características de los estudiantes, como los procesos educativos, la infl uencia del contexto y los resultados de la educación.

Calidad educativa es más que lograr buenos co-nocimientos básicos. Es contar con oportuni-dades formativas para que las personas puedan desarrollar sus potencialidades, a lo largo de cada etapa de su vida, e integrarse a la sociedad como ciudadanos plenos: capaces de procurar sus condiciones materiales de existencia, de forjarse un destino, de convivir con los demás y de participar en las decisiones colectivas.

Con indicadores de rendimiento escolar, logros de aprendizaje (en pruebas estandarizadas), efi ciencia externa y equidad, se presenta, a continuación, un panorama de la calidad de la educación en Guatemala.

₪ Efi ciencia interna. En todos los niveles educa-tivos la promoción escolar ha presentado, en los años transcurridos de este siglo, moderada ten-dencia a mejorar. En combinación con la sensible disminución del retiro intraciclo, indica mejora en la efi ciencia interna del sistema educativo.

Las tasas de promoción más bajas corresponden al grado inicial de cada nivel, o ciclo educativo. El primer grado de primaria es reprobado por alrededor de la tercera parte de niños. Un es-tudio realizado por Rubio, Rego y Chesterfi eld en 2005 halló que el género del docente es un factor signifi cativo para la promoción en este grado. Más estudiantes promueven si tienen maestra, lo que se atribuye a que practican me-jores métodos de enseñanza, explican con más detalle tanto en castellano como en idiomas indígenas y son más ordenadas que los maes-tros (Alvarez y Shiefelbein, 2007).

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₪ Logros de aprendizaje. A partir de 2004 se fortaleció el sistema de evaluación educativa, que ya ha logrado alcance nacional en todos los niveles que atiende el MINEDUC. Eva-luaciones muestrales en ese año y el siguiente revelaron logros de aprendizaje satisfactorios en lectura y matemática, y menores que las tasas de promoción. Aunque las pruebas sólo son comparables a partir de 2006, debido a que con anterioridad hubo diferencias de criterios e instrumentos de evaluación, los resultados satisfactorios continúan siendo inferiores a las tasas de promoción. Otros patrones son: me-jores resultados en lectura que en matemáticas, en áreas urbanas que en áreas rurales, entre población cuya lengua materna es el castellano que entre quienes tienen como primera lengua algún idioma indígena, y entre centros educati-vos del sector privado que en centros públicos o mixtos. También existe, aunque menos mar-cada, diferencia entre géneros, con mejores re-sultados para estudiantes de género masculino. Mayor educación de los padres y mejores con-diciones materiales (vivienda y bienes) también infl uyen en mejores resultados.

En 2004 la prueba muestral para estudiantes de primer grado reportó logros satisfactorios para casi la mitad de estudiantes en lectura y para me-nos de la tercera parte en matemática. Asimismo, ventajas para lectura en los dos idiomas indígenas incluidos en la muestra y resultados satisfactorios ligeramente inferiores en matemáticas para estu-diantes que tomaron la prueba en dichos idiomas.

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tasa

s

Años

PRIMARIA

BASICO

DIVERSIFICADO

Gráfi co 6Guatemala: promoción escolar

Fuente: elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

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0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

K’iche’ Kaqchikel Español*

Primer grado: estudiantes que alcanzaron el criterio.

Lectura Matemáticas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

K’iche’ Kaqchikel Q’eqchi’ Mam Español*

Tercer grado: respuestas correctas

Lectura Matemáticas

Gráfi co 7Evaluación diagnóstica a estudiantes de primer grado de primaria en 2004

*Promedio nacional.Fuente: Elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

Gráfi co 8Evaluación diagnóstica a estudiantes de tercer grado de primaria en 2004

*Promedio nacional.Fuente: Elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

24 |

En las pruebas aplicadas a estudiantes de tercer grado de primaria, en 2004, más de la mitad de respuestas fueron correctas en el caso de pruebas en castellano para lectura y sólo dos quintas partes para la de matemáticas. En am-bos casos esos resultados fueron mejores que en tres de los cuatro idiomas indígenas en los que también se efectuaron las pruebas. Quienes respondieron en q’eqchi’ obtuvieron resultados muy cercanos a quienes lo hicieron en cas-tellano. Los menores logros en lectura de los estudiantes de tercer grado hablantes de k’iche’ y kaqchikel, respecto de los de primer grado, po-drían ser indicio de efectos de bilingüismo sus-tractivo, pero ello requiere mayor investigación.

Información adicional de los estudiantes de ambas pruebas reveló que, como era previsible, la ingesta de alimentos previo a asistir a la es-cuela es relevante para los resultados que obtie-nen. En cambio no se encontró relevancia en la participación de padres y madres de familia en la escuela, que fue reportada por los directores de los centros educativos.

Resultados insatisfactorios obtuvo la mayoría de estudiantes en las pruebas realizadas durante 2005 en el grado terminal de cada ciclo edu-cativo (excluye tercero primaria). Excepto en tercero básico, los resultados fueron peores para lectura que para matemáticas. La tendencia creciente al dominio insatisfactorio en matemá-ticas, al pasar de un ciclo al siguiente, podría explicarse porque una mala base difi culta la comprensión de conocimientos más complejos.

Tanto en matemáticas como en español, los mejores resultados en las pruebas a graduandos corresponden a bachillerato. En matemáticas el siguiente grupo es el de estudiantes de peri-to y carreras técnicas, y los menores logros los obtienen magisterio y secretariado. Estas últi-mas carreras constituyen el segundo grupo en

idioma, y los menores logros fueron de carreras técnicas y perito.

Que sólo 16% de estudiantes de magisterio tuviera resultados satisfactorios en lenguaje y apenas 8% en matemáticas, en 2005, y propor-ciones aún menores en los años subsiguientes, es una condición preocupante respecto de la calidad futura de la educación en el país. La ca-lidad actual está seriamente comprometida. En las pruebas diagnósticas13 a aspirantes a ocupar puestos en la docencia, con plaza permanente o contrato anual, efectuadas en 2004 y 2005, los puntajes promedio estuvieron por debajo de la nota de promoción en el sistema educativo (60 puntos); en matemáticas fueron de 41,5 y 31,5 respectivamente, mientras los de idioma espa-ñol fueron de 51,9 y 55,7; en idiomas mayas el puntaje promedio para aspirantes a puestos de docencia bilingüe fue de 34, en la prueba efectuada en 2005. Los docentes en servicio no estaban mejor en 2004. En una evaluación para determinar necesidades de capacitación y actualización, el puntaje promedio en matemá-tica fue 25,8 y en castellano 58,414.

13. Las pruebas, elaboradas por la Universidad de San Carlos (USAC), correspondían al currículum de tercero básico.14. La evaluación fue realizada por el Proyecto MEDIR, de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

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A partir de 2005 la evaluación diagnóstica para graduandos de nivel medio abarca a todos los estudiantes, porque tomarla se convirtió en requisito para su graduación. La distribución de casos por número de ítems respondidos co-

rrectamente en la prueba de español es parecida a la distribución normal. Esto sería indicio de la poca efectividad del sistema educativo para el desarrollo de las capacidades de lectura y co-municación.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Sexto Grado Tercero Básico Graduandos

Lectura Matemáticas

Gráfi co 9Evaluación diagnóstica de 2005

Estudiantes con dominio insatisfactorio*

*La diferencia para alcanzar el 100% de estudiantes se divide entre las categorías “debe mejorar” y “dominio satisfactorio”.Fuente: elaboración propia con base en datos del MINEDUC.

5000

4000

3000

2000

1000

00 10Total de ítems correctos de 50 Total de ítems correctos de 40

Español Matemáticas

Mean = 25,51Std. Dev. = 8,588N = 109,986

47,8% 75,6%

Mean = 15,89Std. Dev. = 6,035N = 109,986

20 30 40 50

10 000

8000

6000

4000

2000

00 10 20 30 40 50

Gráfi co 10Distribución de casos por cantidad de respuestas correctas

Prueba diagnóstica a graduandos en 2005

26 |

₪ Efi ciencia externa. La efi ciencia externa del sistema educativo se refi ere a los benefi cios que la educación reporta para las personas que la reciben y para la sociedad en su conjunto. A nivel individual, la educación permite mejores oportunidades ocupacionales y de ingreso, tie-ne efectos positivos en la salud y el bienestar de las personas, amplía sus posibilidades para el ejercicio responsable de la libertad e incide favorablemente en las posibilidades educativas de sus descendientes. En el plano social, la edu-cación impacta positivamente en el crecimiento económico, favorece el cambio tecnológico y emprender actividades con mayor valor agre-gado; por sus efectos en la salud y el bienestar de las familias, también disminuye la presión sobre los servicios sociales; asimismo, contribu-ye con la democracia y, en síntesis, estimula el desarrollo.

Muchos de los benefi cios de la educación son difíciles de medir. Lo más difundido es deter-minar la rentabilidad de las inversiones en edu-cación. Esto se hace a partir de proyecciones de los ingresos que pueden obtener las personas, según su nivel educativo, y deduciendo de tales ingresos los costos incurridos y los ingresos que no han percibido por educarse.

Para Guatemala se han hecho numerosas esti-maciones de la rentabilidad de la educación. Todas concuerdan en que la inversión pública y de las familias en educación es rentable, aun-que difi eren en la cuantía de los benefi cios. Uno de los estudios más recientes (Porta, Lagu-na y Morales, 2006), basándose en datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000, del Instituto Nacional de Estadística (INE), estima que la tasa de retorno para las personas que estudió primaria es del 13.3%, menor la del ciclo básico 12.6%, la máxima es la de diversifi cado 22.5% e intermedia la de quienes realizaron estudios universitarios

(15.8%). El mismo estudio determinó que el retorno privado de la educación es mayor para hombres que para mujeres, para no-indígenas que para indígenas y para personas en áreas urbanas que para habitantes en áreas rurales.Los ingresos que se pueden percibir en cada nivel educativo están, sin embargo, diferencia-dos por la posición económica de las personas. Individuos con educación universitaria que pertenezcan al quintil de población con ma-yores ingresos obtenían 35,182 quetzales por año, mientras que quienes tenían la misma educación pero pertenecían al quintil de me-nores ingresos sólo obtenían 6,088 quetzales por año; según datos de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004 del INE. Para todos los grupos de población, los ingresos aumentan conforme es mayor su nivel educa-tivo. Pero en todos los niveles educativos hay diferencias entre quintiles, de 8 a 10 veces entre el quintil superior e inferior. Tales diferencias se pueden explicar porque cada quintil de pobla-ción tiene distinto capital social, es decir redes de relaciones diferenciadas que favorecen a los quintiles superiores el acceso a ocupaciones con mayor remuneración. Pero también pueden deberse a la calidad diferenciada de educación a la que pueden acceder las personas según su posición económica.

₪ Equidad. La educación suele considerarse como un medio para reducir las desigualdades sociales. Ello depende del acceso a oportunida-des educativas y de cómo se distribuya la cali-dad entre las mismas.

Guatemala presenta, según estimaciones de Porta y Laguna (2007), la mayor desigualdad en educación de la región centroamericana. Para medirla, dichos autores calcularon el coefi ciente de Gini15 de la educación. Su valor para Guate-mala se estimó en 0,56, ligeramente inferior al coefi ciente para la distribución del ingreso en el

15. Este es un coefi ciente usual para estimar desigualdades, su valor fl uctúa entre 0 (distribución perfectamente igualitaria) y 1 (distribución perfectamente desigual).

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país (0,60). El coefi ciente de Gini para educa-ción más bajo en Centroamérica —sin incluir Costa Rica— es el de El Salvador (0,39).

1.6. Gestión centralizada

El modelo de gestión del sistema educativo guatemalteco es básicamente el mismo que se instituyó con la Reforma Liberal de 1871. A tono con la época en que se creó, de estructu-ración del Estado nacional, formación del siste-ma de educación pública e incipiente desarrollo de las ciencias de la administración, se confor-mó un modelo de gestión centralizado.

Este modelo tiene una confi guración parecida a la que Mintzberg (1991) defi ne como la “orga-nización máquina”, que data de la Revolución Industrial y corresponde a operaciones masivas. Las escuelas funcionan como núcleo de opera-ciones, para educar a la niñez y a la juventud en el tiempo (ciclo escolar), con los docentes, los currículos y los recursos que decide el Minis-terio de Educación como ápice estratégico del sistema. Sus labores las realizan con la coordi-nación directa —más bien débil— de la Franja de supervisión, dependiente de las Direcciones Departamentales de Educación (DIDEDUC) que son entidades de línea media. Típica de una confi guración así es la estandarización del proceso de trabajo, que en el caso del sistema educativo se pretende a partir de los currículos nacionales base, diseñados por Direcciones Generales (centrales) que funcionan como tec-noestructura del sistema. Los servicios de apoyo (refacción escolar, adquisición de útiles para los estudiantes de primaria y fondos para repara-ciones menores de las instalaciones escolares) están descentralizados a organizaciones de pa-dres de familia (Juntas Escolares) que operan bajo el control de unidades centrales, parte del apoyo administrativo del sistema.

Tal confi guración, sin embargo, aplica sólo para la educación pública. Respecto de la educación privada, que por imperativo cons-titucional (art. 73) está exenta de impuestos y obligada «a llenar, por lo menos, los planes y pro-gramas ofi ciales de estudios.», el sistema educa-tivo tiene la confi guración de la “organización diversifi cada”, en los términos de Mintzberg (1991). Cada centro educativo privado es una organización descentralizada que funciona bajo la inspección del Estado que puede ejercer, en lo fundamental, la coordinación de resultados, a partir de los currículos nacionales16.

Muestra del grado de centralización en el siste-ma educativo es que el diagnóstico de procesos del MINEDUC haya identifi cado 84 procesos en la planta central, sin haber analizado todas sus dependencias, y sólo 44 procesos en la DI-DEDUC que más funciones atendía en 2005.

Elemento medular en la lógica de los sistemas centralizados es el control. Ejercerlo requiere líneas verticales de autoridad. No obstante, como señala Mintzberg (1991), mantener con-troles centralizados requiere que el contexto y los sistemas de trabajo sean sencillos.

16. Y en la actualidad también, mediante la certifi cación de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) que los centros educa-tivos privados deben presentar al MINEDUC, para que les autorice funcionar.

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Contextos complejos y variados sistemas de trabajo escolar conducen a que el control cen-tralizado se difumine. Se pierde sobre lo más importante: los resultados de la educación17. Es inefectivo sobre los procesos escolares18. Y, cuando se trata de fortalecerlo, genera rigide-ces institucionales que afectan el desempeño del sistema.

Ejemplo de las complicaciones burocráticas asociadas a modalidades infuncionales de con-trol en un sistema centralizado, es el tiempo que tardaba, todavía en 2007, cubrir las nece-sidades docentes en escuelas ofi ciales. En el de-partamento de El Progreso, donde tomaba me-nos tiempo, transcurrían 121 días para que las necesidades de los docentes fueran satisfechas. El récord lo tenía el departamento de Guate-mala, con 732 días. Para nuevos puestos docen-tes, el período era más largo, duraba entre 1 y 3 años, por los trámites para la creación de plazas y la convocatoria y califi cación de concursos de oposición. Diferencias en las cargas de trabajo por departamento pueden ser la causa de la duración distinta de los procesos para suplir necesidades docentes. Pero ello también sería indicio de que los sistemas de trabajo están in-sufi cientemente desarrollados para adaptarse a situaciones distintas.

Otro factor que afecta la efi ciencia del sistema educativo nacional es la poca claridad acerca de las funciones que corresponden a los actores. Por ambigüedades legales o vacíos normativos, ni siquiera es nítida la separación de funciones entre los subsistemas escolar y extra escolar, se enuncian actores sin funciones, se las prescribe en términos generales, o faltan medios de coor-dinación para armonizar sus acciones.

Normas imprecisas, sistemas operativos in-sufi cientemente desarrollados y controles

que no son funcionales, tienen como efecto combinado diluir las responsabilidades. Esa es una condición que fomenta el desempeño al mínimo. Y existen pocos incentivos para con-trarrestar tal efecto.

Multifactorial como es la calidad educativa, nadie es responsable, en este sistema centraliza-do, por los resultados. Excepto quienes son la razón de ser del sistema, sus estudiantes, sobre quienes recae con dureza el costo del fracaso escolar: repetir el grado o, en el peor de los ca-sos, abandonar la escuela.

Falta investigación sobre los efectos que ejer-cen sobre la calidad educativa los sistemas de macro-gestión, los modelos teóricos más avanzados sólo los reconocen como factores del contexto. No obstante, es difícil pensar que puedan ser positivos los efectos de un sistema centralizado, como el guatemalteco, con de-fi ciencias para asignar personal docente, con calendarios escolares centralmente dispuestos

17. Al instituir las evaluaciones diagnósticas, recién a partir de 2004 se comenzó a generar información sistemática de logros de aprendizaje.18. Apenas en 2008 se estableció un sistema de monitoreo para generar información de lo que ocurre en las aulas, centralizado en la Dirección General de Monitoreo de la Calidad (DIGEMOCA).

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que no se adaptan a los calendarios de activi-dad de las comunidades, que debía requerir estadísticas a las escuelas cada vez que las uni-dades centrales disponían hacerles algún sumi-nistro, que no había tomado acciones frente a necesidades de vieja data —como la atención a niñez en sobre edad—, o que todavía atiende con debilidad las necesidades educativas de una sociedad pluricultural.

Si el inveterado modelo de gestión centrali-zada fue efi caz para educar minorías, en un contexto de lento cambio social, cuando el acceso a la educación estaba limitado a secto-res urbanos y no-indígenas; no hay evidencia que lo sea para atender adecuadamente a toda la niñez19, en un contexto de cambios globales acelerados y reconocimiento del derecho a la diversidad cultural.

En cambio, sí hay indicios de escuelas efectivas que, con estudiantes de características simi-lares, en el mismo contexto y con carencias semejantes a las otras escuelas, logran mejores resultados. A estas escuelas excepcionales puede que no les haga mucha diferencia la descen-tralización del sistema educativo, porque ya se desempeñan como si existiera. Son las demás comunidades educativas las que se benefi ciarían con un sistema descentralizado.

Parece poco probable que se puedan lograr mejoras sustantivas en la calidad de la edu-cación guatemalteca sin modifi car el modelo de gestión tradicional del sistema. Dejar de hacerlo tiene costos para el país. La inefi ciencia interna, retiro y reprobación de estudiantes en el sector ofi cial tuvo un costo estimado de 1.4 millardos de quetzales en 2006, equivalentes al 18.2% del presupuesto del MINEDUC y al 0.4% del producto interno bruto (PIB). Sumado el costo del fracaso escolar en los sectores privado y por cooperativa, alcanzó

1% del PIB. Es una pérdida cuantiosa para un país cuyo MINEDUC tuvo un presupues-to (devengado) equivalente al 2,1% del PIB, donde la inversión pública total en educación —incluyendo erogaciones efectuadas por otras entidades públicas y el costo de las exenciones impositivas a la educación privada— asciende al 3,6% del PIB, y donde las familias invierten de sus recursos el equivalente a 3,2% del PIB para educar a sus hijas e hijos. Lo que totaliza una inversión de 15,8 millardos de quetzales al año, 6,9% del PIB.

₪ Desafíos. Lograda una cobertura casi universal en educación primaria, Guatemala tiene el desafío de ampliar la cobertura de educación para jóvenes. Sin resolver al mismo tiempo el ingente reto de mejorar la calidad educativa en todos los niveles, la educación de la juventud estará limitada por la falta de conclusión de la escuela primaria y los escasos logros de aprendizaje. Elevar la calidad edu-cativa requiere que los servicios de educación se adapten a las características socioculturales de las comunidades y a las capacidades que demandan las actividades económicas y los proyectos sociales que hacen el desarrollo nacional. Asimismo, depende de cambios en el modelo de gestión del sistema educativo, que encaminen al sistema a interesarse por sus resultados, propicien mayor participación de la comunidad y la armonización de accio-nes entre distintos actores, que estimulen la excelencia y fomenten mayor inversión en educación.

Dada la magnitud de los esfuerzos que requie-re la educación del país, hay amplio espacio para la cooperación internacional. Lo impor-tante es que su aporte no se diluya en inter-venciones de poco impacto y menor sostenibi-lidad, sino que refuerce la estrategia nacional con enfoque sectorial.

19. Sólo en primaria se ha logrado una cobertura cercana a ser universal, comparable con la de los países de mayor desarrollo hu-mano. El acceso de la juventud a la educación sigue muy restringido. Estudiar el diversifi cado es privilegio de 1 de cada 5 jóvenes.

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2. Visión Educación

Para atender los desafíos educativos del país y dar continuidad al proceso de Reforma Edu-cativa, el MINEDUC planteó cinco grandes metas para el período 2004-2008:

• Primaria completa: universalización de la educación primaria y ampliación de cober-tura en los demás niveles educativos.

• Reforma en el aula: implementación del Currículo Nacional Base (CNB), fortaleci-miento de la educación bilingüe y perfec-cionamiento docente.

• La escuela es de la comunidad: democra-tización y participación ciudadana en la gestión educativa.

• Educación en un mundo competitivo: garantizar estándares de calidad de nivel internacional.

• Orgulloso de ser guatemalteco: promover la identidad nacional y fortalecer la unidad en la diversidad.

Impulsar un nuevo modelo de gestión educativa se identifi có como estrategia macro para alcanzar esas metas. El punto de partida fue un proceso para defi nir, en forma participativa, una visión acerca de cómo debe desarrollarse la educación en Guatemala, para responder a tres grandes

desafíos contemporáneos. En primer lugar, a las demandas de una sociedad intercultural y multi-lingüe. En segundo, a los retos para la inclusión del país en el mundo globalizado. Y, no menos importante, a los compromisos educativos esta-blecidos en los Acuerdos de Paz. Lo siguiente fue formular lineamientos de política educativa para alinear el Plan Nacional de Educación 2004-2008 con la visión, por medio de estrategias operables, que facilitaran la conducción de los procesos rectores del desarrollo educativo nacio-nal a niveles sostenibles. Y la última fase, la im-plementación de dichas directrices estratégicas.

2.1. Jun katun20

Una característica de la situación inicial del proceso de cambio en la gestión del sistema educativo era largo retraso para adecuarla a lo estipulado por la Constitución de la Repúbli-ca. El mandato de descentralizar la educación había cumplido la mayoría de edad y, a lo largo de su vigencia, con diversas motivaciones se le había reiterado más que ponerlo en práctica.

Se le repitió, primero, en la Ley de Educación Nacional (Dto. 12-91, art. 4), con el agregado que el sistema educativo fuese también par-ticipativo y desconcentrado21. En la Ley del

Muchas miradas, una visión. Un compromiso: nuestro futuro.

20. En la espiral calendárica del pueblo maya, katun es el ciclo de 20 años. Jun es la voz k’iche’ que signifi ca uno.21. Con esa última disposición se fortaleció el fundamento jurídico de la desconcentración a las Direcciones Regionales de Edu-cación, que habían sido instauradas en 1987.

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Organismo Ejecutivo (Dto. 114-97, art. 33, literal f ), se instituyó lo único que se ha des-centralizado en educación, al establecer como una función del MINEDUC «Promover la au-togestión educativa y la descentralización de los recursos económicos para los servicios de apoyo educativo mediante la organización de comités educativos, juntas escolares y otras modalidades en todas las escuelas ofi ciales públicas…». Sin mayores efectos, en el nuevo Código Municipal (Dto. 12-2002, art. 68, literal g) se reconoció como competencia propia del municipio la «gestión de la educación preprimaria y prima-ria, así como los programas de alfabetización y educación bilingüe»; y en la Ley General de Descentralización (Dto. 14-2002, art. 7) se estipuló como primera prioridad la educación.

Los Acuerdos de Paz, suscritos entre 1991 y 1996 por el Gobierno de la República y la opositora Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), y reconocidos como compromisos de Estado por la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Dto. 52-2005), incluyeron obligaciones relativas a la descentralización, en particular la educativa. En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas se reiteró el mandato constitu-cional y se agregó el compromiso de: «Otorgar a las comunidades y las familias como fuente de educación, un papel protagónico en la defi nición de las currícula y del calendario escolar y la capa-cidad de proponer el nombramiento y remoción de sus maestros a fi n de responder a los intereses de las comunidades educativas y culturales.» (Cap. III, literal G, numeral 2, parágrafo ii).

En el proceso de Reforma Educativa pactado en los Acuerdos de Paz, también han sido reiterativos los planteamientos a favor de la descentraliza-ción. El Diseño de la Reforma Educativa (DRE)

incluyó una política de descentralización en el área de reestructuración y modernización. Allí defi nió como estrategias la descentralización de funciones técnicas, administrativas y fi nancieras, y la revisión del marco legal, de fi scalización, administrativo y fi nanciero para hacer viable la descentralización. Asimismo, en la política de es-tructura y organización, previó el fortalecimiento de la organización comunitaria y de la participa-ción de padres y madres en la gestión escolar22.

La versión preliminar del Plan nacional de edu-cación de largo plazo 2000-2020 (CCRE, 1999) también contempló la política de desarrollo de la gestión en forma descentralizada y participativa, en el área de gestión, en términos similares a los del DRE, con la variante de prever que las comu-nidades gestionasen sus proyectos educativos co-munitarios. En los dos años siguientes la CCRE y el MINEDUC impulsaron un amplio proceso de consulta, el Diálogo y consenso nacional para la Reforma Educativa, que concluyó con ocho grandes consensos. Uno de ellos fue la descentra-lización, «mediante la reducción de la burocracia y una más efi ciente y efi caz administración edu-cativa que incluya el nivel municipal»23. Mientras que el consenso sobre participación consistió en demandarla para padres y madres de familia en la Reforma Educativa. En 2003 la CCRE retomó la iniciativa del plan de largo plazo, esta vez para el período 2004-2024. Para el área de descentra-lización y modernización se planteó el objetivo general de desarrollar un sistema de gestión desconcentrado, descentralizado y participativo, con objetivos específi cos de fortalecimiento de la autogestión escolar, gerencia participativa, descentralización al ámbito departamental e im-plementación del Proyecto Institucional Escolar «como medio de mejora continua de la gestión y calidad educativa» en todas las escuelas del país.

22. En general, la COPARE que preparó el DRE prefi rió no entrar en detalles de sus planteamientos. A pesar que en el caso de la descentralización contaba con un estudio, la consultoría para el área económico-fi nanciera de la Reforma Educativa realizada por Ramírez y Ortíz (1998), en el que se delineó cómo reorganizar el sistema educativo a partir de la descentralización de la adminis-tración escolar, para que las comunidades impulsaran sus proyectos educativos.23. El enfoque municipalista del consenso fue similar al que impulsaba el Gobierno de la República con sus iniciativas de ley de descentralización y código municipal.

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Hasta entonces sólo se había descentralizado la gestión escolar, con fi nes de ampliación de cobertura educativa, a las Escuelas de Autoges-tión Comunitaria (EAC). Las primeras de este tipo fueron creadas por el Fondo Nacional para la Educación Rural Co-participativa, en 1993. Comprobada su viabilidad, en 1996 se creó el Programa Nacional de Autogestión para el De-sarrollo Educativo (PRONADE), para impul-sarlas. Lo hizo con celeridad. En 2004, 4552 EAC atendían al 15% del total de estudiantes de primaria y preprimaria del país. Las EAC eran administradas por Comités Educativos Comunitarios (COEDUCA), que contrataban docentes, podían defi nir su calendario escolar y administraban servicios de apoyo (alimentación escolar, útiles para los estudiantes y materiales para docentes), con recursos fi nancieros que les transfería PRONADE. Las funciones de capa-citación y apoyo a los COEDUCA también estaban descentralizadas. En este caso hacia Instituciones de Servicios Educativos (ISE), contratadas por PRONADE.

Más a prisa se había descentralizado la admi-nistración de servicios de apoyo a las escuelas ofi ciales. La transferencia de esta función se inició como programa piloto en 1998. Dos años más tarde había ya 7691 Juntas Escolares administrándolos. Pero muy pocas quedaron activas cuando se interrumpió la transferencias de recursos fi nancieros del MINEDUC entre los años 2000 y 2004.

2.2. De muchas miradas, a una visión

¿Cómo lograr una visión de futuro amplia-mente compartida, en una sociedad diversa y dividida? Puede servir que personas represen-tativas de la diversidad social dialoguen para encontrar puntos de coincidencia. Mejor si se les libera de tener que marcar posiciones, se les permite profundizar en el conocimiento de la realidad y se les propone darle sentido estra-tégico al diálogo. Eso fue lo que se hizo en el proceso de Visión Educación.

Escenarios para la descentralización edu-cativa en Guatemala

El apoyo de la GTZ para mejorar la ges-tión del sistema educativo en Guatemala se inició en 1998, con el Proyecto Apoyo al MINEDUC. Entre otras acciones, con asis-tencia técnica para el impulso de las Juntas Escolares y la implementación de las Coor-dinaciones Técnico Administrativas; y apo-yo a la CCRE para elaborar el Plan nacional de educación de largo plazo 2000-2020.

Por encargo del MINEDUC se hizo un análisis prospectivo de Escenarios para la descentralización educativa en Guatemala (Ramírez y Quiñónez, 2001).

Tras analizar las fuentes de mandato jurídi-co y político para descentralizar la educa-ción en el país, los avances logrados hasta el momento y experiencias internacionales, se presentó una propuesta básica y tres escena-rios para implementarla.

La propuesta básica fue que el MINEDUC se concentrara en las funciones de rectoría del sistema educativo (defi nición de po-líticas y de currículos nacionales, estable-cimiento de normas generales, gestión y distribución del fi nanciamiento educativo, y evaluación de resultados). Y que se descen-tralizaran a las comunidades educativas las competencias de gestión escolar, para que impulsasen proyectos de educación propios, adecuados a sus necesidades y propósitos.

Tres escenarios se identifi caron para des-centralizar —en sentido estricto— sistemas de acompañamiento pedagógico, desarrollo curricular, suministro de recursos y asistencia administrativa, necesarios para el éxito de los proyectos educativos. Un escenario regional, otro departamental y uno municipal.

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₪ Preparación. Todo comenzó cuando, en junio de 2004, la ministra Aceña convocó a seis destacados guatemaltecos para integrar el Grupo Promotor del diálogo24. Este grupo se encargó de la fase preparatoria, que incluyó analizar el contexto nacional, seleccionar la metodología y tomar decisiones acerca de la organización, la convocatoria de participantes y el fi nanciamiento del proceso. Asimismo, el Grupo Promotor encabezó el proceso de diálo-go hasta su conclusión.

Al diálogo se convocó a dos representantes de la CCRE y, a título personal, a cuarenta y un líderes de distintos sectores de la sociedad guatemalteca: académicos, comunicadores, congresistas, dirigentes magisteriales, empresa-rios, líderes estudiantiles e indígenas, maestras y maestros, así como a las viceministras de educación. Todos los participantes, incluido el Grupo Promotor, integraron el Grupo Cons-tructor de la visión. También se conformó una Secretaría Técnica con funciones de acompaña-miento metodológico, organizativo y político para el proceso, que estuvo a cargo de Elena Diez; y un Equipo Técnico, a cargo de Horacio Álvarez, con funciones de asesoría para los gru-pos Promotor y Constructor.

₪ Diálogo. Por los objetivos de Visión Edu-cación, se optó por el método de diálogo es-tratégico de construcción de escenarios. Este método principia por profundizar el conoci-miento de la realidad para identifi car desafíos, estructuras y factores clave. Con esos elemen-tos se elaboran historias de futuros posibles. Así se pudieron vislumbrar perspectivas de cómo sería la educación en el futuro si todo sigue igual, y qué podría pasar si cambian fac-tores clave.

El diálogo estratégico se desarrolló entre agosto de 2004 y julio de 2005, en cuatro talleres de construcción de escenarios, tres jornadas de

aprendizaje y reuniones de grupos de trabajo.Las áreas estratégicas del sistema educativo fueron identifi cadas en el primer taller (agos-to de 2004), en el cual también se defi nie-ron las áreas de interés para las jornadas de aprendizaje y comenzó la construcción de escenarios. En la primera jornada (septiembre de 2004) se atendió una conferencia sobre reformas educativas en América Latina, un panel sobre reformas educativas en Guatema-la, Finlandia y Japón, otro sobre modelos de gestión educativa, y se visitaron escuelas en Chimaltenango. En la segunda (noviembre) hubo una conferencia sobre reformas educati-vas (Colombia, Cuba y México) y otra sobre modelos de gestión.

Intenso trabajo en grupos se realizó en el segundo taller (noviembre), para defi nir qué competencias del sistema educativo podrían descentralizarse y hacia qué ámbito. Ello lue-go de una conferencia sobre la situación de la educación bilingüe en Guatemala y otra sobre posibilidades de descentralización educativa en el país. En la tercera jornada de aprendi-zaje (diciembre) se realizaron conversatorios sobre experiencias educativas exitosas y acerca de las perspectivas de la educación del futuro para la niñez.

Propuestas de modelo de gestión, educación bilingüe y fi nanciamiento de la educación en Guatemala fueron presentadas en el tercer taller (febrero de 2005). En el mismo taller se hizo la selección de escenarios y se integraron comisio-nes de trabajo para la redacción de escenarios y de las visiones de cada área estratégica. El tra-bajo de las comisiones se discutió en el cuarto taller (abril), junto con la estimación de costos y fuentes de fi nanciamiento para las metas de Visión Educación. Luego del último taller, las comisiones se dedicaron a preparar las versiones fi nales de Visión Educación.

24. En el anexo 1 se presenta el detalle de participantes.

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La etapa de diálogo para defi nir la visión con-cluyó, en julio de 2005, con la presentación pública de:

Tres posibles escenarios alternativos a futuro25:

• El palo volador: «Así como el palo vola-dor se basa en un equilibrio de fuerzas, la educación en Guatemala ha logrado fi nal-mente un equilibrio entre las demandas técnicas, sociales y fi nancieras, colaborando los diferentes sectores hacia un mismo fi n, con la fl exibilidad para adaptarse y aprove-chando los cambios que el entorno social e internacional presentan. La Reforma Educativa es una realidad, y el país cuenta con un sistema educativo vin-culante, que responde a las necesidades de la población y es generador de esperanza en el futuro.» (Visión Educación, 2005: 40)

• La “rueda de chicago”: dar vueltas y vueltas en el mismo lugar.

• El palo encebado: el juego competitivo del comienzo recurrente.

Una visión compartida acerca de la educación en Guatemala hacia 2025:

«Guatemala es más linda, porque sus habi-tantes tenemos iguales oportunidades para llegar a ser lo que anhelamos. Con edu-cación pertinente a la cultura de nuestros Pueblos y estándares de calidad internacio-nal, nos liberamos de la pobreza, el subde-sarrollo y la inseguridad; vivimos en paz, con más salud, con bienestar, en armonía con la naturaleza.

Todas las niñas, niños y jóvenes tienen es-cuela para crecer con alegría y aprender con interés. Al convivir en ella, descubren nues-tras culturas, lo que nos hace guatemalte-cos; comprenden lo valioso de ser diversos, y se preparan para ser ciudadanos del mun-do, constructivos por criterio propio.

Maestras y maestros facilitan los procesos de aprendizaje. Tienen vocación, están bien preparados y trabajan en equipo. Aprenden

25. Los escenarios se presentaron tomando como símil tres juegos tradicionales en las festividades de muchos poblados en Guatemala.

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con sus alumnos, son evaluados integral-mente y desarrollan sus capacidades en el seno de la carrera docente. Su profesión es socialmente reconocida y les genera condi-ciones de vida dignas.

La escuela pública es ejemplo de excelencia educativa en todo el país. Porque cada una es comunidad de aprendizaje donde estudiantes, padres y madres de familia, docentes, direc-tores escolares y líderes locales, construyen juntos el Proyecto Educativo que refl eja las aspiraciones de la comunidad, responde a sus necesidades y a su contexto. Para hacerlo rea-lidad, reciben fi nanciamiento, apoyo técnico y administrativo del Estado, que vela por los derechos de la comunidad educativa.

Avanzada tecnología y diversidad de recur-sos educativos sirven para que la niñez y la juventud conozcan el Universo, aprendan ciencias, experimenten técnicas, cultiven el arte y practiquen deportes. Con los métodos más modernos, en su idioma y en otros que les permiten comunicarse con el mundo, aprenden a pensar y preguntar, a soñar y descubrir, a construir el futuro compartido.

El MINEDUC plantea objetivos naciona-les, establece normas y estándares de calidad educativa, provee recursos y servicios, evalúa resultados, estimula a las mejores escuelas y fortalece a las que lo necesitan, y es el prime-ro en rendirle cuentas a la sociedad.

La vida es aprendizaje permanente. Todos y todas podemos hacerlo en nuestra escuela.» (Visión Educación, 2005: 2-3)

Las visiones estratégicas en las áreas de:

• Educación bilingüe intercultural:

«En 2025 las y los guatemaltecos reciben educación con pertinencia cultural, en tres

aspectos fundamentales: (a) el idioma y multilingüismo, (b) la cultura; y (c) el esta-blecimiento de relaciones interétnicas que permiten la reconciliación de todas y todos con la diversidad.

Como efecto de la política de intercultu-ralidad para todos, la niñez y la juventud cultivan su idioma materno en la escuela, alcanzan alto dominio del castellano y aprenden algún idioma extranjero.

La promoción de la interculturalidad, como elemento para la convivencia y el desarrollo, es una política de Estado que, desde el enfoque de los derechos, reconoce la realidad multicultural y multilingüe del país, valora la diversidad e identifi ca en ella oportunidades para la formación de la identidad nacional y el fortalecimiento de la autoestima desde las diversas perspectivas culturales de nuestros Pueblos.» (Visión Educación, 2005b: 1)

• Modelo de gestión:

«Las escuelas conocen su realidad, se ponen metas para mejorar y las alcanzan. Direc-tores, docentes, padres y madres de familia y estudiantes, trabajan juntos para solucio-nar los problemas que enfrenta la escuela mediante la concreción de su Proyecto Escolar; una iniciativa que empalma la vida escolar y el proceso de enseñanza-aprendi-zaje con las necesidades culturales, sociales, económicas y políticas de la población a la que sirve la escuela.

Los docentes trabajan con dedicación y en equipo, están bien remunerados, formados y capacitados. Tienen la vocación y el deseo de aprender, innovar y mejorar continua-mente, son evaluados y premiados por su desempeño y luchan por que sus educan-dos y la comunidad a la que sirven cuente

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con una educación de calidad. Ser docente es un orgullo y privilegio, y las organizacio-nes sindicales y autoridades ministeriales participan de un diálogo permanente para mejorar la calidad educativa.

Para alcanzar sus metas, las escuelas cuen-tan con el apoyo técnico, administrativo y fi nanciero de los distritos, departamentos y regiones a los que pertenecen. Como de-pendencias desconcentradas del Ministerio de Educación, los distritos escolares y las Direcciones Departamentales administran ágil y efi cientemente el recurso humano.» (Visión Educación, 2005c: 1-2)

• Ciencia y tecnología:

«El eje de la educación guatemalteca gira en torno al desarrollo de una sociedad con capacidad de crear y aplicar conocimien-tos, a partir de su diversidad cultural, con relevancia local dentro de un contexto glo-balizado y vinculados a procesos científi cos universales.

La adopción de prácticas científi cas y el uso de la tecnología en ambientes escolares es una característica central de la educación guatemalteca del Siglo XXI. Estas prácticas están basadas en evidencias, se sostienen con argumentos lógicos, con frecuencia utilizan argumentos cuantitativos y en general permiten desarrollar capacidad de crítica y de propuesta.» (Visión Educación, 2005a: 1)

También se presentó un análisis de las metas de Visión Educación y su costo, estimado en nece-sidades adicionales de recursos para el sistema educativo del orden del 1,4% del PIB.

₪ Cooperación. El proceso de diálogo estra-tégico de Visión Educación fue posible por el aporte de recursos del MINEDUC y el apoyo, fi nanciero, técnico o combinado de los siguien-tes cooperantes: Agencia Sueca para el Desarro-llo Internacional (ASDI), GTZ —Proyecto de Educación para la Paz (PREPAZ) y PACE—, Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo (PNUD), UNESCO y USAID —Pro-yecto Equip 2—.

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La asistencia técnica que proveyó la GTZ consis-tió en un consultor temporal al inicio del proceso, un consultor para actualizar el modelo de simu-lación fi nanciera para la planifi cación educativa desarrollado por el Proyecto Apoyo al MINE-DUC en 1999, y un asesor permanente, asignado al Despacho Superior del MINEDUC26.

El asesor permanente presentó escenarios para la descentralización educativa en una de las Jor-nadas de Aprendizaje. Y como parte del Equipo Técnico, brindó acompañamiento al proceso de diálogo estratégico; participó en las discusiones preparatorias y en la planifi cación operativa del componente Visión Educación del Programa Marco para el Desarrollo Educativo en Guate-mala (PNUD GUA/04/08); apoyó en la redac-ción del Documento Técnico de Visión Educa-ción y de la Visión de Ciencia y Tecnología, así como en la edición de la Visión de Educación Bilingüe Intercultural, y en la publicación de todos los documentos de Visión. Además parti-cipó en el diseño de la campaña de comunica-ción de Visión Educación, en la preparación de materiales para difusión pública y en activida-des de difusión al interior del MINEDUC.

Por aparte, el asesor analizó y elaboró propues-tas para el seguimiento del proceso luego de elaborada la visión.

2.3. Participación clave

Elaborar la visión del futuro de la educación gua-temalteca fue un proceso que encontró condi-ciones favorables para su realización. Sin duda, el principal factor para su éxito fue la disposición a participar, aprender y compartir aportes de todos los participantes. Otro importante factor de éxito fue un aporte del Grupo Promotor: su poder de convocatoria. Sin que hubieran puesto al servicio de la educación su credibilidad, habría sido más difícil que la diversidad de líderes que acudieron al Grupo Constructor lo hiciera.

Signifi cativo fue también el método de diálogo. La construcción de posibles escenarios a futuro, al propiciar que se ahondara en el conocimien-to de la realidad mediante la identifi cación de las fuerzas que mueven hacia cada uno de esos escenarios, facilitó que se encontraran también

Apoyo al Despacho MinisterialLa asistencia técnica de la GTZ al Despacho Superior del MINEDUC para la formulación y ejecución de políticas (2004-2008) se inició en el Proyecto de Educación para la Paz y la Democracia (PREPAZ). Prosiguió, con un componente específi co de Gestión en la pri-mera etapa del PACE. Y concluyó al comien-zo de la segunda etapa del Programa.

De agosto de 2004 a julio de 2005, el asesor permanente atendió también requerimientos específi cos del Despacho Ministerial. Entre ellos destaca la preparación, coordinada con la Delegación de la Unión Europea, del pro-yecto para la aplicación de recursos rema-nentes del Programa Apoyo al Sector Edu-cación (PROASE) de la Unión Europea.

Dicho Programa fi nalizó en 2004 con re-cursos sin desembolsar. Negociaciones de la ministra con la Comisión Europea condu-jeron al acuerdo que el MINEDUC pudiera ejecutar directamente 7 millones de euros con un proyecto especial en 2005.

En el primer trimestre de ese año quedó pre-parado el proyecto para dotar de materiales didácticos a 45 000 docentes y de minibi-bliotecas, con 139 títulos, a 4905 escuelas en todo el país; y equipar a 698 escuelas de Alta Verapaz y 329 de Baja Verapaz —la zona de actividad de PROASE— con 47 112 mesas bipersonales y 4150 pizarrones. El proyecto se ejecutó con éxito en el plazo previsto.

26. El Asesor Principal en Gestión Educativa del PACE.

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elementos en común, aspiraciones comparti-das, desafíos por los que vale la pena luchar.

Muestra del reconocimiento hacia el proceso de diálogo, la contribución técnica y fi nanciera de la cooperación internacional favoreció no sólo la realización del proceso, sino también su credibilidad.

2.4. Cuestión de trayectorias

Lo primero que cambió la visión de la educa-ción nacional a futuro fue la manera de ver las cosas. Se pensó la educación en positivo. Cuan-do lo común es ver, sobre todo, lo mal que está el país. Es cierto que el ejercicio de pensar de otro modo la educación ya se había hecho con el Diseño de la Reforma Educativa, que incluyó imágenes-objetivo de la sociedad, el Estado y el sistema educativo. Pero se hizo por menos per-sonas, representantes sólo de dos sectores.Y —éste es otro cambio— entre el documento de Visión y el Diseño existen marcadas dife-rencias en cuanto a sus posibilidades comuni-cativas. El tono de Visión es deliberadamente

coloquial. Mientras que el Diseño guardó los formalismos y tiene un marcado tono técnico.

Visión Educación trajo a la Reforma Educativa sentido estratégico. Al precisar tres áreas para poner en movimiento grandes cambios, se lla-ma a concebir procesos y se facilita concentrar esfuerzos. Una visión es para eso. Para movili-zar voluntades, talentos, y recursos. Es distinto de un Diseño para comprometer al Estado, o que planes para programar acciones. Tales propósitos inclinan hacia la integralidad, por mucho que no pase de ser teórica.

La pluralidad de participantes en Visión Edu-cación, su liderazgo, el pensar en positivo y, quizás también, el no prescribir lo que debe hacerse sino plantear lo que podría hacerse, fueron factores que contribuyeron a otro cam-bio importante. La visión fue bien acogida por la sociedad. No hubo críticas ni se le tachó de sectaria. Hecho señero en una sociedad cuyo parco carácter para el elogio tiene como corre-lato la pronta disposición a la crítica. Más aún si se considera la amplia difusión que tuvo la

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visión, tanto por la cobertura de los medios de comunicación, como por la campaña de comu-nicación que se puso en marcha.

Expresado en los términos de Matus (1985) la visión debutó bien como política construida. Esto es una corriente de ideas que se trata de extender en la sociedad.

Sin embargo, Matus advierte que una política construida puede erigirse sobre el vacío, sin re-lación con la dinámica social ni fuerzas que la sustenten. Cuando esas relaciones y fuerzas sí existen, la política construida puede generar una coyuntura dinámica. Generar hechos para dirigir una tensión que ya esté alterando procesos en la sociedad. Un ejemplo simple. A partir de una circunstancia desafortunada, como la contamina-ción de un lago que afecta las actividades en los alrededores (la tensión), las autoridades pueden emprender acciones de emergencia (los hechos) y granjearse simpatía política (la dirección tenden-cial en la coyuntura); o la oposición puede gene-rar protestas para debilitar a las autoridades.

En el mismo diálogo estratégico, los participan-tes identifi caron tres factores para darle sosteni-bilidad a la visión: que ganara respaldo social, que se tratara en forma intersectorial y que se convirtiera en política de Estado. Suspreocupaciones aludían a una “trayectoria políti-ca” para darle seguimiento a Visión Educación. Los participantes más políticamente activos se inclinaron por una ruta en esa trayectoria, demandar la integración y funcionamiento del Consejo Nacional de Educación, instituido en la Ley de Educación Nacional. El MINEDUC optó por una “trayectoria técnica”, defi nir linea-mientos de política a partir de la visión y, en un giro hacia la trayectoria política, convocar a una amplia consulta sobre los lineamientos. Había otros cursos de acción posibles. Uno de ellos era instar al Congreso para que legislase sobre aque-llos aspectos de la visión que requieren cambio o desarrollo normativo. Otro pudo haber sido convocar a que los organismos de Estado y la sociedad asumieran compromisos específi cos con la visión. Por tratarse de cursos alternativos, podían discurrir en paralelo (Gráfi co 11).

Visión Educación

Trayectoria política Trayectoria técnica

Trayectoria jurídico-política

Consejo

Nacional de Educación

Lineamientos de política educativa

Contribución pública a los lineamientos

Legislar sobre factores clave

Compromiso

educativo nacional

Planes operativos

Cambio educativo

Gráfi co 11Cursos alternativos de seguimiento a Visión Educación

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3. Alinear la política con la visión

Las políticas públicas constituyen la concreción de la ideología y programas de alianzas entre actores sociales. Sea que la alianza esté en con-trol del gobierno, en cuyo caso serán políticas ofi ciales. O que se trate de alianzas que no de-tentan ese control y planteen políticas alterna-tivas, o contra-discursos al ofi cial. En cualquier caso, las políticas abarcan tanto decisiones como no-decisiones, acciones einacciones (Nef, 1995). La mejor expresión de las políticas públicas son las acciones. Mis-mas que pueden estar dispuestas por leyes, documentos de política, planes de gobierno, o enunciadas en discursos ofi ciales27. Las no-de-cisiones e inacciones, en cambio, se mantienen indocumentadas.Propio de una sociedad democrática es que las políticas públicas se enuncien previo a su implementación, para que las alianzas y actores sociales distintos de quienes gobiernan puedan manifestarse al respecto. El juego democrático permite así mejores políticas, en el sentido de propiciar mayor respaldo para aquellas y armo-nía en la sociedad.

Cuando se presentaron los resultados de Visión Educación, se hizo necesario adecuar las polí-ticas contenidas en el Plan Nacional de Educa-ción 2004-2008 y desarrollar directrices para implementar cambios.

3.1. Opciones fundamentadas

Más lentos que bajo otros regímenes, los cam-bios en democracia tienen la ventaja de soste-nibilidad si parten con el respaldo de diversos sectores sociales y, en correspondencia con las circunstancias, dinamizan procesos que gene-ran impactos positivos para la mayoría.

Diseñar el cambio, que es lo que se hace al preparar políticas públicas, requiere, por ello, análisis múltiples para hacer opciones con fun-damento. Análisis de las condiciones y procesos específi cos que se busca transformar, del marco normativo que rige la acción pública, de las expresiones de acuerdo político y también de las manifestaciones de intereses divergentes. Identifi car alternativas, el paso siguiente, pasa por estudiar experiencias, exitosas y fallidas, del propio contexto y de otras latitudes, así como considerar el estado del arte en los campos de conocimiento correspondientes. Prever qué se necesita para impulsar los cambios, sus efec-tos e implicaciones. E identifi car qué factores pueden activar a los sujetos sociales y moverles a dejar la “zona cómoda” de los hábitos arraiga-dos, para emprender acciones nuevas.

Parece complicado. Pero no lo es cuando se aborda como tarea de equipo y el grupo es multidisciplinario, convergente sí, pero ideo-lógicamente diverso y abierto al diálogo. Esa

«¿Por qué la educación?Porque es un derecho. Es también el motor primordial

del desarrollo económico, social, político y cultural de los países. Mediante ella las personas reciben la preparación

necesaria para tener mejor calidad de vida, desenvol-verse adecuadamente en una sociedad democrática y

contribuir al bienestar común.»

MINEDUC. Lineamientos de política educativa 2005-2008.

27. Incluso en simples memoranda. En el caso de la política de consulta a los pueblos indígenas, el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, fi jó su posición enviando un memorándum a las agencias federales, en febrero 2009, en el que estableció plazos para cumplir la orden presidencial de la administración Clinton que estableció la obligación de consultar a dichos pueblos todos los asuntos que les conciernen.

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fue la experiencia en el MINEDUC durante la administración 2004-2008.

El Equipo Técnico del Nuevo Modelo de Ges-tión participó intensamente de dicha experien-cia, desde su integración, en agosto 200428. Comenzó haciendo análisis prospectivos, útiles para el diálogo estratégico y para el diseño avanzado del modelo29.

Antes que estuviera concluida la visión princi-pió también la alineación de políticas. En abril de 2005, el Equipo Técnico revisó, previo a su aprobación por el Despacho Ministerial, la Po-lítica de revitalización de la Educación Bilingüe Intercultural. Su formulación estuvo a cargo del Vice-ministerio de Educación Bilingüe Inter-cultural, cuyo titular, Celso Chaclán, era inte-grante del Grupo Constructor de la visión. Eso facilitó que la política fuera congruente con los avances alcanzados en el proceso de diálogo. La revisión condujo principalmente a ampliar los alcances previstos en la formulación inicial de la política, en cuanto a población a atender, do-centes a contratar y en cuanto a la renovación institucional —por desconcentración— de la Dirección General de Educación Bilingüe In-tercultural (DIGEBI).

Más difícil fue el proceso para alinear la polí-tica de formación docente. El Plan Nacional de Educación 2004-2008 preveía que la for-mación de nuevos docentes se hiciera a nivel superior y contemplaba esta función como parte del sistema de recursos humanos. Visión Educación asumió una perspectiva más am-plia, la de la carrera docente, y propuso que la formación inicial fuese de post-diversifi cado30. Ambos planteamientos no eran incompatibles.

Lo complicado era llegar a especifi cidades provechosas y viables en un asunto con múlti-ples aristas. Si bien la capacidad instalada para formar maestros de primaria excede las nece-sidades del país, es insufi ciente para preparar docentes bilingües y de preprimaria. Con tres-cientas sesenta y nueve escuelas normales que concentraban casi uno de cada tres estudiantes de diversifi cado, el futuro de las carreras de ma-gisterio era un tema en extremo sensible; que remite —como pensaba la ministra Aceña—al desafío ingente de las oportunidades educati-vas para la juventud. Por otra parte, había que buscar acuerdos con las universidades, porque no se trataba simplemente de transferir respon-sabilidades, lo que hubiera podido interpretarse como lesivo a la plena autonomía que les ga-rantiza la Constitución. Así, la transformación

28. Integrado por Horacio Álvarez, Eligio Sic, Yomila Molina y Werner Ramírez, se constituyó como un equipo de apoyo al Des-pacho Ministerial, formó parte del Equipo Técnico de Visión Educación durante el proceso de diálogo estratégico y administrati-vamente continuó así después de terminada la fase de construcción de la visión.29. Que incluso dieron lugar al inicio de acciones, como el aseguramiento de calidad en el MINEDUC, mediante la certifi cación de procesos bajo la norma internacional ISO 9000, a partir de 2004.30. En lo que coincidió con las veinticinco entidades de sociedad civil que presentaron al MINEDUC propuestas para la forma-ción inicial de docentes en 2004. Las que, en síntesis, planteaban que fuera educación universitaria o en normales superiores, de mayor duración, con enfoque constructivista y con mejores condiciones laborales para el magisterio.

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de las normales se perfi ló, desde 2004, como una alternativa estratégica para mejorar la for-mación inicial de docentes y brindar otras posi-bilidades formativas en diversifi cado. Previendo desgastes innecesarios, el Equipo Técnico del Nuevo Modelo de Gestión propuso concentrar esfuerzos en la creación del Instituto Nacional de Formación Docente (INAFODE), con par-ticipación del gremio magisterial, de las uni-versidades y de la cooperación internacional; propuesta que fue desestimada. Lo que estuvo claro fue la necesidad de desarrollar la visión de la carrera docente.

Igual necesidad había en otras áreas, como la calidad educativa, el modelo de gestión y la in-fraestructura escolar. Una vez estuvo defi nida la visión, las autoridades ministeriales, una veinte-na de funcionarios y técnicos del MINEDUC y el Equipo Técnico, trabajaron intensamente para desarrollar en un documento técnico por cada área los lineamientos de política.

La adecuación de los lineamientos a la visión se hizo a partir de las cinco metas del Plan Na-cional de Educación 2004-2008. En cada una se incorporaron acciones recomendadas por Visión Educación o se modifi caron acciones ya previstas.

3.2. Nuevo modelo de gestión

Con una concepción sistémica de la calidad educativa, para cumplir con el mandato consti-tucional de descentralizar el sistema educativo y de acuerdo con Visión Educación, el Nuevo Modelo de Gestión Educativa (NMGE) se concibió como estrategia general para lograr más y mejor educación en el país. Su fi nalidad es lograr que cada escuela del país sea efectiva para el aprendizaje de la niñez y la juventud, en atención a su derecho a educarse y a principios de respeto, solidaridad, subsidiariedad, opor-tunidad, gradualidad, rendición de cuentas y dirección estratégica.

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Modelo Tradicional Nuevo Modelo de Gestión

Enfoque de corto plazo Visión estratégica de largo plazo

Centralizado, con excepción de programas de apoyo

Descentralizado, con intensa participación social

Atribuciones imprecisas de los actores educativos

Atribuciones claramente definidas para los actores educativos y la sociedad

Orientado a ejecutar acciones Orientado hacia alcanzar resultados

Escuelas sin propósitos específicos Escuelas con su propio proyecto educativo

Baja responsabilidad por desempeño Alta responsabilidad con sistemas de rendición de cuentas y control social

Rutinas burocráticas Procesos eficientes de servicio

Sistemas de información casi inexistentes Eficaces sistemas de información desde el aula hasta el nivel nacional

Ausencia de coordinación Rectoría sectorial

Mejoras en cobertura educativa resultantes de programas innovadores que

no se ajustan a los patrones típicos del modelo—

Cobertura educativa universal, con metas específicas y estrategias focalizadas y descentralizadas

Falta de pertinencia cultural y deterioro de la calidad educativa

Educación con pertinencia cultural y calidad internacional

—

Tabla 1Principales características del cambio en el Modelo de Gestión Educativa

Fuente: MINEDUC, 2005a: Nuevo modelo de gestión de los recursos educativos, 6.

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De lo que se trata el cambio en el modelo de gestión es de devolverle sentido al sistema educativo. Este es un sistema abierto, es decir que está sujeto a constantes intercambios de recursos e información con el contexto social. Los sistemas abiertos tienen una particularidad, de acuerdo con Bertalanfy. Es la propiedad de equifi nalidad. A partir de distintas condiciones y por diferentes vías, se pueden alcanzar los mismos propósitos. Lo que determina los re-sultados es la intencionalidad y adaptabilidad que la organización del sistema le permita. Un sistema educativo centralizado restringe esas dos capacidades cruciales. Donde ocurre la educación y su calidad es mejor o peor es en las escuelas. Allí es donde primero se necesi-ta claridad de intenciones y fl exibilidad para adaptarse a micro-contextos diferenciados y circunstancias cambiantes. Desde luego, los de-más órganos del sistema educativo deben tener, también, propósitos bien defi nidos, orientados a propiciar y apoyar el éxito escolar, y facilidad para adaptarse a las distintas necesidades y po-sibilidades de las escuelas.

Esta lógica es distinta, por completo, de la que concibe a las escuelas como simples ejecutoras de los programas que, para educar a las nuevas generaciones, hayan dispuesto las autoridades superiores del sistema educativo. La época de articulación de los Estados-naciones, en la cual se crearon los sistemas educativos, justifi caba esa pretensión en el siglo XIX. En la actualidad, la perdurabilidad de las estructuras estatales enfrenta desafíos distintos de las invenciones nacionalitarias. Son los desafíos de armoniza-ción de sociedades internamente heterogéneas e incorporación ventajosa, esto es con posibi-lidades para el desarrollo humano, a procesos globales. Los retos políticos para el Estado son indisociables de las intenciones de futuro de la sociedad. Unas y otros entrañan necesidades de conocimiento distintas a las de antaño. Si anteriormente se educaba a partir del conoci-miento y las experiencias acumuladas, para que las personas se integraran a su sociedad y cultu-

ra; ahora se requiere educar a las personas para hacer sociedad e innovar su cultura, a partir de capacidades para ir conociendo y experimen-tando procesos en curso, no lineales y con dis-tintas posibilidades de desenlace.

Transformar el modelo de gestión educativa es un proceso de construcción institucional. Pasa por la actualización de las normas que regu-lan el sistema educativo y por el desarrollo de nuevos sistemas de relación entre los actores de dicho sistema y la sociedad en general.

La fi nalidad por la cual el MINEDUC optó por este cambio fue crear condiciones institu-cionales para alcanzar en Guatemala educación básica universal, pertinente a la diversidad del país y de calidad internacional. Este fi n se espe-cifi có en tres objetivos estratégicos:

1. Convertir las escuelas públicas en efectivas comunidades de aprendizaje;

2. Fortalecer sistemas de apoyo y seguimiento del desarrollo escolar;

3. Estimular la participación social en la transformación educativa, con competen-cias claras y procesos efi cientes.

Esos tres objetivos condensaban la estructura fundamental del nuevo modelo de gestión edu-cativa (Gráfi co 12).

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Distrito escolar: núcleo de progra-mas de apoyo para el éxito de los pro-yectos de la Escuela, administrados en forma desconcentra-da por Coordinado-res Distritales, con apoyo municipal.

Direcciones De-partamentales de Educación: uni-dades desconcen-tradas con amplias competencias para la administración educativa (infraes-tructura, personal y presupuesto).

Región cultural: unidad territorial desconcentrada, para la cual se de-fi nen orientaciones curriculares adecua-das al contexto.

Ministerio de Educación (administración central): órgano rector del sistema educativo nacional, responsable de establecer las políticas educati-vas y los estándares de calidad, de gestionar el fi nanciamiento para la edu-cación pública y de administrar la carrera docente.

Escuela: comunidad de aprendizaje descentralizada donde se realizan los proce-sos educativos, con autono-mía relativa para impulsar

los proyectos de educa-ción que respondan a las necesidades locales, en el marco de las políticas educativas y del Currículo Nacional Base.

Niñez

y

juventud

Resultados

Personas ínte-gras, que apren-den por sí mis-mas, capaces de soñar y alcanzar sus sueños.

Ciudadanía pre-parada para de-sarrollar su país.

Comunidad

Apo

yo

Gráfi co 12Estructura fundamental del Nuevo Modelo de Gestión Educativa

Fuente: MINEDUC 2005a, Nuevo Modelo de Gestión, 21.

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El impulso de proyectos educativos institucio-nales se previó como el medio principal para alcanzar los objetivos 1 y 331. Mientras que para el objetivo 2 las grandes áreas de intervención previstas fueron la carrera docente y los servicios de apoyo. Se determinó, también, la necesidad de mejorar la dirección nacional, mediante la recuperación del rol rector del MINEDUC y su orientación hacia el establecimiento de políticas nacionales en vez de la micro-gestión.

La implementación del Nuevo Modelo de Ges-tión comprende procesos de: armonización del marco jurídico para especifi car las competen-cias que hicieran posible mayor participación social; planifi cación, reestructuración organiza-tiva, reingeniería de procesos, capacitación de recursos humanos y fi nanciamiento.

Una vez defi nidos los lineamientos de política educativa 2005-2008, se fortalecieron procesos consulta, planifi cación y ejecución, y se puso en marcha el proceso para la adecuación del marco jurídico.

3.3. Contribución pública Un mes después que Visión Educación fueron presentados Los lineamientos de política educativa a la sociedad guatemalteca. El ambiente había cam-biado. No obstante que los lineamientos se basa-ron en la Visión, en la legislación vigente y en los Acuerdos de Paz; sectores organizados, en especial el magisterio del sector público, hicieron patente su oposición. El distanciamiento con las autorida-des había comenzado desde que concluyó Visión y se trató acerca de cómo darle seguimiento. Para el resto de la sociedad parece que fue muy corto el lapso de tiempo entre la presentación de dos directrices para el futuro de la educación nacional, la Visión y los Lineamientos. Sin que la comuni-cación del MINEDUC hubiera sido sufi ciente para aclarar que, con esos últimos, el gobierno hacía suyas las recomendaciones de Visión Edu-

cación y reiteraba su compromiso con las normas establecidas y los acuerdos previos.

Para ampliar el diálogo educativo, al publicar los Lineamientos, el MINEDUC convocó a la sociedad guatemalteca a enriquecerlos en una campaña de contribución pública que se pro-longó hasta fi nes de 2005. Se recibieron más de 50 aportes de organizaciones de sociedad civil, personas particulares e incluso un diputado, Leonel Soto, representante por Quetzaltenan-go. Además, el MINEDUC impulsó talleres de consulta regional. Y, el Proyecto Diálogo para la Inversión Social en Guatemala, fi nanciado por USAID, realizó Mesas de Diálogo. Para analizar las contribuciones se integró un Comité Técni-co independiente, en el que participó el doctor Carlos González Orellana y cinco participantes del Grupo Constructor de Visión Educación.

Poner en evidencia difi cultades de comunica-ción fue el principal resultado de la campaña de contribución pública. Resultó difícil escla-recer la relación entre las tres áreas que priorizó Visión Educación, las cinco metas del MINE-DUC y los cuatro documentos técnicos donde se desarrollaron los lineamientos de política. Hubo, sin embargo, un aporte señero. Organi-zaciones de sociedad civil llamaron la atención sobre la falta de atención en los lineamientos para la población con necesidades educativas especiales. Vacío que se subsanó en el desarrollo de los planes de acción, las propuestas de cam-bio a la legislación educativa y con la emisión de una política específi ca en 2007.

En la preparación de los documentos técnicos que desarrollaron los lineamientos de política contribuyeron ASDI, PNUD, KfW y GTZ-PACE. En este último caso, el asesor principal en gestión coordinó la preparación del docu-mento técnico del Nuevo Modelo de Gestión Educativa y participó en la revisión y edición de los otros documentos técnicos.

31. Acerca del apoyo de PACE-GTZ para la planifi cación y ejecución de los PEI. Cfr. Ramos, H. y W. Ramírez, 2009.

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4. Nuevo pacto por la educación

El ordenamiento jurídico de un país es el pacto entre el Estado y la Sociedad Civil, sus ciudadanas y ciudadanos. Trata asuntos fundamentales en la Carta Magna y materias específi cas en las leyes. Se establece por medio del debate y con la aprobación de los repre-sentantes del Pueblo en la Constituyente y el Congreso de la República.

La Constitución de 1985 sentó las bases para edifi car en Guatemala un Estado democrático, cuya fi nalidad es la protección de las personas y de las familias, y la realización del bien co-mún. Por ello estableció el compromiso nacio-nal con los Derechos Humanos y defi nió un conjunto de instituciones para garantizarlos. Seis años más tarde, para fortalecer el derecho a la educación, con los mismos anhelos de-mocráticos se promulgó la Ley de Educación Nacional (Dto. 12-91).

Los avances sociales hay que defenderlos y darles mayor impulso. Así se hizo en Gua-temala con los Acuerdos de Paz. En ellos se reconoce la importancia de la educación y se destaca la necesidad impostergable de que sea

adecuada a las características multicultura-les del país y que las familias y comunidades tengan mayor protagonismo en sus procesos. Aportes derivados del proceso de paz, como el Diseño de Reforma Educativa, los Diálogos y Consensos para la Reforma Educativa y otras iniciativas, como Visión Educación, expresan valiosos acuerdos sociales para mejorar la edu-cación nacional.

Para hacer efectivo el derecho de toda la pobla-ción guatemalteca a educarse, el MINEDUC defi nió un conjunto de cambios en el sistema educativo nacional que requieren la reforma y ampliación del marco normativo e institucio-nal, al que convocó con propuestas de legisla-ción educativa.

4.1. Tres propuestas

Para cumplir los mandatos constitucionales (promover la superación económica, social y cultural del magisterio); fortalecer condicio-nes para el cumplimiento de los compromisos de paz (educación intercultural e impulso al desarrollo del país) y armonizar la legislación educativa con otras leyes generales (las leyes sociales de descentralización, Consejos de De-

«Tanto el mandato constitucional como los compro-misos de paz delinean un proyecto educativo nacional: brindar a todos los habitantes del país iguales oportu-

nidades para recibir la educación que es básica para la convivencia ciudadana y el exitoso desempeño personal,

pertinente a la cultura de los Pueblos que integran la República de Guatemala. Proyecto que estaría incom-pleto si el país desistiera de lograr educación de calidad

internacional.

Hacer realidad ese proyecto educativo nacional requiere que los avances en el proceso de Reforma Educativa,

logrados con la participación de las comisiones Paritaria y Consultiva, sean institucionalizados.»

MINEDUC. Propuesta de reformas a la Ley de EducaciónNacional. Exposición de motivos.

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sarrollo y Código Municipal); el MINEDUC preparó tres propuestas de ley:

Reformar la Ley de Educación Nacional:

• Para defi nir con claridad las atribuciones de cada actor del sistema educativo, y para lograr el modelo de gestión descentralizado y participativo que manda la Constitución.

• Porque es fundamental instituir la parti-cipación de la comunidad educativa que demandan los Acuerdos de Paz, para lograr educación de calidad, que satisfaga sus necesidades y aspiraciones, mediante la defi nición de su propio proyecto escolar, como planteó la Comisión Consultiva para la Reforma Educativa.

• Porque es fundamental que los centros educativos públicos le ofrezcan a toda la población guatemalteca la oportunidad de completar la educación básica a la que tie-ne derecho, mediante procedimientos que

permitan ampliar los grados que atiende o la integración de varios establecimientos como un solo centro educativo.

• Porque es indispensable que toda la pobla-ción guatemalteca sea atendida con educa-ción intercultural y fortalecer la educación bilingüe, para garantizar el respeto a la identidad y los derechos de todos los Pue-blos de nuestro país.

Incentivos a la carrera docente:

• Para que el Estado promueva mejor la su-peración profesional, económica y social del magisterio.

• Porque es fundamental un sistema de incen-tivos que atraiga a los mejores docentes, es-timule desempeños de excelencia y motive a continuar trayectorias académicas vinculadas al aprendizaje de la niñez y la juventud.

• Porque es fundamental que se protejan los derechos establecidos en el Estatuto Provi-

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sional de los Trabajadores del Estado, Capí-tulo de la Dignifi cación y Catalogación del Magisterio Nacional (Dto. 1485).

Reconocer la función tan importante que desem-peña la dirección escolar:

• Para que en cada escuela pública exista lide-razgo para alcanzar con éxito los objetivos del proyecto educativo de la comunidad.

• Porque es fundamental que haya profesio-nales especializados en la gestión de centros escolares.

• Porque es fundamental recompensar las altas responsabilidades que competen a la direc-ción de los centros educativos públicos.

4.2. Oportunidades para todas y todos

La sociedad guatemalteca tiene derecho a se-guir creando oportunidades para que toda la población pueda aprender lo que realmente puede ser útil para su vida, para las vidas de sus docentes y para el futuro del país.

• Es fundamental crear oportunidades que permitan conocer alternativas para tomar decisiones, que permitan desarrollar más habilidades para lograr los objetivos que se propongan, y que permitan la autoesti-ma de la población como seres humanos,

como parte de una familia, como parte de una comunidad.

• Es fundamental crear oportunidades que le permitan al magisterio formación superior, mejor reconocimiento de sus méritos, y una justa valoración del papel que juega dentro de la sociedad.

• Es fundamental crear oportunidades que permitan potenciar el talento de las gua-temaltecas y de los guatemaltecos, que permitan cohesionar la sociedad en un ambiente de armonía, y que permitan pre-parar al país para desarrollarse en el mundo del siglo XXI.

El PACE apoyó la preparación de las propues-tas de legislación educativa. En 2005 el asesor principal en gestión participó en las tareas de análisis del marco jurídico vigente, de las pro-puestas para reformar la legislación educativa que habían sido presentadas al Congreso de la República y de las necesidades normativas derivadas de Visión Educación y de los linea-mientos de política educativa 2005-2008. En 2006, dicho asesor coordinó el equipo que preparó las propuestas de reformas a la Ley de Educación Nacional, Carrera de Servicio Do-cente y Ley de Directores. También coordinó la campaña de contribución pública a las pro-puestas, en la cual se recibieron más de sesenta planteamientos de la sociedad civil.

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5. Primaria completa

Referida a la ampliación de la cobertura edu-cativa en el país, los indicadores de la meta Primaria Completa para el ciclo escolar 2008 fueron: oportunidades de acceso a la educación primaria para toda la niñez guatemalteca, al nivel preprimario para el 75% de la niñez, al ciclo básico del nivel de educación media para el 40% de jóvenes y al nivel diversifi cado para el 20% de la juventud.

Primaria Completa fue una meta ambiciosa. Lo fue por la baja cobertura en todos los niveles de educación excepto primaria, nivel en el cual se había logrado ya en 2004 brindar atención educativa a nueve de cada diez niños y niñas. Ampliar la cobertura educativa en este nivel implica, por ello mismo, mayores desafíos. Más que el de llevar escuela a comunidades que carezcan de ella; muy pocas en el país, situadas en áreas de difícil acceso, en su mayoría de for-mación reciente por ampliación de la frontera agrícola o porque el crecimiento de centros poblados preexistentes da lugar, en el área ru-ral, a su división; los desafíos de universalizar la educación primaria se refi eren a actuar sobre los factores socioeconómicos y las necesidades especiales que impiden a niños y niñas que ha-bitan en lugares con escuela, asistir a educarse.

La educación primaria fue declarada obliga-toria, gratuita y, en ese entonces laica, por primera vez en Guatemala en 1835, durante el gobierno de Mariano Gálvez. No se puede pos-tergar más tiempo hacer realidad esa declara-

ción, reiterada como obligación de Estado por todas las constituciones políticas que ha tenido la República de Guatemala desde 1871. Por ello el compromiso gubernamental con Prima-ria Completa implica una meta histórica.

Para cumplir ese compromiso, en el marco del Proyecto Visión Educación se defi nió y coordinó una estrategia especial de tres fases: primera (2006), atención a los departamentos con mayor défi cit de cobertura (Alta Verapaz, Huehuetenango y Quiché); segunda (2007), aplicación de la estrategia en todo el país; y, tercera, creación de un órgano permanente en el Ministerio de Educación, especializado en la gestión de cobertura.

«Hacer efectivos los derechos de todos a la educación requiere del trabajo conjunto del Gobierno, las familias y el resto de la sociedad. La cobertura educativa no de-

pende sólo de que haya escuelas, sino también de que las familias quieran, y puedan, enviar allí a sus hijos.»

Werner Ramírez. “Más educación”, Siglo Veintiuno,9 de mayo de 2006.

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Preprimaria Primaria Básico Diversificado Total 5-6 años 7-12 años 13-15 años 16-18 años -

Inscripción 435 287 2 344 208 501 692 245 735 3 526 922En edad 353 018 1 935 940 300 902 155 148 -

81% 83% 60% 63% -Sobre edad 82 269 408 268 200 790 90 587 781 914

19% 17% 40% 37% -Población 752 997 2 072 952 917 122 825 251 4 568 322Cobertura - ----

- %03%55%311%85 aturB- %91%33%39%74 ateN

Total (por grupos de - %34%77%79%74 )dade

Población no atendida 413 328 1 301 076022 616210 731979 993 aturB789 131 1 313 964259 702347 45979 993 ateN

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- 04045352 omitpÓExpansión de servicios (cobertura universal bruta) Costo Q1938.67Déficit docentes Bruto 15 941 4 419 36 663 49 322 106 345Neto 15 941 1 766 12 372 34 543 64 622Cobertura neta 100% 96% 55% 76% Corrección de edad (cobertura universal neta) Costo Q1205.00Docentes requeridos 30 010 66 865 54 566 60 742 181 066Déficit 12 662 -8750 24 717 42 655 40 167Optimización de empleo de docentes (cobertura universal bruta) Costo Q0.00Docentes requeridos 33 411 68 541 17 741 17 876 137 569Déficit 16 063 -7074 -12 108 -211 -3330Cobertura neta 100% 96% 55% 76% - Corrección sobre edad Costo Q298.20Docentes requeridos 17 348 65 100 42 193 26 198 150 839Déficit de docentes 0 -10 515 12 344 8111 9940Déficit ajustado -5258 0 7087 8111 9940Cobertura neta 75% 97% 77% 43% -

Tabla 2Guatemala: alternativas Primaria Completa

Estadísticas preliminares de 2005

Fuente: MINEDUC, 2006.

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Metas históricas sólo pueden alcanzarse con el concurso de múltiples sectores de la sociedad. El intenso trabajo del Equipo de Primaria Comple-ta del Ministerio de Educación y de las Direccio-nes Departamentales de Educación, habría sido insufi ciente sin la participación de las Munici-palidades y los Consejos de Desarrollo del país, que contribuyeron a identifi car comunidades carentes de atención educativa; sin la tesonera labor de padres de familia, que facilitaron loca-les para la apertura de las escuelas de Primaria Completa; sin la magnífi ca disposición de jó-venes docentes, que aceptaron el reto de iniciar su carrera profesional en áreas remotas; o sin el invaluable apoyo de entidades nacionales (como la Asociación Don Bosco y la Universidad Ma-riano Gálvez) y de cooperación internacional (en especial del PACE, del Banco Mundial, del Fondo para el Desarrollo de la Educación en Guatemala, de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, y del Banco Interame-ricano de Desarrollo).

Todos esos aportes hicieron que los avances de cobertura educativa entre 2004 y 2008 fueran un logro de la sociedad guatemalteca en su conjunto.

La ejecución de la estrategia Primaria Com-pleta en 2007 se organizó en dos proyectos. El primero, Cobertura de corto plazo, para ejecutar la fase dos de la estrategia. El segundo, Cobertura a largo plazo, para la fase tres.

5.1. Cobertura a corto plazo

Este proyecto se ejecutó por medio de las si-guientes campañas de corta duración:

Identifi cación de comunidades “puras”

Desde enero de 2007 se emprendió la identi-fi cación de las comunidades “puras”, aquellas que carecen de atención educativa, en todo el país. Durante 2006 este proceso se realizó ex-clusivamente en los departamentos prioritarios por ser los de mayor défi cit educativo.

La búsqueda de comunidades puras se emprendió con la participación de los Delegados de Cobertu-ra que fueron contratados temporalmente por el Ministerio de Educación para apoyar la labor de las Direcciones Departamentales de Educación.

Conforme la experiencia acumulada en 2006, la primera línea de acción de los delegados de cobertura fue convocar el apoyo de las muni-cipalidades y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) para identifi car las comunidades sin escuelas de primaria.

También se requirió al personal de la Franja de Supervisión que contribuyera a tal identifi ca-ción, con el procedimiento adicional de decla-rar bajo juramento que todas las comunidades de su distrito contaban con escuela, en caso de no reportar ninguna pendiente de atención.

Como resultado de estas acciones, hasta junio 2007 se habían identifi cado 86 comunidades “puras”, en 15 departamentos, donde habita-ban 3802 niñas o niños en edad de cursar la educación primaria, para cuya atención se ne-cesitaban 127 docentes.

Asignación de docentes

Durante los meses de enero y febrero, la Unidad Especial de Ejecución de Proyectos de Cobertura asumió funciones para la asignación de docentes por contrato anual (021), dado que era impera-tivo asegurar la disponibilidad de docentes para atender a toda la población escolar.

Para facilitar la asignación desconcentrada de personal, se preparó una aplicación (con base en Microsoft Access) para que los Directores Departa-mentales de Educación pudieran revisar la situa-ción de sus escuelas con base en datos estadísticos de la población escolar. Dicha aplicación incluía indicaciones acerca de la procedencia de asignar más personal a los centros educativos. La aplica-ción, que funciona fuera de línea, se ha actualizado y perfeccionado. La última versión es la octava.

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Atención en escuelas de Primaria Completa

Para atender a las comunidades “puras” se pre-vió el establecimiento de escuelas de “Primaria Completa” que son escuelas multigrado que, al comienzo, operan todas las de un departamento bajo el mismo código estadístico (código UDI).En 2006 se inauguraron ochenta y cuatro es-cuelas de “Primaria Completa”, hasta marzo 2007 se habían inaugurado cuarenta y tres escuelas más que podían funcionar en el ciclo escolar normal. Para las cuarenta y tres comu-nidades “puras” identifi cadas entre abril y junio 2007, se autorizó la contratación de personal para el ciclo extraordinario julio-diciembre.

Atención por medio de entidades subvencionadas

Para alcanzar las metas de cobertura, también se intentó convenir mínimos de atención y áreas preferentes a atender por las entidades que reci-ben subsidios del MINEDUC. Por la resistencia de varias de dichas entidades, esta orientación focalizada de los subsidios sólo se pudo hacer en el departamento de Alta Verapaz.

Inscripción extraordinaria

En abril se impulsó una campaña de inscripción extraordinaria, para atraer a la escuela a la niñez que no había sido inscrita hasta marzo. Los Dele-gados de Cobertura coordinaron la campaña en cada departamento. La meta era facilitar el acceso a la escuela a dieciséis mil niños. Los resultados sobrepasaron la meta, diecisiete mil niños fueron inscritos en escuelas monitoreadas directamente por los Delegados. Más niñas y niños pudieron haberse inscrito en escuelas no monitoreadas. Como aún no se ha terminado de procesar la es-tadística de inscripción, no se puede determinar todavía el resultado fi nal de esta campaña.

Nivelación de niñez con sobre edad

Miles de niños asisten a la escuela con sobre edad, lo que implica que reciben atención

inadecuada, eso aumenta la probabilidad de que se retiren de la escuela antes de concluir la primaria.

Para corregir tal situación y crear oportuni-dades para que más niños asistieran a prepri-maria, se impulsó una campaña de nivelación para la niñez con sobre edad para dicho nivel educativo. La campaña, ejecutada entre abril y mayo, incluyó la identifi cación de escuelas y el suministro de materiales especiales (por parte de la Dirección de Calidad para el Desarrollo Educativo –DICADE–), así como la emisión de normativa.

Estimaciones con base en datos de 2005 y 2006 indicaban que 14 000 niños podrían en-contrarse en sobre edad en preprimaria. Sólo se pudo nivelar a 3933, debido a un movimiento de huelga magisterial y a la oposición de do-centes y personal de la Franja de Supervisión.

Verifi cación de atención educativa

Insistentes requerimientos de las Direcciones Departamentales de Educación, comunida-des y diputados, para que se asignara más docentes, cuando las estimaciones indicaban que había sufi cientes en servicio, señalaron la necesidad de hacer verifi cación in situ de la asignación de personal. Durante junio y julio se realizaron visitas a una muestra de escuelas de primaria. Se constató que había escuelas con défi cit de docentes, pero también que había otras con pocos niños por docente o personal que, contratado para ejercer docen-cia, se dedicaba a otras actividades, en cali-dad de “reubicado”.

Asignación de becas para primaria

La ejecución de la estrategia de Primaria Com-pleta incluyó también, la coordinación de los programas de becas del MINEDUC. En los primeros meses del año se asignaron las becas para nivel medio (bolsas de estudio, fondos

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para alimentación y becas de la Excelencia). A partir de agosto principió la asignación de recursos para las becas de primaria (para la niña y de la paz), actividad que concluyó hasta diciembre.

Identifi cación de la niñez que no asiste a la escuela

Durante septiembre y octubre se impulsó otra campaña para identifi car a la niñez fuera de la escuela. Para el efecto se suscribieron convenios de cooperación con la mayoría de municipali-dades del país. Esto permitió identifi car indivi-dualmente a más de veinticinco mil niños que durante el ciclo 2007 no asistieron a la escuela y que requieren apoyo para asistir en el ciclo 2008.

Asignación de docentes para el ciclo escolar 2008

Para resolver el défi cit de docentes en primaria y continuar la ampliación de cobertura en pre-primaria, en agosto se realizaron los análisis y se solicitó la creación de dos mil quinientos nuevos puestos docentes por contrato anual (021). Los puestos fueron creados y la Dirección de Recursos Humanos procedió a la contratación del personal.

Con el propósito de asegurar la adecuada distribución de docentes para el ciclo 2008, durante noviembre y diciembre, en coordina-ción con la Dirección General de Cobertura e Infraestructura Educativa se realizaron jornadas de trabajo en las Direcciones Departamentales de Educación, para revisar, junto con la Franja de Supervisión, la asignación de docentes por contrato anual.

Gratuidad de la educación

Para hacer efectivo el derecho humano de ac-ceso gratuito a la educación básica, se hicieron análisis y se tomaron acciones encaminadas a garantizar que las cuotas escolares fueran apor-tes voluntarios de las familias. La experiencia internacional (Humpage, 2006) muestra que al suprimir los pagos por inscripción escolar au-

menta la inscripción de estudiantes. Pero tam-bién advierte que si no se provee fi nanciamien-to supletorio a las escuelas, la calidad educativa se deteriora y las tasas de escolarización decli-nan. En reuniones de trabajo se discutió sobre los recursos que se transfi eren a las escuelas, las posibilidades presupuestarias y acerca del mar-co normativo que regula las cuotas escolares. La conclusión fue instruir a las DIDEDUC y coordinar con la institución del Procurador de los Derechos Humanos para asegurar que no hubiera compulsión sobre las familias y que cualquier persona pudiera denunciar con faci-lidad si en alguna escuela pública se pretendía obligarle a pagar por la inscripción de sus hijos.

5.2. Cobertura a largo plazo

Las principales acciones del proyecto de cobertu-ra a largo plazo se orientaron a la creación de la Dirección General de Cobertura e Infraestructu-ra Educativa, mediante los siguientes procesos:

Defi nir funciones y estructura de DIGECOBER

Durante el año, en consulta con las autoridades superiores del Ministerio de Educación, dentro del proceso de reingeniería institucional, se defi nieron las funciones y la estructura organi-zativa de la DIGECOBER, lo que incluyó pre-parar las normas correspondientes que fueron incorporadas al nuevo Reglamento Orgánico del Ministerio de Educación.

Elaboración de manuales de procesos, puestos y procedimientos

En paralelo a la defi nición de funciones y con el apoyo de consultores externos, se diseñaron los procesos, especifi caciones de puestos y pro-cedimientos de la DIGECOBER. La mayoría de procesos fueron diseñados por primera vez, pero los sistemas de becas y subvenciones fue-ron rediseñados y se desarrollaron hasta contar con manuales.

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Identifi cación de necesidades educativas insatisfechas

Se realizaron como parte del proyecto de co-bertura a corto plazo, con énfasis en primaria incluyeron identifi cación de comunidades “pu-ras” y de niñez fuera de la escuela.

Determinar necesidades de recursos para 2008

Se realizaron con énfasis en recursos docentes para su inclusión en el proyecto de presupuesto 2008.

Implementar procesos para satisfacer necesidades educativas identifi cadas

Se realizaron como parte del proyecto de co-bertura a corto plazo, con énfasis en primaria y preprimaria incluyeron asignación de docentes y apertura de nuevos centros educativos.

Emitir normativa para infraestructura educativa

En coordinación con la Dirección de Planifi ca-ción y las unidades ejecutoras, en particular el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, se emitió el acuerdo gubernativo respectivo.

Coordinar la gestión de infraestructura y equipa-miento escolar

Se realizaron gestiones específi cas y se impulsó la revisión conjunta con las unidades ejecutoras de la normativa para infraestructura educativa.

Identifi car requerimientos de infraestructura y equipo escolar

Se realizó un inventario de necesidades de mobiliario, que fue trasladado a la Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) para su ad-quisición.Nuevo sistema de matrícula

Para sustituir el obsoleto sistema de ofi cializa-ción de estudios de nivel medio con el pago de

matrícula, se diseñó el sistema de inscripción con código personal. Se hizo el diseño concep-tual del nuevo sistema, la especifi cación de las características de las aplicaciones informáticas necesarias (cuyo desarrollo está a cargo de la Di-rección de Informática) y se preparó la normati-va correspondiente. Como actividad preparato-ria para el nuevo sistema se requirió a los centros educativos que enviaran la nómina de estudian-tes que estuvieron matriculados en el ciclo 2007. Se obtuvieron datos de más del 50% de centros educativos y, al 31 de diciembre se había pro-cesado alrededor del 70% de información, para depurar información y estandarizar formatos.

A partir de 2008 comenzará a funcionar el Re-gistro Nacional de Estudiantes, el cual será un sistema informatizado en el que cada estudian-te será identifi cado con un código personal.

Preparación de un programa de transferencias condicionadas

En coordinación con otras instituciones del Gobierno Central se comenzó a preparar un programa de transferencias condicionadas, si-milar a los existentes en México y Brasil, para establecer como condición para que las familias puedan optar a subsidios directos del Estado, que sus hijas e hijos asistan con regularidad a la escuela y acudan a los servicios de atención primaria en salud. La Unidad Especial de Eje-cución de Proyectos de Cobertura consideró oportuno este tipo de intervención para mitigar la pobreza, pero estimó efectos poco signifi ca-tivos en cuanto a ampliación de cobertura edu-cativa. Con miras a un programa piloto, sugirió emprenderlo en municipios con baja escolariza-ción donde existe certeza de disponibilidad de escuelas en todas las comunidades.

5.3. Resultados

El principal resultado de la Estrategia Primaria Completa fue la ampliación de la cobertura educativa en Guatemala.

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Fuente: elaboración propia con base en datos MINEDUC.

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El mayor logro fue alcanzar una cobertura casi universal en primaria. La tasa neta de inscrip-ción en este nivel durante 2007 fue de 95%, muy cercana a la de los países desarrollados (96%). Si a ello se agrega a la niñez con sobre edad para la preprimaria (4%), casi todos los niños y niñas de entre 7 y 12 años asistía a la escuela en dicho año. El défi cit de escolaridad para este rango de edad se redujo drásticamen-te, como resultado de las acciones de Primaria completa, hasta el 1% en 2007.

En el ciclo básico la cobertura bruta au-mentó 11 puntos porcentuales, debido a la expansión de la Telesecundaria y la apertura de más institutos, de manera que en 2007 se atendía en este nivel al equivalente al 61% de jóvenes entre 13 y 15 años. Con la expansión de servicios educativos en este ciclo, tam-bién aumentó la proporción de estudiantes con sobre edad para cursarlo. Por tal razón la cobertura neta, o atención oportuna, se incrementó en menor proporción (7 puntos porcentuales), hasta 43% en 2007. Similares fueron las tendencias en el ciclo diversifi ca-do, cuya dinámica es impulsada por el sector privado. En este nivel el sistema educativo guatemalteco atendía, en 2007, a una de cada cuatro personas entre 16 y 18 años.

Más modestos fueron los esfuerzos y resultados en la ampliación de cobertura en preprimaria. La tasa neta aumentó un punto porcentual por año entre 2004 y 2007.

5.4. Desafíos

• Mejorar la calidad de la educación prima-ria para lograr que todos los niños y niñas completen este nivel de estudios en forma satisfactoria.

• Universalizar el acceso a la educación pre-primaria, como condición para mejorar el aprovechamiento de los estudios en nivel primario, mediante la apertura de más cen-tros educativos de este nivel.

• Fortalecer los programas de becas y atención a necesidades educativas especiales para ac-tuar sobre los factores socioeconómicos y de características personales que impiden a la niñez asistir a la escuela primaria.

• Ampliar la atención educativa en el ciclo básico, mediante modalidades innovadoras como la telesecundaria y facilidades para el transporte escolar.

• Ampliar la atención en el ciclo diversifi cado con más oportunidades de formación en centros educativos públicos, compatibles con las tendencias de desarrollo nacional.

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La historia no se escribe sólo como tragedia y después como sainete (Marx, 1869). A veces también se la escribe como ensayo. Entonces es adviento de cambios. Así se ha hecho en Guatemala. En 1835 el gobier-no de Mariano Gálvez emprendió la educación primaria gratuita y obli-gatoria, que sólo quedó instituida hasta la reforma liberal en 1871. Fue también el caso de la autonomía municipal, dispuesta por primera vez durante el gobierno de Carlos Herrera, en 1921, revertida tras su derro-camiento, quedó fi rme con la Revolución de Octubre de 1944.Los períodos entre el intento y la afi rmación del cambio se acortan.La educación se puede transformar sin interrupciones.

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Jolom balam: hacer opciones de política educativa

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María del Carmen AceñaOscar AzmitiaGonzalo De VillaEgil GalindoRoberto GutiérrezEduardo Meyer Alvaro Pop

Grupo constructor

Joviel AcevedoVirgilio ÁlvarezSalvador BiguriaFernando CajasLeonardo CameyDiana CanellaMiriam CastañedaRicardo CastilloMedarda CastroCelso ChaclánGenoveva CifuentesFélix Chay LópezIsrael ChoyCromwell CuestasAndrés CusCinthya Del ÁguilaAlfredo De LeónLucrecia de PalomoJaime EstradaDina FernándezJuan Luis FontCarlos FuentesAnabella GiraccaEduardo GonzálezAna Rutilia IcalMaría IxcoyPablo Luis LeónEduardo LópezFloridalma MezaLuis Calixto MoralesRaúl Nájera

Gabriela NúñezJuan Carlos PaizRosa Lina PérezFrancisco PuacRigoberto QueméFernando RubioAurelia SatuyéJosé SerechEnrique TorresLuz Emilia Ulario Zavala Comisión Consultiva para la Reforma Educativa

Francisco Cabrera Domingo Sánchez

Equipo y Secretaría Técnica 

Horacio ÁlvarezVioleta De LeónElena Díez PintoScarleth GomarSonia GonzálezZully Molina Alicia MoralesIoana Osa EtxebesteWerner RamírezStephanie Williams

Observadores y consultoresJorge LavarredaTom LentFernando MasayaEligio Sic

Instituciones que colabora-ron con el proceso

Anexo 1. Participantes en visión educación

Esta publicación fue impresa en los talleres gráfi cos de Serviprensa, S. A. en el mes de enero de 2010. La edición consta de 250 ejemplares en papel bond 120 gramos.

Wotzokb’e: planificación de proyectoseducativos en escuelas de Guatemala

Heidy Ramos y Werner Ramírez

Serie: Cuadernos de sistematización

Avances y lecciones aprendidas

Deutsche Gesellschaftfür Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación técnica alemana -

Agencia de la GTZ en Guatemala5a Avenida 15-11, zona 1001010 Ciudad de GuatemalaT +502 23 67 54 96F +502 23 63 59 08E gtz-guatemala@gtz.deI www.gtz.de