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Partizipation im Hochwasserschutz
Prof. Dr. Jens Newig
Arbeitsgruppe Governance und Nachhaltigkeit
Leuphana Universität Lüneburg
Überblick / Ziele
Unterschiedliche Perspektiven auf Partizipation
Perspektive der EU
Vergleich Hochwasserrisikomanagementrichtlinie mit Wasserrahmenrichtlinie
Anforderungen / Funktionen von Partizipation in HW-Risikomanagement
Partizipationsstrategien zur HWRM-RL in den Bundesländern
Präambel 17 HWRM-RL:
„Die Erstellung von Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete gemäß der WRRL und von Hochwasserrisikomanagementplänen gemäß der HWRM-RL sind Elemente der integrierten Bewirtschaftung der Einzugsgebiete. Deshalb sollte bei diesen beiden Prozessen das Potenzial für gemeinsame Synergien und Vorteile im Hinblick auf die umweltpolitischen Ziele der WRRL genutzt werden und damit eine effiziente und sinnvolle Nutzung von Ressourcen gewährleistet werden (...)“.
Zusammenhang WRRL / HWRM-RL („Verlinkung“)
EU erlässt Richtlinie
Mitgliedstaat
Pläne und Programme
Erreichung der Richtlinie-Ziele
Partizipation
Übergang von technischen zu “prozeduralen” Standards in EU-(Umwelt-) Richtlinien
Formulierung von Plänen und Programmen auf Mitgliedstaat- / lokaler Ebene als zentrales Instrument zur
Politikumsetzung
Aufgaben der öffentlichen Verwaltung:
! Bestandsaufnahme / Ist-Zustand
! Formulierung von Maßnahmen zur Erreichung der Richtlinienziele
! Einbindung anderer staatlicher Stellen, organisierter Interessen und ggf. der breiten Öffentlichkeit
Kontrolle
Implementation
Ein neuer “Modus” europäischer Politik
Politikzyklus der Hochwasserrisikomanagement-RL
Agenda Setting (2002 --)
Implementation (2008 - 2015 / 27)
HWRM-RL (2007)
Evaluation
Umsetzung von Maßnahmen
Evaluation
Gefahren- /Risiko-Karten
Alle sechs Jahre
Partizipation
HW-Risiko-management-Pläne
(2015)
Hochwasser- risikomanagement-RL
„This Directive reinforces the rights of the public to access this information and to have a say in the planning process.“
Wasserrahmenrichtlinie
„The increasing demand by citizens and environmental organisations [!] is one of the main reasons why the Commission has made water protection one of the priorities of its work. [...]
In achieving these objectives, the roles of citizens and citizens’ groups will be crucial. This is why a new European Water Policy has to get citizens more involved. [...]
Let us seize the initiative generated by the present political process on the Water Framework Directive for the benefit of all Europe’s citizens and waters: Getting Europe’s waters cleaner – Getting the citizens involved.“
„Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist kein Selbstzweck, sondern ein Instrument, um die Umweltziele der Wasserrahmen-richtlinie zu erreichen.“
Instrumenteller Ansatz der EU zu Partizipation
Aus Dokumenten der EU zur Wasserpolitik
Der „Grimma-Effekt“ von
Partizipation
DIE WELT, 09.06.2013
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Was ist „Partizipation“?
1. Kooperation / Kommunikation: Welcher Informationsaustausch findet statt? Konsensuale Entscheidungs-findung? Mediation / Interessenausgleich? Deliberation?
2. Mitbestimmung: Wie weit können Personenkreise, die nicht routine-mäßig derartige Entscheidungen vornehmen, teilnehmen?
3. Repräsentation: Wer wird beteiligt?
Eine Definition: „Partizipation umfaßt alle Formen der Einflußnahme auf die Aus-gestaltung kollektiv verbindlicher Vereinbarungen durch Personen und Organisationen, die nicht routinemäßig mit diesen Aufgaben betraut sind“ (Renn 2005)
Prozess Ergebnis
Öffentliche Entscheidungsprozesse
Beteiligungsverfahren
Zusammenarbeit
“Gute” Entscheidungen im Sinne von Umwelt- und Ressourcenschutz, Nachhaltigkeit
?
Wie “wirkt” Partizipation?
Forschungsprojekt “EDGE”
Wissensbasis
Akzeptanz
Theoretisch umstritten
Widersprüchliche Evidenz
WRRL HWRM-RL
Pläne / Dokumete
Bestandsaufnahme, Bewirtschaftungs-
pläne, Maßnahmenprogramme
Risikokarten, Hochwasserrisikomanagement-
Pläne
Geogr. Skala Flusseinzugsgebiete, Teileinzugsgebiete Risikogebiete in den Flusseinzugsgebieten
Zyklische Planung
Pläne bis 2009, 2015, 2021... Risikomanagement-Pläne wie WRRL (2015,
2021…); Karten: je drei Jahre früher
Materielle Ziele
Guter Status für alle Grund- und
Oberflächengewässer
Keine materiellen Ziele in Bezug auf HW-
Schutz
Gegenstand d. Partizipation
Gesamter Umsetzungsprozess, insb. Be-
wirtschaftungspläne; SUP bei Maßn.-Progr. Nur Risikomanagement-Pläne; auch SUP
Information d. Öffentlichkeit
Dreistufig für Bewirtschaftungspläne;
Zugang zu Hintergrunddokumenten
Erste Bewertung des HW-Risikos, Gefahren-
und Risikokarten, Risikomanagementpläne
Anhörung Dreistufig für Bewirtschaftungspläne Keine (aber SUP f. Risikomanagement-Pläne)
Aktive Beteiligung
Gesamte RL-Umsetzung Erstellung der Risikomanagement-Pläne
WRRL und HWRM-RL: rechtlicher Vergleich
Gegenstand d. Partizipation
Gesamter Umsetzungsprozess, insb. Be-
wirtschaftungspläne; SUP bei Maßn.-Progr. Nur Risikomanagement-Pläne; auch SUP
Information d. Öffentlichkeit
Dreistufig für Bewirtschaftungspläne;
Zugang zu Hintergrunddokumenten
Erste Bewertung des HW-Risikos, Gefahren-
und Risikokarten, Risikomanagementpläne
Anhörung Dreistufig für Bewirtschaftungspläne Keine (aber SUP f. Risikomanagement-Pläne)
Aktive Beteiligung
Gesamte RL-Umsetzung Erstellung der Risikomanagement-Pläne
Erfahrungen mit Partizipation bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
Erster Zyklus der Bewirtschaftungsplanung bis 2009 / 2010 abgeschlossen
Beteiligungsstrukturen sehr unterschiedlich in den Bundesländern
In allen Bundesländern kaum Beteiligung der breiten Bevölkerung an Anöhrungen zu den Bewirtschaftungsplänen " Betroffenheiten?
Viele Foren zur „aktiven Beteiligung“ organisierter Gruppen geschaffen (z.B. Gebietskooperationen in Nds.)
Allerdings kaum tatsächliche Mitwirkung an Bewirtschaftungsplänen
Bürger / Hauseigentümer von HW-Schutz-Maßnahmen potenziell betroffen
DIE WELT, 10.06.2013
„Sicherheitsansatz“ versus „Risikoansatz“
(Heintz & Pohl, 2011)
Sicherheitsansatz Risikoansatz
Grundfrage Wie können wir uns schützen? Welcher Schutz um welchen Preis?
Zentrale Begriffe Gefahr, Schutz, Sicherheit Risiko, Risikoakzeptanz, Restrisiko
Kontext Natürliches System Natürliches / gesellschaftliches System
Berücksichtigte Szenarien
Mittlere Wiederkehrwahrscheinlich-keit (i.d.R. HQ100)
Häufige, mittlere und seltene Wiederkehrwahrscheinlichkeit
Schutzziele Einheitliches Schutzniveau Priorisierung
Vorgehensweise Reaktiv-ereignisorientiert, lokal Systematisch, Risikoanalyse
Maßnahmen V.a. technischer Hochwasserschutz Ganzheitlich, auch weitergehende Vorsorge
Art der Planung Fachplanung Wasserwirtschaft, top-down
Integrale Planung (Beteiligung lokaler Akteure), bottom-up
Zeitbezug Mittel- bis kurzfristig Mittel- bis langfristig, zyklisch
Gewässermanagement / WRRL Hochwassermanagement / HWRM-RL
Kommunen Umsetzung lokaler Maßnahmen Zuständig f. HW-Management; Bauleitplanung
Landkreise Untere Wasserbehörde, Maßnahmenträger
Untere Wasserbehörde
Industrie Direkteinleiter Potenzielle Gefahrenquelle bei Hochwasser durch Freisetzen gefährlicher Stoffe
Landwirtschaft Grundwassernutzer; Quelle diffuser Belastungen (Nährstoffe, Pestizide)
Flächen potenziell für Retentionsflächen / Deichrückverlegungen; angewpasste
Bewirtschaftung
Forst-wirtschaft
Aufforstung zur Erhöhung des Wasserrückhalts in der Fläche
Umwelt-verbände
Promotoren nachhaltiger Gewässerbewirtschaftung;
Integration von Naturschutzbelangen
Promotoren vorsorgenden Gewässerschutzes,
Integration von Naturschutzbelangen
Bevölkerung Kaum direkt betroffen Verantwortung für Grundbesitz, betroffen durch Maßnahmen (Enteignungen?), lokales Wissen
Versicherungen Versicherung von HW-Schäden für Private
WRRL und HWRM-RL: Betroffene Akteure im Vergleich
Bevölkerung Kaum direkt betroffen Verantwortung für Grundbesitz, betroffen durch Maßnahmen (Enteignungen?), lokales Wissen
WRRL-Strukturen Information / Anhörung Delib.
BY TH ST BB NW SH HE MV SN NI HB BW RP SL
L a n d e s e b e n e
Beirat + + +
- Ministerien / Verwaltung, Wirtschafts-/Umweltverbände + + +
- Allgemeine Öffentlichkeit – – –
R e g i o n a l e E b e n e / T e i l e i n z u g s g e b i e t
Konferenzen / Foren + + +
Arbeitskreise / Beiräte + +
- Verwaltung, Landkr. / Kommunen, Wirtsch.-/Umw.-Verb. + + + +
- Allgemeine Öffentlichkeit – – – –
Informationsveranstaltungen + + +
- Verwaltung, Landkr. / Kommunen, Wirtsch.-/Umw.-Verb. + +
- Allgemeine Öffentlichkeit + –
L o k a l e E b e n e
Konferenzen / Foren + +
Arbeitskreise / Hochwasserpartnerschaften + + + +
- Verwaltung, Kommunen, Verbände (+) + + + +
- Umweltverbände (+) + + – +
- Allgemeine Öffentlichkeit (+) – – – –
Informationsveranstaltungen + + + +
- Verwaltung, Kommunen, Verbände + + +
- Umweltverbände – + +
- Allgemeine Öffentlichkeit – + – +
HWRM-RL-Partizipationskonzepte in den Bundesländern
Fazit
Parallelen zur WRRL, aber 1:1-Übernahme problematisch
Stärkere Betroffenheiten von Privatpersonen bei HWRM-RL im Vergleich zur WRRL
Beteiligungsstrukturen in den Bundesländern unterschiedlich
EU-Diskurs versus „Grimma“: Möglicher Ausweg durch strukturierte Beteiligung an Planungsverfahren
Dank an
Edward Challies, Nicolas Jager und Elisa Kochskämper
Quellen
Folie 1: rosenheim24.de mit freundlicher Genehmigung.
Folien 5, 10, 11, 14: Übersetzt aus Newig, J. / Challies, E. / Jager, N. / Kochskämper, E.: What role for public participation in implementing the EU Floods Directive? A comparison with the Water Framework Directive, early evidence from Germany, and a research agenda; in Begutachtung bei Environmental Policy and Governance.
Folie 6: http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/info/intro_en.htm; http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/index.htm; EU. (2002) Leitfaden zur Beteiligung der Öffentlichkeit in bezug auf die Wasserrahmenrichtlinie. CIS-Guidance Document No. 8.
Folie 8: Renn, O. (2005) 'Partizipation – ein schillernder Begriff.' GAIA - Ecological
Perspectives for Science and Society 14 (3): 227-28.
Folie 13: Heintz, M.D. and J. Pohl (2011) 'Akzeptanz und Umsetzung der EG Hochwasser-risikomanagement-Richtlinie in der Wasserwirtschaftsverwaltung.' Wasserwirtschaft 3: 10-13.
Folie 15: Dokumentenanalyse Elisa Kochskämper.