Forschungsprofessur Umweätpolitik Prof. Dr. Udo Emst Simonis

FS ii 97-402

UmweltvölkerrechtEine Einführung in den Wandel völkerrechtlicher

Konzeptionen zur Weltumweltpolitik

von

Frank Biermann

Wsssenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH (WZB) Reichpietschufer 50, 10785 Berlin

3

ZusammenfassungSoll eine Weltumweltpolitik zum Erfolg führen, müssen die Staaten ihre Handlungsfreiheit einschränken — sie müssen sich gegenseitig zusi- chem, Maßnahmen zum Schutze der Umwelt zu ergreifen, im Gegenzug zu entsprechenden Maßnahmen anderer Staaten. Dies konstituiert zwi­schenstaatliche Rechtsbeziehungen, die in der Völkerrechtslehre zu einer lebhaften Diskussion über die juristischen Konzepte und die Pflichten und Rechte der Staaten gegenüber der natürlichen Umwelt geführt ha­ben. Entwicklung und gegenwärtiger Stand des Umweltvölkerrechts sind Thema dieses Papers: Die allgemeinen, alle Staaten bindenden Pflichten werden dargestellt, die wichtigsten Rechtsgebiete und Verträge erläutert und die Kemelemente des neuartigen Rechtskonzepts der »gemeinsa­men Sorge der Menschheit« vorgestellt.

AbstractShould world environmental policies be successful, states must limit their choices of action — they must guarantee their neighbours to obey certain environmental standards, in exchange to reciprocal guarantees of other states. Those mutual guarantees are the essence of international envi­ronmental law —• a comparatively new field of an old academic disci­pline. International lawyers have been engaged in a lively debate both on the conceptual framework of international environmental law as well as on the specific duties and rights states have with respect to the natural environment. This development and the current status of international environmental law is analysed in this paper: general rules are outlined, important legal areas and treaties are discussed, and the core elements of the new legal concept of »common concern of humankind« are presented.

4

DanksagungWertvolle Kritik und Anregungen verdanke ich Prof. Dr. Edith Brown Weiss (Georgetown University, Washington), Carsten Helm (Potsdam-In­stitut für Klimafolgenforschung), Prof. Dr. Dr. Juliane Kokott (Düsseldorf) und Prof. Dr. Udo E. Simonis (WZB).

Frank Biermann, Jahrgang 1967, Studium der Rechte und der Politikwis­senschaft an der Freien Universität Berlin (Diplom-Politologe 1993) und der University of Aberdeen (Master of Laws — LL.M., 1994), Vorbereitung der Promotion; Junior Fellow der World Academy of Art and Science; 1996 Lehrbeauftragter der Freien Universität Berlin und der Stanford Uni­versity (Berlin-Programm); seit 1997 Wissenschaftlicher Mitarbeiter der Geschäftsstelle des Wissenschaftlichen Beirats Globale Umweltverände­rungen (WBGU), Bremerhaven [wbgu@awi-bremerhaven.de], Kritik und weiterführende Hinweise sind sehr willkommen.

5

Inhalt

Abkürzungen 6

I Einleitung 9

II Grundregeln des Umweltvölkerrechts 12

1) Grundlagen 12

2) Allgemeine Regeln 14

3) Durchsetzung des Umweltvölkerrechts 18

III Weltumweltpolitik durch Völkervertragsrecht 24

1) Gebiete unter nationaler Rechtshoheit 25

2) Gebiete außerhalb nationaler Rechtshoheit 30

IV Umweltvölkerrecht an der Schwelle zum 21. Jahrhundert 34

1) Neue Konzepte des Umweltvölkerrechts 34

2) Das Konzept der »gemeinsamen Sorge der Menschheit« 36

Literatur 43

A b k ü r z u n g e n

AJIL American Journal of International Law

Am. U. J. änt'l L. & PoVy — American University Journal of International Law and Policy

AOSIS Alliance of Small Island States

AVR Archiv des Völkerrechts

BGBl. Bundesgesetzblatt

CITES Convention on International Trade in Endangered Spe­cies of Wild Fauna and Flora

COPUOS United Nations Committee on the Peaceful Uses of Ou­ter Space

FAO United Nations Food and Agriculture Organization

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

GEF Global Environment Facility

GYIL German Yearbook on International Law

Harvard ILJ Harvard International Law Journal

ICJ/IGH International Court of Justice/Internationaler Gerichtshof

ILC Internationa] Law Commission

ILM International Legal Materials

ILO International Labour Organization

ILR International Law Reports

J1A Journal of International Affairs

NAFTA North American Free Trade Agreement

RIAA Reports of International Arbitral Awards

UN United Nations

UNDP United Nations Development Programme

UNEP United Nations Environment Programme

7

UNTS United Nations Treaty Series

VN Vereinte Nationen. Zeitschrift für die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen

Washington and Lee LR — Washington and Lee Law Review

WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweitveränderungen

Yale JIL Yale Journal of Internationa] Law

ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völ­kerrecht

In a community of nearly two hundred diverse states, it is virtually impossible to obtain the acceptance of all to any norm, particularly one that requires significant ex­

penses or changes in behavior. Complete autonomy may have been acceptable in the past when no state

could take actions that would threaten the international community as a whole. Today, the enormous destructive potential of some activities and the precarious condition of some objects o f international concern make full auto­

nomy undesirable, if not potentially catastrophic.

JONATHAN I. CHARNEY1

I E in l e it u n g

Im Herbst 1996 rückte das zwischenstaatliche Recht in das Rampenlicht der deutschen Öffentlichkeit: Der UN-Generalsekretär reiste nach Ham­burg, um den Richtern des in der Hansestadt neu gegründeten »Internati­onalen Seegerichtshofes« den Amtseid abzunehmen. Damit bezog eine neue UN-Institution ihren Sitz in Deutschland, deren Hauptaufgabe die Auslegung der seit 1994 rechtskräftigen Seerechtskonvention der Verein­ten Nationen sein wird.1 2 Zwischenstaatliche Streitigkeiten um Fischgrün­de, um die Grenzen in den Offshore-Ölfeldem oder um die ökologischen Pflichten der Tankerkapitäne werden nun in Hamburg — so ist zu hoffen

1 C h a r n e y , »Universal Wemational Law«, ÄJIL 87: 4 (3993), S 529-553, h ier S. 530.2 Vgl B i r k e , »Der internationale Seegerichtshof«, in: Nationale Folgerungen aus dem In­krafttreten des UN-Seerechtsübereinkommens, Hamburg/Rostock 1995, S. 43-51; J e n i s c h , »Seerecht setzt Wirtschaftsrecht«, in: ebd., S. 3 1 - 4 1 ;T r e v e s , »The Law of the Sea Tribunal. Its Status and Scope of Jurisdiction after November 16, 1994«, ZaöRV 55: 2 (1995), S. 421-451; W e r b k e , »Die rechtliche Rolle des UN-Seerechtsübereinkommens bei seinem Inkrafttreten«, in: Das UN-Seerechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhalte und Konsequenzen für die Bundesre­publik Deutschland, Hamburg/Rostock 1994, S. 7-23; zum Umweltschutz vgl B i e r m a n n , Schutz der Meere. Internationale Meeresumweltpolitik nach Inkrafttreten der Seerechtskon­vention der Vereinten Nationen, Berlin2 3 995.

10 Frank Biermann

— einer friedlichen Lösung auf der Basis des Völkerrechts zugeführt wer­den.

Die gewachsene Bedeutung des internationalen Rechts zeigt sich auch in anderen Bereichen der Weltumweitpolifik. Über 900 zwischenstaatli­che Verträge regeln die umweltpolitischen Pflichten der Staaten gegen­über ihren Nachbarn und der internationalen Gemeinschaft; hinzu kommt eine Vielzahl-von Regeln des Völkergewohnheitsrechts. Selbst nichtstaatliche Organisationen wie Umweltschutzverbände argumentie­ren inzwischen auf der Basis des Völkerrechts. Beispielsweise versuchten philippinische Umweltgruppen einen Waid vor staatlich lizenzierten Holz­firmen gerichtlich zu schützen: Sie hatten jedoch prima facie kein Klage­recht, weil auch in den Philippinen nur unmittelbar »Betroffene« klagen dürfen — und die Natur zählt (noch) nicht hierzu.3 Die Umweltgruppen beriefen sich deshalb auf internationale Rechtsgrundsätze und das Natur­recht und behaupteten, vor Gericht die »Rechte der zukünftigen Genera­tionen« zu vertreten: In einer weltweit Aufsehen erregenden Entschei­dung erkannte dies der Oberste Gerichtshof der Philippinen als Rechts­grundlage an.4

Angesichts der ökologischen (und ökonomischen) Globalisierung wuchs die Bedeutung des Völkerrechts — und das Beispiel der »Rechte zukünftiger Generationen« zeigt, daß es dabei einer Wandlung unterwor­fen ist, deren Abschluß noch nicht erreicht ist. Das 19. Jahrhundert war die Blütezeit des völkerrechtlichen Positivismus: Der Staat war absolut in seinen Rechten und gegenüber anderen Staaten nur dann verpflichtet, wenn er selbst dieser Verpflichtung zuvor — etwa durch einen Vertrag — zugestimmt hatte. Dies spiegelt sich in den ersten Konzepten zur interna­tionalen Umweltpolitik: Beispielsweise behauptete 1895 der US-Justizmi nister Harmon die absolute Souveränität seines Landes über alle Hand­lungen auf seinem Territorium — wenn der Rio Grande das Nachbarland Mexiko nur als verschmutztes Rinnsal erreiche, sei dies ausschließlich das Problem Mexikos.

In Zeiten einer zerstörten Ozonschicht und des vom Menschen geän­derten Weltklimas Findet die absolute umweltpolitische Souveränität der

3 Hieran: S i m o n i s , Ökologischer imperativ und privates Eigentum, Berlin 1997.4 Supreme Court of the Philippines, Decision in Minern Oposa v Secretary o f the Department o f Environment and Natural Resources (DENR), 30. Juli 1993, in: 33 ILM 5 73 (1994).

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 11

Einzelstaaten keine Unterstützung mehr. So erklärte die Vollversamm­lung der Vereinten Nationen, gerade ein Jahrhundert nach Harmons Re­de, das Klima zur »gemeinsamen Sorge der Menschheit«, woraus wir schließen können, daß jeder Staat hier Einschränkungen seiner Souverä­nität hinnehmen und am Schutz des Klimas im Rahmen seiner Möglich­keiten mitwirken muß.

Die Entwicklung und der gegenwärtige Stand des Umweltvölkerrechts werden in diesem Beitrag vorgestellt, der indes nur einen Überblick bie­ten soll.5 Dies zwingt zur Vereinfachung der Darstellung — fast jeder Satz erforderte eigentlich Nachsätze zu Ausnahmen und Sonderregelungen. Zunächst gehe ich auf die allgemeinen, alle Staaten betreffenden Regeln des Umweltvölkerrechts ein, um dann das Vertragsrecht zu skizzieren. Daran anschließend werden die jüngsten Rechtskonzepte erörtert, auch im Hinblick auf deren Fortentwicklung — was bedeutet beispielsweise die Erklärung des Klimas zur »gemeinsamen Sorge der Menschheit« für die Zukunft der Weltumweltpolitik? Hinsichtlich der ökonomischen Glo­balisierung sprach sich Pierre Bourdieu unlängst für einen »supranatio­nalen Sozialstaat« aus, als »einzig mögliches Fundament einer wahren Demokratie«.6 Ist Supranationalität auch der Ausweg aus der Sackgasse der ökologischen Globalisierung — wenn die »gemeinsame Sorge der Menschheit« auf dem Spiel steht?

5 Eine erste, kompaktere Fassung dieses Beitrags erschien in: S i m o n i s (Hrsg.), Welt­umweltpolitik. Grundriß und Bausteine eines neuen Politikfeldes, Berlin 1996, S. 243-265.6 B o u r d i e u , »Warnung vor dem Modell Tietmeyer«, Die Zeit, 1. November 1996, S. 2.

12 Frank Biermann

II G r u n d r e g e l n des Um w e l t ­v ö l k e r r e c h t s

1) Grundlagen

Konstituierendes Prinzip des Völkerrechts ist die Souveränität der einzel­nen Nationalstaaten, aus der das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten folgt. Nun wirken sich grenzüberschrei­tende Umweltschädigungen direkt auf andere Staaten aus, das heißt die Nutzung der Souveränität des einen Staates beeinträchtigt in einem sol­chen Fall die Souveränität des anderen. Wie ist dies vöterrechtiich zu bewerten? Aus dem traditionellen Souveränitätsgmndsatz ergeben sich zunächst zwei extreme Konzepte:7

Es ließe sich zum einen postulieren, daß jegliche grenzüberschrei­tende Umweltschädigung völkerrechtlich unzulässig sei, da sie den an­deren Staat in seinen Rechten verletze. Dieser Grundsatz der a b s o l u ­t e n t e r r i t o r i a l e n I n t e g r i t ä t hätte jedoch de facto zu einem völkerrechtlichen Industrialisierungsverbot geführt, da moderne Produk­tion und Konsumtion kaum mit Nullemissionen möglich sind. Somit hat kein Staat je ernsthaft einen derartigen Grundsatz behauptet.

Ebenso extrem wie die absolute territoriale Integrität wäre die Be­hauptung, Staaten hätten eine a b s o l u t e S o u v e r ä n i t ä t auch hinsichtlich ihrer Umweltpolitik, das heißt: sie könnten mit »ihrer« Um­welt handeln, wie sie wollten. Dieser Gedanke wurde als Harmon-Dok- trin bekannt, nach dem US-amerikanischen Justizminister, der 1895 das uneingeschränkte Recht der USA betonte, US-amerikanische Gewässer bis zur Grenze nach Belieben zu nutzen. Allerdings verzichteten die USA in ihren Verhandlungen mit Mexiko und Kanada über die Nutzung der Grenzgewässer Anfang dieses Jahrhunderts auf die Betonung einer un­eingeschränkten Souveränität, und die Harmon-Doktrin zählt heute zur historisch überlebten Frühphase der Weltumweltpolitik.

7 Hierau etwa: K i s s , »The International Protection of the Environment«, In: Mac- donald/Jolmston (Hrsg,), The Structure and Process of International Law. Essays in Legal Philo­sophy, Doctrine and Theory, Den Haag 1983, S. 1069-1087, S, 1071-1080.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 13

Der völkerrechtliche Kompromiß zwischen der Integrität des geschä­digten und der Souveränität des verschmutzenden Staates wurde 1938/1941 von einem Schiedsgericht gefunden, das die USA und Kanada gemeinsam eingerichtet hatten. Anlaß dazu war eine der damals welt­größten Erzhütten in der kanadischen Stadt Trail, die ihre giftigen Abgase aufgrund der vorherrschenden Windverhältnisse direkt über die nahe Grenze auf US-amerikanisches Territorium »entsorgen« konnte. Das Schiedsgericht stellte fest, daß

gemäß den Grundsätzen des Völkerrechts ... kein Staat das Recht hat, sein Staatsgebiet in einer Weise zu nutzen oder eine derartige Nutzung zu gestatten, daß Schäden durch Abgase in dem Gebiet eines anderen Staa­tes ... entstehen, soweit dieses schwerwiegende Folgen (serious conse­quences) nach sich zieht und der Schaden klar und überzeugend nach­gewiesen ist.8

Das Gericht stellte somit fest, daß Staaten im Völkerrecht nur eine b e - g r e n z t e S o u v e r ä n i t ä t hinsichtlich ihrer umweltschädlichen wirtschaftlichen Tätigkeiten haben, daß aber andererseits Staaten auch nur eine b e g r e n z t e I n t e g r i t ä t geltend machen können: Wenn die grenzüberschreitende Schädigung nicht schwer wiegt oder nicht klar und überzeugend einem bestimmten Verursacherstaat nachgewiesen werden kann, muß der geschädigte Staat die fremde Einwirkung hin­nehmen: Er hat weder einen Unterlassungs- noch einen Schadensersatz­anspruch. Somit ist die Trail-Smelter-Entscheidung noch heute ein­schlägig, wenn Konflikte zwischen zwei Staaten über eine bestimmte, eingegrenzte Emissionsquelle bestehen, eben die Erzschmelze an der Grenze.

Völkerrechtlich nicht erfaßt sind damit die Fälle, in denen der schwerwiegende Schaden erst in der Zukunft liegt oder in einem Gewirr von Wechselwirkungen Verursacher und Geschädigte nicht exakt aus­zumachen sind. Gerade dies sind jedoch Kernfragen der gegenwärtigen Weltumweltpolitik: Beim Schutz der Biodiversität, des stratosphärischen Ozons, des Klimas und der Meere hilft die Grundsatzentscheidung des Trail-Smelter-Schiedsgerichts nicht mehr weiter.9

8 Trail Smelter Arbitration (USA v Canada, 1938/1941), UN.RIAA, Bd. Ill, S. 1911, S. 1965. Engli­sche Zitate wurden in diesem Aufsatz vom Verfasser übersetzt.9 Hieran N a n d a , »Global Warming and International Environmental Law. A Preliminary Inquiry«, Harvard IU 30:2 (1989), S. 375-392, S. 381-385.

Frank Biermann

Der Grundkonsens der Traü-Smelter-Entscheidung wurde (in abge­wandelter Form) 1972 auf der ersten Umweltkonferenz der Vereinten Na­tionen als 21. Grundsatz der »Erklärung von Stockholm« aufgenommen10 11 und 1992 als 2. Grundsatz der »Erklärung von Rio de Janeiro« bekräftigt:

Die Staaten haben — im Einklang mit der Satzung der Vereinten Nationen und den Grundsätzen des Völkerrechts — das souveräne Recht zur Aus­beutung ihrer eigenen Ressourcen gemäß ihrer eigenen Umwelt- und Entwicklungspolitik wie auch die Verantwortung, sicherzustellen, daß Handlungen unter ihrer Rechtshoheit oder Kontrolle keinen Schaden für die Umwelt anderer Staaten oder von Gebieten jenseits der nationalen Hoheitsgrenzen verursachen.11

Dieser Grundsatz gilt nach ganz überwiegender Ansicht inzwischen als Völkergewohnheitsrecht,12 ist also bindend für alle Staaten unabhängig von Verträgen. Allerdings läßt sich daraus keine Verpflichtung zu einem bestimmten Ergebnis staatlichen Handelns — etwa des Verbotes jegli­cher grenzüberschreitender Umweltschädigung — folgern, sondern nur eine Pflicht zur Einhaltung bestimmter allgemein anerkannter S o r g - f a l t s p l l i c h t e n der Staaten (duty of due diligence).13

2) Allgemeine Regeln

Hieraus folgen allgemeine Rechte und Pflichten, die unabhängig von Ver­trägen für alle Staaten gelten.14 Dazu gehören unter anderem die Pflicht der N o t i f i k a t i o n von Handlungen, die erhebliche grenzüber­schreitende Umweltschädigungen zur Folge haben können, und darauf aufbauend die Pflicht der W a r n u n g , wenn es zu spät ist, die Um­weltschäden also nicht mehr verhindert werden können.

10 Stockholm Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm, 5.-26. Juni 1972), Stockholm, 16. Juni 1972; 11 /LA/(1972), S. 1416.11 Rio Declaration on Environment and Development (14. Juni 1992); 31 ILM (1992), S. 876.12 Vgl. etwa B r u n n e s , »'Common Interest' — Echoes from an Empty Shell? Some Thoughts on Common Interest and International Environmental Law«, ZaöRV 49: 3/4 (1989), S. 791-808; S. 795; D a h m / B e l b r ü c k / W o i f r u m , Vößcerrecht, Bd. 1 (5), BeriWNew York 1988, S. 446; E p i n e y , »Das 'Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umwettbeem- frächügungen' — Relikt oder konkretisienmgsfähige Gmndnorm?«, AVR S3: 3 (1995), S. 309-3S0, S. 318; W o I f r u m , »Purposes and Principles of International Environmental Law«, GYIL 33 (1990), S. 308-330, S. 309/310. Für eine andere Ansicht vgl. S c h ä c h t e r , »The Emergence of International Environmental Law«, JIA 44: 2 (1991), S. 457-93.13 Vgl. P i s i l l o - M a z z e s c h i , »The Due Diligence Rule and the Nature of the Inter­national Responsibility of States«, GYIL 35 (1992), S. 9-51.14 Weiterführendetwa: W o 1 b u m (Anm. 12).

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 15

Bekanntestes Beispiel einer Verletzung der Wamungspflicht ist der Tschernobyl-Unfall, der erst durch die westeuropäische Umweltüberwa­chung bekannt wurde. Allerdings zeigt dieser Fall auch die politische Schwäche der allgemeinen Regeln des Umweltvölkerrechts: Obzwar ei­nige westeuropäische Staaten sich in diplomatischen Noten spätere Rechtsmittel gegenüber der Sowjetunion vorbehielten, setzte dies kein Staat in die Tat um. Niemand wollte in einer Zeit der Ost-West-Entspan­nung die Gorbatschow-Regierung mit Rechtsklagen angreifen, deren Er­folg zudem fraglich war. Statt dessen wurde die allgemeine völkerrecht­liche Wamungspflicht bei Unfällen mit Atomenergie in einen Vertrag überführt, um — beim »nächsten Mal« — zumindest schwarz-auf-weiß auf ein rechtskräftiges Übereinkommen verweisen zu können.15

Mit der Notifikation möglicher Umweltschäden ist dem betroffenen Staat natürlich wenig geholfen: Daher erkennt die überwiegende Rechtsmeinung dem betroffenen Staat auch ein R e c h t a u f K o n ­s u l t a t i o n zu. Einschlägiger Text ist hier die Entscheidung eines fran­zösisch-spanischen Schiedsgerichts im Lac-Lamoux-Fall von 1957, in dem Frankreich verpflichtet wurde, über seine Nutzung des Lanoux-Sees mit Spanien zu verhandeln.16 Aus dieser Pflicht zur Konsultation folgen aller­dings keinerlei Normen über deren Ergebnis — etwa ein Unterlassungs­anspruch des betroffenen Staates —, sondern die Verursacherstaaten ha­ben die Verhandlungen nur nach Treu und Glauben über eine angemes­sene Zeit durchzuführen.17 Dies ist die überwiegende Meinung in der völ­kerrechtlichen Literatur, auch wenn manche bei sogenannten »ultra-ge­fährlichen Handlungen«, etwa bei einem Kernkraftwerk an der Grenze, ein weitergehendes Recht des gefährdeten Staates sehen.

Das V e r u r s a c h e r p r i n z i p (polluter pays principle) ist trotz seiner Bedeutung in nationalen Rechtssystemen kein Grundsatz des Völ­kerrechts, da sich für einen Teil der Staatenpraxis gerade das Gegenteil, nämlich eine Entschädigung des Verursachers durch betroffene Staaten, nachweisen läßt. Dies gilt für Industriestaaten — so bezahlten die Nieder­

15 Convention on Eady Notification of a Nuclear Accident, Wien, 26. September 1386, in Kraft 27. Oktober 198S; 25 ILM (1986), S. 1370.16 Lac Lanoux Arbitration (France v Spain), AJiL 53 (1959), S. 156ff; 24 ILR (195 7), S. 101 ff.17 Vgl. etwa I n t e r n a t i o n a l L a w A s s o c i a t i o n , »Rules of International Law Applicable to Transfrontier Pollution«, in: Report of the 60th Conference, Montreal 2982.

16 Frank Biermann

lande Frankreich für die Reinhaltung des Rheins18 — wie für das Nord-Süd-Verhäitnis bei globalen UmweltproMemen: Hier haben sich Indu­striestaaten zur Finanzierung der Umweltpolitik in den Entwicklungslän­dern verpflichtet

Neben diesen konkreten Pflichten und Rechten existiert eine rechts­wissenschaftliche Diskussion über eher abstrakte, grundlegende Nor­men. So bestimmte schon die Stockholmer Erklärung über die menschli­che Umwelt von 1972 in ihrem ersten Grundsatz, daß der Mensch eine

ernste Verpflichtung zur Bewahrung und Verbesserung der Umwelt für gegenwärtige wie auch für zukünftige Generationen hat.19

Dies ließ fragen, ob z u k ü n f t i g e G e n e r a t i o n e n möglicher­weise auch Rechte gegenüber den jetzt lebenden geltend machen könn­ten — gibt es Rechtsbeziehungen zwischen Heute und Morgen?20

Die Weltkommission zu Umwelt und Entwicklung (WCED) hat durch ihren Bericht das Konzept des s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t weltweit bekannt gemacht.21 ln seiner Logik ließe sich dieses Konzept als praktische Umsetzung von Rechtsansprüchen nachkommender Ge­nerationen auffassen, aber noch ist es verfrüht, von einer Pflicht der Staa­ten zu einer nachhaltigen Entwicklung zu sprechen, zumindest nicht, wenn man dem Begriff eine substantielle Bedeutung beimißt.

Manche Autoren — vor allem Völkerrechtler aus der späten Sowjet­union — sahen in der globalen Umweltkrise eine Bedrohung der ö k o l o g i s c h e n S i c h e r h e i t (der Menschheit) und versuchten, aus dem Sicherheitsbegriff konkrete Normen für staatliches Handeln ab­zuleiten.22 In ähnlicher Weise haben andere Autoren versucht, aus ver-

18 Vgl. Convention for the Protection of the Rhine from Pollution by Chlorides, Bonn, 3. De­zember 1976, in Kraft 5. Juli 1985; BGBl. II 1978, S. 1053; 16 ILM (1977), S. 265; Protokoll vom 25. September 1991; BGBl. II 1994, S. 1302.19 Stockholm Declaration (Anm. 10).20 Vgl. hierzu insb. B r o w n W e i s s , In Fairness to Future Generations. International Law, Common Patrimony, and Intergenerational Equity, Tokio 1989; und: dies., »Plädoyer ffir ei­nen ökologischen Generationenvertrag«, Jahrbuch Ökologie 1994, S. 31-36.21 World Commission on Environment and Development, Our Common Future [»Brundtland- Report«], Oxford 1987.22 So schrieb Timoshenko über das Common-Concem-Konzept und die Vorteile des Si- cherfeeitsbegriffs: »The concepts described above [common concern of humankind etc.] lack one important quality. They are all based on notions that are understood primarily by professio­nals in international law and politics. Thus, they are neither intelligible nor appealing to ordinary people whose support and personal involvement are crucial for such a wide-scale task as that of global environmental protection. The notion of 'security' is universally understood and has served as a basic ingredient in all periods of human history. The concepts of ecological security adds a

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung

schiedenen Rechtsquellen ein M e n s c h e n r e c h t a u f e i n e i n t a k t e U m w e l t abzuleiten.23 Obgleich nicht zu leugnen ist, daß etwa der stratosphärische Ozonabbau das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gefährdet, ist der praktische Nutzen der Über­tragung des Menschenrechtsregimes auf die globale Umweltkrise doch strittig.

Alle genannten Konzepte haben jedoch Eingang gefunden — oder sind ersetzt worden — durch das neuartige Konzept der »gemeinsamen Sorge der Menschheit« (common concern of humankind),24 in dem sowohl die Universalität als auch die Bedeutung der Menschenrechte gegenwärtiger wie zukünftiger Generationen seine praktische Umsetzung findet, vorerst beschränkt auf den Schutz des Weltklimas, der Biodiversität und (impli­zit) des stratosphärischen Ozons.

Zuletzt ein Punkt, der sowohl die allgemeinen Regeln als auch die Ver­fahrensregeln des internationalen Umweltrechts betrifft: Es mag erstau­nen, aber das i u s in b e 11 o , das Recht der zwischenstaatlichen be­waffneten Konflikte, ist weiterhin Gegenstand völkerrechtlicher Fachlite­ratur. Grundsätzlich gilt hier, daß auch im Kriege die natürliche Umwelt geschützt werden muß. Kernwaffenversuche in der Atmosphäre, unter Wasser oder im Weltraum sind gänzlich verboten.25 Das erste Zusatzpro­tokoll von 1977 zu den Genfer Rotkreuz-Konventionen von 1949 verbietet zudem alle Methoden der Kriegführung, von denen »weitreichende, lang­fristige und schwerwiegende« Schäden für die Umwelt zu erwarten sind. Dieser Aspekt soll auch im Frieden, etwa bei der Ausrüstung der Streit-

security dimension to the ecological problem and vice versa, thereby putting global ecology into the range of security issues.« T i m o s h e n k o , »Ecological Security. Response to Global Challenges«, in: Brown Weiss (Hrsg.), Environmental Change and International Law, Tokio 1992, S. 413-456, S.418.23 Hierzu: P a t h a k , »The Human Rights System as a Conceptual Framework for Environ­mental Law«, in: Brown Weiss (Anm. 22), S. 205-243.24 Der englische Terminus wird vereinzelt auch als »gemeinsames Anliegen« übersetzt. Dies ist irreführend, weil es keine Unterscheidung zu dem älteren Begriff des »common interest« ermög­licht, den das »common concern« ja steigern soll. Die amtliche deutsche Übersetzung lautet, in leicht geänderter grammatikalischer Konstruktion, aber im Kem zutreffend: »... in der Erkenntnis, daß Änderungen des Erdklimas und ihre nachteiligen Auswirkungen die ganze Menschheit mit Sorge erfüllen.« So die deutsche Fassung des Klimarahmenübereinkommens in BGBl. 1993 II, S. 1783.25 Treaty Banning Nuclear Weapon Tests in the Atmosphere, in Outer Space and Under Water (Partial Test Ban Treaty), Moskau, 5. August 1963, in Kraft 10. Oktober 1963; BGBL 15 1964, S. 906; 2 . ü f (1963), S. 889.

Frank Biermann

kräfte oder der Herstellung neuer Waffen, beachtet werden.26 Allerdings haben die meisten westlichen Militärmächte dieses Protokoll nicht ratifi­ziert, da manche der von ihnen präferierten Kriegsmethoden, wie etwa die Zerstörung auch ziviler Infrastruktur (II. Golf-Krieg), verboten wurden.

Neben dem Schutz der Umwelt gegen Kriegshandlungen erwogen manche Militärs in den siebziger Jahren, die U m w e l t a l s W a f f e einzusetzen, etwa durch die Beeinflussung des Wetters. Hiergegen ver­einbarten die meisten Staaten 1977 ein Übereinkommen, in dem die Veränderung der Umwelt als Methode der Kriegführung verboten wurde, allerdings nicht die Entwicklung derartiger Methoden, so daß der reale Nutzen des Vertrags eher gering einzuschätzen ist.27

Dennoch sind solche Bestimmungen nicht gänzlich wirkungslos, ins­besondere wenn die jüngsten Bestrebungen zur Etablierung einer inter­nationalen Strafgerichtsbarkeit erfolgreich sein werden. So hat die UN- Völkerrechtskommission in jüngsten Vertragsentwürfen den Tatbestand eines »internationalen Verbrechens« etabliert, zu dem neben Angriffs­krieg, Sklaverei, Völkermord und ähnlichem die

schwerwiegende Verletzung einer internationalen Rechtspflicht von es­sentieller Bedeutung für den Schutz und die Erhaltung der menschlichen Umwelt, wie etwa das Verbot der massiven Verschmutzung der Meere oder der Atmosphäre,28

zählen soll.

3) Durchsetzung des Umweltvölkerrechts

Der vorangehende Abschnitt behandelte allgemeine Pflichten der Staaten in der Weltumweltpolitik. Wie aber können diese völkerrechtlichen Normen durchgesetzt werden?

26 Protocol 3 Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Pro­tection of Victims of International Aimed Conflicts, Genf, 8. Juni 1977, in Kraft 7. Dezember 1978; BGBL 15 1990, S. 3550.27 Convention on the Prohibition of MiEtaiy or Any Other Hostile Use of Environmental Modifi­cation Techniques, Genf, 38. Mai 3977, in Kraft 5. Oktober 1978; BGBl. IJ 1983, S. 325; 36 ILM (1977), S. 88.28 Vgl. die »ILC Draft Articles on State Responsibility«, ILC Yearbook 1980, Bd. II, Teil II, Art. 19 Abs. 2-3. Auch Art. 26 des »ILC Draft Code of Crimes Against the Peace and Security of Mankind« schließt inzwischen die »vorsätzliche Verursachung weitreichender, langfristiger und schwer­wiegender Umweltschädigungen« ein; vgl. ILC Yearbook 1991, Bd. II, Teil II.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung

Anders als im innerstaatlichen Recht, einem S u b o r d i n a t i o n s ­r e c h t , wo der Staat kraft seiner Hoheitsgewalt (Polizei) das Recht durchsetzt, ist das Völkerrecht ein K o o r d i n a t i o n s r e c h t unter gleichen. Die Staaten als Rechtssubjekte schaffen nicht nur ihr eigenes Recht, sondern setzen es auch selbst durch. Die typische Form der Kon­kretisierung des Verbots signifikanter grenzüberschreitender Umwelt­schädigungen wie für dessen Durchsetzung ist daher die V e r h a n d ­lu n g über die Festlegung detaillierter Pflichten und Rechte.29

Wenn ein Staat gegenüber einem anderen Staat internationales Recht verletzt, kann dieser mit gleicher Münze antworten, also die gleiche Norm verletzen ( r e z i p r o k e G e g e n m a ß n a h m e n ) . Dies macht im Umweltschutz allerdings kaum Sinn: Sollten zum Beispiel alle Staaten das Montrealer Ozon-Protokoll verletzen dürfen, nur weil ein Staat sich nicht an die Abmachungen hält? Die Möglichkeit der reziproken Gegenmaßnahmen ist bereits aus ähnlichen Gründen für Menschen­rechtsverträge vertraglich ausgeschlossen worden;30 dies ließe sich auf die Probleme der Weltumweltpolitik übertragen.

Typisches innerstaatliches Mittel zur Durchsetzung von Verträgen ist der Gang zum G e r i c h t . Bemühungen, derartige Gerichte auch für Kon­flikte zwischen Staaten zu schaffen, gehen bis in das letzte Jahrhundert zurück, obgleich insgesamt nur wenig Fortschritte erzielt werden konn­ten. Der Internationale Gerichtshof (IGH) in Den Haag beispielsweise, dessen Vorgänger schon vom Völkerbund gegründet wurde, darf nur dann Recht sprechen, wenn beide Konfliktparteien der Anrufung des Ge­richts zugestimmt haben. Die Staaten können sich zwar im voraus grund­sätzlich dem IGH für alle Streitfälle unterwerfen, soweit die andere Kon­fliktpartei dies auch getan hat; nur wenige Staaten sind jedoch diesen Schritt gegangen, bei dem ihnen - - anders als bei Verhandlungen — kei­ne Kontrolle über die Ergebnisse bleibt.

Es gibt Juristen, die den IGH für die Internationale Umweltpolitik nutz­bar machen wollen: So schlagen Zaelke und Cameron eine Klage der niedrigliegenden Inselstaaten gegenüber den Industriestaaten vor, um

29 Vgl. S z a s z , »International Noim-making«, in: Brown Weiss (Anm. 22), S. 41-80.30 Convention on the Law of Treaties, Wien, 23. Mai 1969, in Kraft 27. Januar 1980; 8 fLM (1969), S. 679, Artikel 60 Abs. 5.

20 Frank Biermann

die Unterlassung klimaschädigender Handlungen durchzusetzen.3’ Die Chancen derartiger Klagen sind zur Zeit gering. Schon 1974 hatten Neu­seeland und Australien Frankreich auf Unterlassung der überirdischen Atomwaffenversuche im Pazifik verklagt; da Frankreich jedoch gleichzei­tig versicherte, nie wieder überirdische Versuche durchzuführen, wies das Gericht die Klage mangels Streitsache zurück.31 32

Internationale Organisationen dürfen vor dem IGH nicht klagen, aber Rechtsgutachten beantragen. So konnte eine Initiative von Nichtregie­rungsorganisationen (»World Court Project«) erreichen, daß die Weltge­sundheitsorganisation ein Rechtsgutachten des IGH anforderte, um fest­zustellen, ob der Besitz von Kernwaffen mit der Satzung der Weltge­sundheitsorganisation und dem Völkerrecht vereinbar sei33 — was das Gericht 1996 mit einem zwiespältigen »nein, aber« entschied.34 Trotz die­ser Einzelfälle ist insgesamt Bimie und Boyle zu folgen, die in ihrem Standardwerk bemerkten, sie würden die internationalen Gerichte nur behandeln, um auf deren geringe Bedeutung für die Weltumweltpolitik hinzuweisen.35

Eine andere Möglichkeit der Durchsetzung von Völkerrecht sind nicht-re- ziproke Sanktionen gegen rechtsverletzende Staaten. Wenn diese einen anderen Staat zwar schädigen, aber nicht in seinen Rechten verletzen, spricht man von einem u n f r e u n d l i c h e n A k t oder von Re - t o r s i o n . Wenn ein Staat jedoch zur Durchsetzung seines Rechts selbst internationales Recht bricht, handelt es sich um eine R e p r e s s a l i e , für die stärkere Einschränkungen gelten,

31 Vgl. Z a e l k e / C a m e r o n , »Global Warming and Climate Change. An Overview of the International Legal Process«, Am. U. J. InflL. & Pol'y 5 (1990), S. 249-290.32 Nuclear Tests Cases (Australia v France) (New Zealand v France) (Merits), ICJ Reports (1974), S. 253ff. Nach den letzten französischen Untergmndtests von Kernwaffen im Pazifik ver­suchte Neuseeland die Klage wieder aufzunehmen, jedoch ohne Erfolg (Beschluß vom 22. Sep­tember 1995, vgl. Frankfurter Rundschau, 23. September 1995, S. 1).33 Hierzu ausführlich: T i e t j e , »Die Völkerrechtswidrigkeit des Einsatzes von Atomwaffen im bewaffneten Konflikt unter Umwelt- und Gesundheitsschutzaspekten. Zur Gutachtenanfrage der WHO an den IGH«, AVR 33: 1/2 (1995), S. 266-302.34 Demnach verstoße der Einsatz von Kernwaffen generell gegen das humanitäre Völkerrecht, jedoch lasse sich die Frage der Rechtmäßigkeit »in einer Extremsituation der Selbstverteidigung, in der das Überleben eines Staates unmittelbar auf dem Spiel steht« gegenwärtig nicht beantwor­ten. Diese Entscheidung fiel mit 7-7 Stimmen, wobei die Stimme des Präsidenten den Ausschlag gab. In jedem Fall hätten die Staaten eine Pflicht zur nuklearen Abrüstung. Vgl. VN 44: 5 (1996), S. 179-181.35 Vgl. B i r n i e / B o y l e , International Law and the Environment, Oxford 1992, S. 136.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 21

Zwei Beispiele ragen in der jüngsten Diskussion hervor: Im Delphin- Thunfisch-Fall hatten die USA ein Einfuhrverbot für mexikanischen Thun­fisch erlassen, wenn dieser in einem bestimmten Gebiet mit Methoden gefangen worden war, durch die »übermäßig« viele Delphine getötet wurden. Dies steht in einem Spannungsverhältnis mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT), das Einfuhrverbote nur in wenigen Ausnahmefällen zuläßt.36 Ein GATT-Streitschlichtungsausschuß konnte hier keinen Ausnahmefall erkennen und stellte eine Vertragsverletzung der USA fest. Die USA könnten diese Vertragsverletzung dennoch recht- fertigen, wenn ihr Einfuhrverbot eine legitime R e p r e s s a l i e gegen die Verletzung allgemeiner Normen des internationalen Umweltrechts wäre — dies ist in diesem konkreten Fall jedoch fraglich.37

Anders jedoch im Montrealer Ozon-Protokoll, einem weiteren viel dis­kutierten Fall von Einfuhrverboten:38 Hier wurden alle Parteien verpflich­tet, die Einfuhr ozonabbauender Stoffe und bestimmter damit hergestell­ter Produkte aus Drittstaaten zu unterbinden. Diese Bestimmung stellt nach einhelliger Ansicht keine Verletzung des GATT dar. Angesichts der besonderen Bedeutung der Ozonschicht für die Menschheit und ange­sichts der vielfältigen Sonderregelungen für ärmere Entwicklungsländer im Montrealer Protokoll ließe sich zudem argumentieren, daß derartige Einfuhrverbote selbst dann rechtmäßig wären, wenn sie das GATT ver­letzten.39

Werden völkerrechtliche Nonnen zum Schutz der Umwelt in Verträ­gen vereinbart — was der Regelfall ist —, gelten zwischen den Parteien bei Streitigkeiten über die Vertragserfüllung die jeweiligen Vertragsbe­stimmungen. Regelmäßig wird hier auf die üblichen Methoden des Völ­kerrechts verwiesen, also Vermittlung, Schlichtung, Verhandlung oder Gute Dienste, welche jedoch nur selten genutzt werden.

36 Vgl. H e l m , Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar? Ökologischer Reformbedarf des GATT/WTO-Regimes, Berlin 199537 Vgl. D u n o f f , »Reconciling International Trade with Preservation of the Global Com­mons. Can We Prosper and Protect?«, Washington and Lee LR 49: 4 (1992), S. 1407-1454, S.1450ff.38 Protocol (to the 1985 Vienna Convention) on Substances that Deplete the Ozone Layer, Montreat, 16. September 1987, in Kraft 1. Januar 1989; BGBL II 1988, S. 1015; 26 ILM (1987), S. 1550; Artikel 4.39 Ausführlicher in: B i e im a n n , Saving the Atmosphere. International Law, Developing Countries and Air Pollution, Frankfurt a. M. 1995, S. MQff.

22 Frank Biermann

Statt dessen finden oftmals n i c h t - r e c h t l i c h e D u r c h s e t - z u n g s m e c h a n i s m e n Anwendung, die auch in Menschenrechts­regimen häufig sind. So stellt die Pflicht der Parteien, über die Umsetzung der Verträge lediglich zu berichten, prima facie kein besonders starkes Durchsetzungsmittel dar. In Verbindung mit einem gewissen Druck der Weltöffentlichkeit läßt sich jedoch feststellen, daß derartige Serichts- pflichten oft erhebliche Wirkung erzielen können.40

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, daß de jure nur Staaten und — davon abgeleitet — zwischenstaatliche Organisationen Um­weltrecht schaffen und durchsetzen können. Wenige Ausnahmen gelten bislang — so können manche N i c h t r e g i e r u n g s o r g a n i s a ­t i o n e n wie der Heilige Stuhl oder das Internationale Komitee vom Ro­ten Kreuz an der Schaffung von Völkerrecht mitwirken.41 Ansonsten müs­sen sich nichtstaatliche Organisationen in den internationalen Verhand­lungen mit einer beratenden Rolle zufrieden geben, die jeweils in der Ge­schäftsordnung der Vertragsstaatenkonferenzen oder der internationalen Organisationen festgelegt ist.42

Diese Beratungs- und Anhörungsrechte haben indes im letzten Jahr­zehnt zugenommen, und es mehren sich Stimmen, die auch nichtstaatli­chen Akteuren einen internationalen Rechtsstatus einräumen wollen. Nahezu revolutionär ist die neue »Commission for Environmental Coope­ration«, die im Rahmen des Nordamerikanischen Freihandelsabkom­mens (NAFTA) eingerichtet worden ist. Nichtregierungsorganisation und sogar jeder einzelne Staatsangehörige Kanadas, Mexikos und der USA können — nach Erschöpfung des jeweiligen Rechtsweges — diesen Aus­schuß wegen einer Verletzung von Umweltnormen anrufen. Im Extrem­fall darf der Ausschuß sogar zum Zwangsmittel der Handelssanktion grei­fen.43

40 Ein überzeugendes Beispiel bietet hier etwa: L e v y , »European Acid Rain. The Power of Tote-Board Diplomacy«, in: Haas/Keohane/Levy, institutions for the Earth, Cambridge 1993, S. 75- 132. Levy folgert (S. 132): »... institutions that enter life weak and symbolic can, under the right circumstances and with the right design, evolve into more powerful instruments with the ability to alter state policies.«41 Vgl. etwa V e r d r o s s / S i m m a , Universelles Völkerrecht, Berlin 1984, S. 247-254.42 Vgl. M a r t e n s , NGOs im UN-System. Partizipationsmöglichkeiten nichtstaatlicher Orga­nisationen im Umwelt- und Entwicklungsbereich der Vereinten Nationen, Bonn 1992.43 Edith B r o w n W e i s s (pers. Mitteilung, November 1996).

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 23

Ein weiterer, oft zitierter Präzedenzfall ist das Entscheidungsverfahren der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), in dem jedes Land mit vier Stimmen vertreten ist, von denen zwei von der Regierung und je eine von den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften stammen. Hin­sichtlich der Klagerechte wegen Nichterfüllung von Umweltverträgen schlug Philippe Sands vor, den Nichtregierungsorganisationen allgemein Klagerechte vor den jeweiligen Streitschlichtungsausschüssen und vor dem IGH einzuräumen, da nur so die effektive Umsetzung der Verträge gewährleistet werden könne.44 Weil die Staaten in ihrer Außenpolitik viel­fältige Interessen verfolgen, kommt die Umweltpolitik in der Tat oft zu kurz — und ohne Kläger keine Richter und keine Rechtsdurchsetzung.

Noch ist zwar nicht festzusteilen, w e l c h e Nichtregierungsorganisa­tionen im Namen der »globalen Zivilgesellschaft« Klage erheben könn­ten, aber zumindest seit der Rio-Konferenz 1992 läßt sich eine zuneh­mende globale Vernetzung der nationalen Organisationen einschließlich einer Diskussion über die Frage, wer wann für wen sprechen darf, er­kennen.45 Ein weltweites Forum der Nichtregierungsorganisationen als »globale Umwelttreuhänder« ist zwar keine reale Utopie für die nächste Zukunft, aber angesichts der zunehmenden Globalisierung auch kein grundsätzlich unerreichbares Ziel.

Weniger weitreichend und daher realistischer wäre die Einrichtung eines »Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung«, wie er 1987 von den Rechtsexperten der Weltkommission zu Umwelt und Entwicklung angeregt worden ist. Ein derartiger Treuhänder der Umwelt und der zukünftigen Generationen, der das Recht hätte, einzelne Staaten im Rahmen vertraglich vereinbarter Streitschlichtungsbestimmurigen zu verklagen, könnte wie ein Ombuds­man Beschwerden nichtstaatlicher Akteure in die Vertragsorgane hinein­tragen und so ein Zwischenglied zwischen den Staaten und den (globa­len) Umweltverbänden bilden.

44 Vgl. S a n d s , »The Environment, Community and International Law«, Harvard ILJ 30: 2(1989), S. 393-420.45 Ein vielversprechender Ansatz im nationalen Rahmen ist hier die Gründung des »Forums Umwelt und Entwicklung deutscher Nichtregienmgsoiganisaäonen« von 1992, das über die Bündelung nationaler NRO-Standpunkte die organisatorische Grundlage für eine formale Teil­nahme an internationalen Entscheidungsverfahren, vergleichbar denen der Internationalen Ar­beitsorganisation, schaffen könnte.

Frank Biermann

Denkbar ist in diesem Zusammenhang auch die b i n d e n d e R e c h t s p r e c h u n g internationaler Gerichte, vor denen die Klage eines globalen Umwelttreuhänders gegen einzelne Staaten erhoben werden könnte. Neben dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag könnten spezialisierte Gerichte eingerichtet werden, in denen neben den Rechtsexperten auch UmweltfacWeute mit Stimme vertreten wären. Derartige Neuerungen des internationalen Umweltrechts sind allerdings vornehmlich über ihre Aufnahme in zwischenstaatliche Verträge zu su­chen, da eine Änderung der Charta der Vereinten Nationen — etwa für die Schaffung eines »Umweltsicherheitsrates« — nur nach Ratifikation von zwei Dritteln ihrer Mitglieder einschließlich aller Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (China, Frankreich, Großbritannien, Rußland, USA) erfolgen kann — eine nahezu unüberwindliche Hürde.

III W e l t u m w e l t p o l it ik d u rch Vö l k e r v e r t r a g s r e c h t

Die obigen Beispiele zeigten, daß die allgemeinen Regeln des Völker­rechts in konkreten umweltpolitischen Konflikten nur wenig zur Lösung beitragen können. Für die globalen Umweltprobleme, wie den Schutz des Klimas oder der Meere, vermögen die allgemeinen Regeln kaum mehr als eine konzeptionelle Grundlage zu bieten. Zwar ist allgemein an­erkannt, daß die Souveränität der Staaten in gewisser Weise einge­schränkt ist und jeder Staat bei seiner wirtschaftlichen Entwicklung auch grenzüberschreitende Umweltgefährdungen beachten muß — wie dieses Spannungsfeld im Einzelfall zu lösen ist, bedarf jedoch der Verhand­lungen zwischen den beteiligten Staaten.46 Dieses umweltvölkerrechtli­che V e r t r a g s r e c h t steht im Zentrum dieses Abschnitts, wobei zu­nächst das Recht über die Gebiete unter nationaler Rechtshoheit und dann das über die Gebiete außerhalb der Rechtshoheit einzelner Staaten umrissen wird. Unter bestimmten Umständen können derartige Verträge

46 Vgl. S z a s z , »International Nom-making«, in: Brown Weiss (Anm. 22), S. 41-80.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 25

sich auch zu Völkergewohnheitsrecht entwickeln und dann selbst für Nicht-Parteien rechtsverbindlich sein.47

1) Gebiete unter nationaler Rechtshoheit

Mit Ausnahme der Antarktis, deren Rechtsstatus unten erläutert wird, un­terliegt die gesamte Landfläche der Erde jeweils der Rechtsordnung ei­nes Staates. Weltweiter Umweltschutz berührt so nicht zwangsläufig das Völkerrecht, sondern nur, wenn das betreffende Umweltproblem zwi­schenstaatliche oder gar globale Regelungen erfordert. Die Geschichte der Weltumwehpolitik zeigt jedoch,48 daß der Bereich der zwischen­staatlichen Umweltprobleme stark angewachsen ist und immer mehr Probleme in völkerrechtlichen Normen verregelt wurden: Brown Weiss zählte 1992 fast 900 internationale Verträge mit Umweltschutzbestim­mungen,49 und die von Rüster und Simma herausgegebene Sammlung umweltvölkerrechtlicher Dokumente umfaßt allein bis 1990 dreißig Bän­del50

Der Schutz der H y d r o s p h ä r e , insbesondere der grenzüberschrei­tenden Binnengewässer (zu den Meeren s.u.), gehört zu den älteren Kembereichen des internationalen Umweltrechts.51 Schon 1929 stellte der Ständige Internationale Gerichtshof des Völkerbundes in seiner River- Oder-Entscheidung fest, daß die Anrainerstaaten eines grenzüberschrei­tenden Flusses gewisse Souveränitätseinschränkungen hinsichtlich der Durchfahrt der Schiffe der anderen Anrainerstaaten hinnehmen müssen. Für viele grenzüberschreitende Flüsse gelten schon seit langem bi- oder multilaterale Verträge, wie etwa das Grenzgewässerabkommen zwi­schen den USA und Kanada von 1909, in dem sich beide Staaten auf die Verwaltung der Großen Seen durch eine Gemeinsame Kommission ei­nigten. Aufgrund derartiger Verträge bemühen sich seither verschiedene

47 Hierzu ausführlicher: B i e r m a n n (Anm. 39), S. 82ff.48 Siehe hierzu die Beiträge in: S i m o n i s (Anm. 5).49 Vgl. B r o w n W e i s s , »Global Environmental Change and International Law. The Intro­ductory Framework«, in: dies. (Anm. 22), S. 3-38, S. 9.50 R ü s t e r / S i m m a , International Protection of the Environment. Treaties and Related Documents, Bd. I-XXX, Dobbs Ferry 1975-1982, Second Series: 1990ff.51 Vgl. hierzu: D o m b r o w s k y , Wasserprobleme im Jordanbecken. Perspektiven einer gerechten und nachhaltigen Nutzung internationaler Wasserressourcen, Frankfurt a. M. 1995. Der WBGU wird im Jahresgutachten 1997 schwerpunktmäßig Probleme des Wassers behandeln.

26 Frank Biermann

Expertengremien, einen globalen Konsens über die in derartigen Konflik­ten anzuwendenden Regeln zu finden.

Drei Texte sind in diesem Zusammenhang besonders wichtig: Zu­nächst beschloß die International Law Association 1966 die sogenannten Helsinki-Regeln, die in ihrer Würdigung von Umweltproblemen noch tief in den frühen sechziger Jahren verwurzelt waren.52 Der Grundgedanke der Helsinki-Regeln bestand in der Verpflichtung aller Anrainer eines grenzüberschreitenden Gewässers, in ihrer Politik eine »billige« oder »gerechte« Nutzung des Gewässers durch alle Parteien zu gewährleisten. Alle Aspekte sollten in ihrer jeweiligen Bedeutung für die einzelnen Staa­ten abgewogen werden, was in konkreten Fällen bedeuten könnte, daß ein dichtbevölkerter, hochindustrialisierter Anrainerstaat einen Fluß rechtmäßig durch Industrieabwässer stark verschmutzen darf, wenn der andere Anrainerstaat nur dünn besiedelt ist oder den Fluß kaum selbst, etwa durch Fischfang, nutzt.

Diesem ökologisch blinden Ansatz folgte die Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen nicht: In ihrem »Vertragsentwurf über die nicht- schiffahrtliche Nutzung internationaler Wasserläufe« von 199153 wurde eine a b s o l u t e P f l i c h t z u r V e r h i n d e r u n g » e r h e b ­l i c h e r « U m w e l t v e r s c h m u t z u n g vorgesehen — wenn die Umweltgefährdung hingegen nicht die Schwelle der Erheblichkeit er­reicht, müssen die Anrainerstaaten diese wieder nach dem Grundsatz der Billigkeit und Gerechtigkeit im Spannungsfeld mit Industrie oder städ­tischen Abwässern abwägen.

Weit fortschrittlicher ist der jüngste Rechtstext zum Schutz der Hydro­sphäre, das europäische »Übereinkommen über den Schutz und die Nut­zung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen« von I992.54 Hier wird der Umwelt ein herausragender Stellenwert einge­räumt; die Parteien verpflichten sich, jegliche »deutlich nachteilige« Um­weltgefährdung, die sich möglicherweise jenseits der Grenzen auswirken kann, zu verhindern oder zu beschränken. Neu ist auch der große Stellen­

52 to: I ü t e r n a t i o n a 1 L a w A s s o c i a t i o n , Report of the 52nd Conference,Helsinki 5966.53 ILC Draft Articles on the Law of the Worn-Navigational Uses of International Watercourses, 11. September 1991, UN-Doc A/46/405; 30 !LM (1993), S. 1554ff.54 Convention on the Protection and Use of Transboumdary Watercourses and International Lakes, Helsinki, 17. März 1992, nicht in Kraft, 31 ZLM(1992), S. 33t2ff.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 27

wert des Meeresschutzes, der in der Nutzung der Binnengewässer stets berücksichtigt werden soll.

Anhand dieser drei Rechtstexte zur Regelung ein und derselben Mate­rie läßt sich die Entwicklung des Umweltrechts, aber auch allgemein der Umweltpolitik von den frühen sechziger Jahren bis in die Gegenwart ex­emplarisch nachvollziehen. Während die Helsinki-Regeln von 1966 noch gänzlich am Ziel der N u tz u n g von Ressourcen ausgerichtet waren, stellt das jüngste Übereinkommen von 1992 den Übergang in eine S c h u t z o r d n u n g dar, wenngleich es in seiner Anwendung vorerst auf Europa beschränkt bleibt.55

Die A t m o s p h ä r e wurde erstmals im Trail-Smelter-Fall zu einem Schutzobjekt des Völkerrechts, wobei damals noch ein ausschließlich bi­lateraler Konflikt verhandelt wurde. Da die Luft aber keine Grenzen kennt und Luftschadstoffe durch die Politik der »hohen Schornsteine« immer weiter verbreitet wurden, können hier nur noch überregionale, teils nur globale Rechtsnormen Erfolg versprechen.

Am Anfang stand in diesem Rechtsgebiet der »Saure Regen«, der in den siebziger Jahren über Europa niederging und unter anderem zum Waldsterben führte. Nach mehrjährigen Verhandlungen wurde hierzu 1979 ein erstes Rahmenübereinkommen mit allgemeinen Pflichten und Verfahrensregeln vereinbart.56 Konkrete Umweltbestimmungen finden sich in nachfolgend unterzeichneten Zusatzprotokollen über die Reduk­tion grenzüberschreitender Schwefeldioxidemissionen,57 das Einfrieren der Stickoxidemissionen58 und die Kontrolle der Emission flüchtiger

55 Allgemein hierzu etwa B i r n i e / B o y l e (Anm. 35), S. 235-250.56 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, Genf, 13. November 1979, in Kraft 16. März 1983; BGBL II 1982, S. 373; 18 ILM (1979), S. 1442. Vgl. F r a e n k e I , »The Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution. Meeting the Challenge of International Co­operation«, Harvard ILJ 30: 2 (1989), S. 447-76.57 Protocol (to the 1979 Geneva Convention) on the Reduction of Sulphur Emissions or their Transboundary Fluxes by at least Thirty Per Cent, Helsinki, 8. Juli 1985, in Kraft 2. September 1987; BGBl. 11 1986, S. 1136; 27 ILM (1987), S. 707. Verschärft in: Protocol on further Reduction of Sulphur Emissions, Oslo, 14. Juni 1994, nicht m Kraft.58 Protocol (to the 3979 Geneva Convention) Concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides or their Transboundaay Fluxes, Sofia, 31. Oktober 3988, in Kraft 14. Februar 1991; BGBL 11 1990, S. 3278; 28 ILM (1989), S. 212.

28 Frank Biermann

Kohlenstoffverbindungen.59 Diese Verträge im Rahmen des europäischen Luftreinhalteregimes folgten dem gleichen Grundmuster: (i) Alle Staaten übernehmen gleiche Pflichten und haben gleiche Rechte, (ii) ein nen­nenswerter Transfer von Geld oder Technologie ist nicht vorgesehen, und(iii) die Reduktionen müssen prozentual zum bisherigen nationalen Emissionsniveau erfolgen (flat rate approach).60

Dies ist so nicht auf eine weltweite Luftreinhaltepolitik übertragbar, insbesondere den Schutz des Klimas und des stratosphärischen Ozons. Verhältnismäßig weit fortgeschritten ist der Schutz der Ozonschicht:61 Hier bestimmt das Wiener Rahmenübereinkommen von 1985 allgemeine Pflichten und Verfahrensweisen62 die durch das Montrealer Protokoll von 1987 konkretisiert wurden,63 unter anderem für die Industrieländer in einem rechtsverbindlichen Ausstiegsplan für ozonabbauende Stoffe, der 199064 199265 und 199566 verschärft wurde.67 Entwicklungsländer erhiel­ten zahlreiche Sonderrechte; unter anderem können sie die allgemeinen Reduktionspflichten jeweils um zehn Jahre verzögern.

Für den Schutz des Klimas wurde 1992 auf der Rio-Konferenz ein Rah­menübereinkommen unterzeichnet,68 für das zur Zeit über konkretisie­rende Zusatzprotokolle verhandelt wird. Auch hier wurden die Pflichten

59 Protocol (to the 1979 Geneva Convention) concerning the Control of Emissions of Volatile Organic Compounds or their Transboundary Fluxes, Genf, 18. November 1991, nicht in Kraft, ECE7EB.AIR/3O.60 Eine etwas andere Regelung gilt bei dem Protokoll zur Begrenzung flüchtiger Kohlenwasser­stoffe, das unter anderem die Aufsplittung des nationalen Territoriums in Belastungszonen vor­sieht, sowie im neuen Protokoll über Schwefeldioxidemissionen von 5994.61 Allgemein: B e n e d i c k , Ozone Diplomacy. New Directions in Safeguarding the Planet,Cambridge/Mass. 1991.62 Convention on the Protection of the Ozone Layer, Wien, 22. März 1985, in Kraft 22. Septem­ber 1988; BGBl. I I 1988, S. 901; 26 ILM (1987), S. 1529.63 Montreal Protocol (Anm. 38).64 Adjustments and Amendment to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozo­ne Layer, London, 29. Juni 1990, in Kraft 7. März 1991 (Anpassungen) und 10. August 1992 (Änderung); BGBl. II 1991, S. 1331; 30 ILM (1991), S. 537.65 Adjustments and Amendment to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozo­ne Layer, Kopenhagen, 25. November 1992, in Kraft 22. September 1993 (Anpassungen) und 14. Juni 1994 (Änderung); BGBl. II 1993, S. 2182; 23 ILM (1993), S. 874.66 Vgl. Meeting of the Parties to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, Report of the Seventh Meeting (Wien, 5.-7. Dezember 1995); UN-Dok. UNEP/Ozl.Pro.7/12 vom 27. Dezember 1995.67 Vgl. ausführlicher B i s r m a n n (Anm. 39), S. 21-43.68 United Nations Framework Convention on Climate Change, New York, 9. Mai 1992, in Kraft 21. Mars 1994; BGBl. 1993 II, S. 1783; 31 ILM (1992), S. 849. Hierzu etwa B o d a n s k y , »The United Nations Framework Convention on Climate Change. A Commentary«, Yale JIL 38 (1993), S. 451-558.

Umv/eltvölkerrecht. Eine Einführung 29

zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern (und den osteuro­päischen »Transitionsökonomien«) grundsätzlich differenziert, auch wenn die Regeln zur Emissionsbegrenzung selbst Industrieländern noch erheblichen Ermessensspielraum lassen. Die von den Sozialwissenschaf­ten als Lösung gerade des Klimaproblems diskutierten Instrumente69 — etwa globale Kohlenstoffsteuem, globale Märkte für staatliche oder gar private Emissionsrechte (Emissionszertifikate) oder globale Klimaversi- chemngsfonds — weisen dem Völkerrecht eine Konzeptualisierungsauf- gabe zu, die bislang erst ansatzweise in Angriff genommen worden ist. So merkte der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen 1996 ausdrücklich an:

Fortschritte der internationalen diplomatischen Verhandlungen dürften in nicht geringem Maße davon abhängen, inwieweit die Völkerrechtswis­senschaft konsensfähige Modelle für innovative Ansätze in der Klimapoli­tik, z. B. der internationale Handel mit Emissionszertifikaten, entwickeln kann.70

Hinsichtlich des Schutzes der (terrestrischen) B i o d i v e r s i t ä t ist entscheidend, daß direkte grenzüberschreitende Auswirkungen, wie et­wa Schadstoffemissionen, fehlen. Der Grundgedanke ist daher, daß jeder Staat einzigartige Arten und Ökosysteme unter seiner Souveränität zu schützen habe, um die globale Vielfalt von Arten und Ökosystemen zu bewahren. Aus dem hohen Wert der globalen biologischen Vielfalt für die Menschheit läßt sich ableiten, daß — ausgehend vom Grundsatz der begrenzten Souveränität der Staaten (Stockholm-Grundsatz 21) — jeder Staat verpflichtet ist, Tier- und Pflanzenarten unter seiner Rechtshoheit zu schützen, selbst wenn dabei keine direkten Auswirkungen auf andere Staaten nachweisbar sind, wie es etwa bei Zugvögeln und wandernden Wildtieren der Fall ist

69 Hierzu S i m o n i s , »Internationally Tradeable Emission Certificates. Linking Environmen­tal Protection and Development«, Economics 53 (1996), S. 96-110.70 W B G U , Welt im Wandel. Herausforderung für die deutsche Wissenschaft, Jahres­gutachten 1996, Berlin 1996, S. 88ff., hier: S. 90. Weiter bemerkt der Beirat: »Beispielsweise ist nicht hinreichend geklärt, wie etwa der vom Beirat vorgeschlagene internationale Handel mit Emissionszertifikaten völkerrechtlich am geeignetesten gestaltet werden kann. [...] Wenngleich der Beirat von der grundsätzlichen Übertragbarkeit nationaler Erfahrungen auf die internationale Ebene ausgeht, besteht fiir die konkrete Ausgestaltung jedoch noch erheblicher Forschungsbe­darf.«

30 Frank Biermann

Zur Konkretisierung wurde eine Vielzahl internationaler Vereinbarun­gen getroffen: Manche sollen nur eine bestimmte Art schützen, wie etwa das Übereinkommen zum Schutze der Fledermäuse; andere sollen be­stimmte Ökosysteme schützen, wie etwa Feuchtgebiete;71 wieder andere behandeln spezifische Aspekte, wie etwa das Washingtoner Artenschutz­übereinkommen von 1973 (CITES), das den Handel mit gefährdeten Ar­ten beschränkt.72 Wegen der inhärenten Mängel sektoraler Ansätze wur­de von 1990 bis 1992 ein gänzlich neuer, globaler Rahmenvertrag ausge­handelt, das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur biologischen Vielfalt.73 Unter anderem wird in diesem Vertiag den Staaten das Recht — einschließlich des Verkaufsrechfs ■— am Genmaterial auf ihrem Terri­torium zugestanden (»genetische Ressourcen«), welches bislang de facto Gemeineigentum war.74

2) Gebiete außerhalb nationaler Rechtshoheit

Wenn bislang von der Rechtshoheit der Staaten gesprochen wurde, ver­deckt dies, daß der überwiegende Teil der Erde gar nicht der Rechtsho­heit der Einzelstaaten untersteht — nämlich die Meere, die fast siebzig Prozent der Erdoberfläche bedecken, und der antarktische Kontinent.

Die M e e r e unterliegen einem äußerst komplexen Rechtsregime, das sich im Laufe dieses Jahrhunderts gebildet hat. Traditionell waren die Meere frei, das heißt ein allen Staaten offenstehender Raum (res communis). Da die wirtschaftliche Bedeutung der Meere, vom Fischfang bis zu mariner Ölförderung, im 20. Jahrhundert stark zugenommen hat, mußten auf insgesamt drei internationalen Seerechtskonferenzen neue Normen verhandelt werden,75 die mit dem Inkrafttreten der »Seerechtskonvention der Vereinten Nationen« am 16. November 1994

71 Ramsar Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat, 2. Februar 1971, in Kraft 21. Dezember 1975; 11 ILM (1972), S. 963.72 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, Wa­shington, 3. März 1973, in Kraft 1. Juli 1975; 12 ILM (1973), S. 1085. Hierzu D e x e 1, Internationa­ler Artenschutz. Neuere Entwicklungen, Berlin 1995.73 United Nations Convention on Biological Diversity, Rio de Janeiro, 5. Juni 1992, in Kraft 29. Dezember 1993; 31 ILM (1992), S. 818; hierzu: S u p 1 i e , 'Streit auf Noahs Arche'. Zur Genese der Biodiversitäts-Konvention, Berlin 1995.74 Hierzu: M u g a b e / B a r b e r / H e n n e / G l o w k a / L a V i n a , Managing Access to Genetic Resources. Towards Strategies for Benefit-Sharing, Nairobi/Washington 1996.75 Vgl. m. w. N. B i e r m a n n , »Mensch und Meer. Zur sozialen Aneignung der Ozeane«, PROKLA 26: 1 (1996), S. 17-36.

Umwelivölkerrecht. Eine Einführung 31

ihre universelle Gültigkeit erlangt haben.76 Die Meere sind darin in Zonen mit jeweils unterschiedlicher zwischenstaatlicher Kompetenzverteilung gegliedert, von denen die »ausschließlichen Wirtschaftszonen«, die jeder Staat bis zu 200 Seemeilen vor seiner Küste beanspruchen kann, am wichtigsten sind.77 Da etwa neunzig Prozent der Fische in diesen 200- Meilen-Zonen leben, wurde das traditionelle Allgemeineigentum an den marinen Lebendressourcen durch die Seerechtskonvention faktisch in den »Privatbesitz« der Küstenstaaten übertragen, denen nun auch der Schutz der marinen Biodiversität vor ihren Küsten obliegt.

Gegen die Meeresverschmutzung durch Schiffe — sei es durch Unfälle, sei es durch sogenannte »betriebsbedingte« Einleitungen — war schon 1954 ein internationaler Vertrag vereinbart worden,78 der im Rahmen der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation weiter verschärft und 1973 gänzlich neu gefaßt wurde.79 Siebzig bis achtzig Prozent der Meeresver­schmutzung werden jedoch durch Emissionsquellen auf dem Land verur­sacht, die über weiträumige Luftverschmutzung, die Flußsysteme oder Direkteinleitungen die marinen Ökosysteme erreichen. Hier wurden zwar weltweit regionale Abkommen und Aktionsprogramme be­schlossen; diese blieben jedoch weitgehend unwirksam. Deshalb hat der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen 1995 vorge­schlagen, hier analog zu den Klima- und Ozonschutzverträgen eine Inter­nationale Meeresschutzkonvention zu schaffen, um die zunehmende Schädigung der küstennahen Meeresökosysteme durch landseitige Emis­sionsquellen einzudämmen.80

76 United Nations Convention on the Law of the Sea, Montego Bay, 10. Dezember 3 982, in Kraft16. November 1994; BGBl. 1994 II, S. 1798; auch United Nations Publication, Sales No. E.83.V.5, New York 1983. Hierzu: J e n i s c h , »Umsetzung und Folgeprobleme des Seerechtsüberein­kommens«, in: Das UN-Seerechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhalte und Konsequenzen für die Bundesrepublik Deutschland, Hambuig/Rostock 1994, S. 51-59; W e r b k e , »Die rechtliche Rolle des UN-Seerechtsübereinkommens bei seinem Inkrafttreten«, in: ebd., S. 7-23.77 G ü n d 1 i n g , Die 200-Seemeilen-Wirtschaftszone. Entstehung eines neuen Regimes des Meeresvölkerrechts, Berlin 1983.78 International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil (OILPOL). London, 12. Mai 1954, in Kraft 26. Juli 1958, 327 UNTS 3; geändert 1962,1969 und am 12. und 15. Oktober 1971.79 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL). London, 2. November 1973, in Kraft in der Fassung des Protokolls von 1978 am 2. Oktober 1983; 12 ILM (1973), S. 1319; BGBl. 1982 II, S. 2.80 W B G U , Welt im Wandel. Wege zur Lösung globaler Umweltprobleme, Jahresgutachten 1995, Berlin 1995. Diese Kemforderung wird auch von den im »Forum Umwelt und Entwicklung deutscher Nichtregierungsorganisationen« zusammengeschlossenen Verbänden unterstützt.

32 Frank Biermann

Einer eigenständigen Rechtsordnung unterliegt der a n t a r k t i ­s c h e K o n t i n e n t , Hier hatten einige Staaten schon früh bestimmte Teilgebiete für sich in Besitz nehmen wollen, wobei sich diese Ansprü­che oft überlappten, während andere Staaten den Erwerb von Souveräni­tätsrechten in der Antarktis grundsätzlich nicht anerkannten. Da diese widersprüchlichen Ansprüche, Gegenansprüche und Vorbehalte zu einer eskalierenden Militarisierung des weißen Kontinents zu führen drohten, schlossen die beteiligten Staaten 1959 den »Antarktisvertrag«,81 ein klas­sisches agreement to disagree: Alle widerstreitenden Hoheitsansprüche wurden — im wahrsten Sinne des Wortes — auf Eis gelegt, jeglicher Mili­täreinsatz wurde verboten, und bis zu einer endgültigen Lösung war der antarktische Alltag einvernehmlich zu regeln, also vor allem die For­schung. Inzwischen wurde der »Club der Antarktisvertragsstaaten« aus­geweitet: Nun dürfen alle interessierten Staaten teilnehmen, die dieses Interesse deutlich gemacht haben, etwa durch den Unterhalt einer (kost­spieligen) Forschungsstation — was wiederum die meisten Ent­wicklungsländer von der Verwaltung der Antarktis ausschließt und deren Widerstand hervorgerufen hat.

Nachdem lange über die Erkundung und Ausbeutung der antarkti­schen Bodenschätze debattiert und hierfür in den achtziger Jahren ein hochkomplizierter, alle Souveränitätsfragen geschickt umschiffender Rahmenvertrag unterzeichnet worden war, konnte noch rechtzeitig die »Notbremse« gezogen werden, nicht zuletzt durch den Einsatz von Nicht­regierungsorganisationen. Das 1991 in Madrid vereinbarte Umweltschutz­protokoll erklärt die Antarktis zu einem dem Frieden und der Wissen­schaft gewidmeten Naturreservat und verbietet kommerziellen Bergbau für zunächst fünfzig Jahre.82 Auch darf kein Müll in die Antarktis gebracht werden, und für alle Nutzungsformen — von der Forschung bis zum Tou­rismus — müssen die Antarktisvertragsstaaten detaillierte Umweltstan­dards verfügen. Wie bei der Seeschiffahrt ist natürlich auch hier die Ein­haltung der Umweltstandards nur schwer zu kontrollieren, so daß für den Tourismus inzwischen unbeschränkte Verbote erwogen werden.

81 Antarctic Treaty, Washington, i. Dezember 1959, in Kraft 23. Juni 1961; 402 UNTS 71.82 Protocol of Environmental Protection to the Antarctic Treaty, Madrid, 4. Oktober 1991, nicht in Kraft; BGBl. II 1994, S. 2479.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 33

Last but not least ist die staatliche Rechtshoheit nicht als Fläche, son­dern als Raum zu verstehen und hat als solcher Grenzen: Die nationale Rechtshoheit endet dort, wo der W e l t r a u m beginnt, und letzterer ist, wie die Hohe See, ein allen gehörender, allen offenstehender Raum (res communis), einschließlich des Mondes und aller anderen Himmels­körper. So wurde es zumindest 1967 von den Erdbewohnern in einem völkerrechtlichen Vertrag beschlossen.83 Die Grenze zwischen Weltraum und Luftraum ist indes nicht klar bestimmt —- bis zu 35 verschiedene juri­stische Theorien gibt es hierfür.84

Es ist jedoch allgemein anerkannt, daß die Satellitenumlaufbahnen zum Weltraum gehören und somit vom internationalen Weltraumrecht geregelt werden, welches angesichts des »Baubooms auf den globalen Datenautobahnen« immer stärker an Bedeutung gewinnt: Der Weltraum wird langsam »überfüllt«, denn schon mehr als 140.000 menschenge­machte Objekte mit einem Durchmesser von über einem Zentimeter kreisen um die Erde, vornehmlich Satelliten- und Raketentrümmer. Da dieser Weltraummüll die ungestörte Nutzung der Umlaufbahnen und auch das Leben der Astronauten gefährdet, hat die Vollversammlung der Vereinten Nationen 1993 den UN-Weltraumausschuß (COPUOS) beauf­tragt, zur Verhütung und gegebenenfalls Beseitigung des Weltraummülls Vorschläge zu unterbreiten.85 Die Weltumweltpolitik hat also den Welt­raum erreicht.

83 Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and other Celestial Bodies, Washington, London und Moskau, 27. Ja­nuar 1967, in Kraft 10. Oktober 1967; BGBl. II 1969, S. 1968; 6 ILM (1967), S. 386.84 So bei M a 11 e , »Space Law«, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 11, Amsterdam u.a. 1989, S. 303-309.85 Entschließung 48/39. Vgl. zum Weltraumrecht G o r o v e , Developments in Space Law, Dordrecht 1991; speziell zum extraterrestrischen Umweltschutz durch die Vereinten Nationen S c h r o g 1, »Weltraum. Hinterlassenschaft der Raumfahrt als Beratungsgegenstand im Aus­schuß für die friedliche Nutzung des Weltraums«, WV42: I (1994), S. 20.

34 Frank Biermann

IV U m w e l t v ö l k e r r e c h t an der S c h w e l l e zum 21. J a h r h u n d e r t

Weiter oben wurde bereits gezeigt, daß die traditionellen Ansätze des in­ternationalen Umweltrechts, wie etwa der Grundsatz der beschränkten Souveränität und das Verbot schwerwiegender grenzüberschreitender Emissionen, allein nicht mehr ausreichen; mit einem zwischenstaatli­chen ökologischen Nachbarrecht ist der komplexen globalen Umwelt­krise nicht mehr beizukommen. Welche alternativen Konzepte sind denkbar?

1) Neue Konzepte des Umweltvölkerrechts

Möglich wäre zum Beispiel die Konzeptualisierung globaler Umweltgüter wie des Klimas oder der Biodiversität als » g e m e in s a m e R e s ­s o u r c e n « (shared resources), ein Konzept, das vor allem im Zusam­menhang mit der Nutzung grenzüberschreitender Binnengewässer ent­wickelt worden ist. Während die einzelnen Grundsätze, die hierfür von der UN-Völkerrechtskommission entwickelt wurden (s.o.), heute weitge­hend anerkannt sind, wurde 1984 der Terminus »gemeinsame Ressour­cen« doch gestrichen, da dies vielen Staaten zu stark nach Souveränitäts­verzicht über ihre Binnengewässer klang. In den achtziger Jahren gab es zwar manche Versuche von Völkerrechtlern, das Konzept der »gemeinsa­men Ressourcen« auf die Atmosphäre zu übertragen, um auf dieser Basis Rechtsnormen zum Schutze von Klima und Ozonschicht zu entwickeln.86 Derartige Ansätze wurden jedoch nicht in neuere Verträge aufge- nommen, und aufgrund des stark nutzungsorientierten Hintergrunds des Konzepts der »gemeinsamen Ressourcen« erscheint dies kaum geeignet, die Bedürfnisse der Weltumweltpolitik der Zukunft zu erfüllen.

Im Jahre 1988 hatte Malta der Vollversammlung der Vereinten Natio­nen vorgeschlagen, das Klima zum » g e m e i n s a m e n E rb e d e r

86 Vgl. etwa § 4 der Abschlußerklärung der Toronto-Konferenz »The Changing Atmosphere — Implications for Global Security« von 27.-30 Juni 1988 (in: Am, U. J, Int’l L. & PoFy 5 [1990], S. 515ff.) und die Abschlu&erklärung der »Ottawa Conference of Legal and Policy Experts« von 22. Februar 1989, in der die Atmosphäre definiert wurde als »the resource constituted by global mass of air surrounding the earth«, Am. U. J. fnt'l L. & PoFy 5 (1990), S. 528ff.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 35

M e n s c h h e i t « zu erklären;87 manche Industriestaaten und interna­tionalen Organisationen wollten dies auch für die biologische Vielfalt er­reichen.88 Der Ansatz des »Menschheitserbes« geht schon auf die fünfzi­ger Jahre zurück, ist bislang jedoch nur zweimal konkret angewendet worden: 1970 beschloß die UN-VoIIversammlung, den Meeresboden jen­seits der küstenstaatlichen Hoheitsgrenzen zum gemeinsamen Erbe der Menschheit zu erklären,89 und 1979 wurden der Mond und »andere Himmelskörper« in einem von einigen Staaten geschlossenen Vertrag als gemeinsames Erbe der Menschheit bezeichnet.90

Beiden Rechtsdokumenten lag der gleiche Gedanke zugrunde: Weder das bezeichnete Gebiet — also der Tiefseeboden bzw. der Mond — noch die dort vorhandenen Bodenschätze sollten von einzelnen Staaten ange­eignet werden dürfen. Die Gewinne einer zukünftigen Ausbeutung sollten vielmehr der Menschheit als ganzem zufließen, was konkret als Finanz­transfer in die »Dritte Welt« verstanden wurde.

Dieser Grundsatz wurde von den Industrieländern jedoch letztlich nicht akzeptiert. Hinsichtlich des Tiefseebergbaus wird der Meeresboden zwar in der 1994 in Kraft getretenen Seerechtskonvention immer noch als gemeinsames Erbe der Menschheit bezeichnet; dies wird jedoch relati­viert durch ein »Durchführungsabkommen« zu den Tiefseebergbaube­stimmungen, das Anfang der neunziger Jahre zwischen Nord und Süd ausgehandelt wurde.91 Ohne dieses Durchführungsabkommen wären die Industrieländer der Seerechtskonvention nicht beigetreten, sondern hät­ten den Tiefseebergbau ohne Billigung der Vereinten Nationen allein be­trieben. Das Durchführungsabkommen läßt sich in einem Satz zusam­menfassen: Die Tiefseebodenschätze bleiben zwar formal ein gemein-

87 Hierzu auch: R a m a k r i s h n a , »North-South Issues, Common Heritage of Mankind and Global Climate Change«, Millennium 19: 3 (1990), S. 429-445.88 Beispielsweise bezeichnete die FAO 1983 in ihrem rechtlich nicht bindenden International Undertaking for Plant Genetic Resources die genetischen Ressourcen als common heritage of mankind, das allen Staaten zugänglich sein sollte; S u p I i e (Anm. 73), S. 60.89 UN General Assembly Res. 2749 (XXV) »Declaration of Principles Governing the Sea-Bed and the Ocean Floor, and the Subsoil Thereof, beyond the Limits of National Jurisdiction« vom17. Dezember 1970; 10 ILM (1971), S. 220.90 Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies, New York, 5. Dezember 1979, in Kraft 11. Juli 1984; 18 ILM (1979), S. 1434.91 Agreement Relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, New York, 28. Juli 1994; BGBl. II 1994, S. 2565; 33 ILM (1994), S. 1309.

36 Frank Biermann

sames Menschheitserbe, aber das meiste dessen, das damit in den sech­ziger und siebziger Jahren gemeint war, wird nicht mehr angewendet.92

Dies gilt auch für den Mond: Abgesehen davon, daß der in den sechzi­ger Jahren erhoffte Bergbau auf dem Mond heute eher wie science ficti­on anmutet, haben die Raumfahrtnationen das »Mond-Übereinkommen« von 1979 erst gar nicht gezeichnet, sondern sich untereinander auf ein eigenes Weltraumrecht geeinigt, in dem die Idee der Ausbeutung eines »gemeinsamen Menschheitserbes« zugunsten der »Dritten Welt« nicht mehr vorkommt.

Somit ist das Rechtskonzept des »gemeinsamen Menschheitserbes« als Rechtsgeschichte aufzufassen. Auch seine Re-Aktivierung für die Fort­entwicklung der WeltumweltpoKtik erscheint wenig sinnvoll, da hier nicht ein Erbe auszubeuten, sondern zukünftige Generationen zu schüt­zen sind. Dies gilt auch für die genetischen Ressourcen, deren Intematio- nalisierung als »Menschheitserbe« vom Süden zu recht abgewiesen wur­de, da dies den Entwicklungsländern die Entscheidungsgewalt über gro­ße Teile ihrer Territorien gemindert hätte, und zwar ohne Gegenleistung.

2) Das Konzept der »gemeinsamen Sorge der Menschheit«

Die Vollversammlung der Vereinten Nationen begrüßte 1988 deshalb die entsprechende Initiative Maltas, schlug jedoch einen anderen Weg ein: Das Klima wurde nicht zu einem gemeinsamen Erbe der Menschheit, sondern zu einer » g e m e i n s a m e n S o r g e d e r M e n s c h ­h e i t « erklärt,93 da es eine »essentielle Bedingung ist, die das Leben auf der Erde ermöglicht«.94 Diesem Ansatz folgten 1992 die Regierungsvertre­

92 Hierzu: K o c h , »Die Verhandlungen über die Lösung der Probleme des Tiefseebergbau­teils des Seerechtsübereinkommens aus der Sicht der deutschen Delegation«, in: Das UN-See- rechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhalte und Konsequenzen für die Bundesrepublik Deutsch­land, Hamburg/Rostock 1994, S. 25-40. Kritisch hierzu: T o m c z a k , »Das 'gemeinsame Erbe der Menschheit’ wird verhökert«, Waterkant 9: 3 (1994), S. 11-16.93 Auch dieser Ansatz hat Vorläufer Schon so verschiedene Problembereiche wie die Antark­tis, der Walfang oder der Schutz des Meeresbodens vor militärischer Nutzung waren in früheren Rechtsdokumenten als »gemeinsames Interesse der Menschheit« aufgefaßt worden, was eine globale Bedeutung zu implizieren schien, auch wenn die konkreten Regelungen sehr unter­schiedlich ausfielen. Die Ersetzung des »Interesses« der Menschheit durch deren »Sorge« läßt auf eine höhere Bedeutung schließen, die insbesondere bei der Bewertung von Souveränitätsein­schränkungen zum Tragen kommt.94 UN General Assembly Res. 43/53 »Protection of global climate for present and future gene­rations of mankind« vom 6. Dezember 1988; 28 ILM (1989), S. 1326.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 37

ter auf der UN-Konferenz In Rio de Janeiro, indem sie in den dort ge­zeichneten Rahmenverträgen das Klima und die Biodiversität als ge­meinsame Sorge der Menschheit anerkannten (common concern of hu­mankind).95 Aufgrund einer systematischen Auslegung ist es vertretbar, dieses neuartige Rechtskonzept auch auf die stratosphärische Ozon­schicht auszudehnen, zu deren Schutz schon früher — 1985 und 1987 — die grundlegenden Übereinkommen getroffen worden waren.

Derartige Rechtskonzepte sind keine Wortklauberei: Sie schließen je­weils komplexe Normengebäude ein, die mit diesen abstrakten Konzep­ten bezeichnet werden. So wie es einen völkerrechtlichen — und damit praktischen — Unterschied macht, ob ein Fluß »internationalisiert« wur­de, ob ein Staat »neutral« oder ein Grundstück eine »diplomatische Ver­tretung« ist, so folgen auch aus der Erklärung des Klimas zur »gemeinsamen Sorge der Menschheit« bestimmte Rechte und Pflichten der Staaten. Allerdings sind diese noch alles andere als klar, da seit der ersten Nennung dieses Konzepts erst wenige Jahre vergangen sind, wäh­rend sich völkerrechtliche Grundregeln sonst eher in Jahrzehnten ent­wickeln. Aus der Analyse der Übereinkommen zum Schutze von Ozon­schicht, Klima und Biodiversität, deren Bestimmungen teils wörtlich übereinstimmen und die fast universelle Geltung erlangt haben, lassen sich jedoch bestimmte Kemregeln des Konzepts der »gemeinsamen Sor­ge der Menschheit« erkennen.96

Während traditionell das Völkerrecht von der Gleichheit der Staaten in ihren Rechten und Pflichten ausging und die erheblichen Unterschiede in Reichtum, Bevölkerung oder Fläche (meist) unberücksichtigt ließ, läßt sich nun in den Kembereichen der Weltumweltpolitik, die als »gemeinsame Sorge der Menschheit« aufgefaßt werden, eine grundle­gende D i f f e r e n z i e r u n g d e r P f l i c h t e n der Staaten erken-

95 Das Common-Concem-Konzept ist keine Verwässerung des Common-Heritage-Konzepts, da auch der Common-Concem-Gedanke weitgehende Pflichten beinhaltet. Es geht nicht um »weniger oder mehr«, sondern um grundlegend andersartige Normgebäude. Dies wird gerade in der Literatur zur Biodiversitätspolitik häufig übersehen; so sieht etwa Suplie das Common- Heritage-Konzept als das »moralisch höher stehende Prinzip« und das Common-Concem- Konzept als die »schwächere Position« an. Ebenso betrachtet sie das Common-Heritage-Konzept als »dem Gedanken der Allemende [sic] verpflichtet«, wodurch wieder unterschiedliche Rechts­konzepte vermengt werden. S u p l i e (Anm. 73), S. 66.96 B i e r m a n n , »Common Concern of Humankind. The Emergence of a New Concept of International Environmental Law«, AVR 34:4 (1996), i.E

38 Frank Biermann

nen.97 Die Pflicht zum Schutz globaler Umweltgüter hängt von der wirt­schaftlichen Leistungsfähigkeit der Staaten ab. So wurden die Pflichten zum Schutz des Klimas differenziert zwischen den »Industrieländern«, den »Entwicklungsländern« und den »Staaten, deren Wirtschaft sich im Übergang zur Marktwirtschaft befindet«; über die entsprechende Zuord­nung entscheidet jeweils die Konferenz der Vertragsstaaten. Hinsichtlich des Schutzes der Ozonschicht müssen diejenigen Entwicklungsländer, die pro Kopf und Jahr weniger als 300 Gramm der erfaßten Stoffe ver­brauchen, ihre Aussüegspflicht erst zehn Jahre später erfüllen. Eine Aus­nahme bildet die insgesamt noch wenig konkretisierte Biodiversitätskon­vention, in der zwar vielfach auf die besonderen Probleme der Entwick­lungsländer hingewiesen wird, deren Pflichten jedoch nicht mittels Län­derlisten direkt gemindert werden.

Die Differenzierung betrifft nicht nur die Pflichten gegenüber der Um­welt: Alle drei Verträge enthalten teils wörtlich übereinstimmende Be­stimmungen, die den weniger leistungsfähigen Staaten Sonderrechte ein­räumen. So müssen die leistungsfähigen Staaten den ärmeren Staaten mit Finanz- und Technologietransfer in ihrer Umweltpolitik beistehen, meist sogar deren »volle (vereinbarte) zusätzliche Kosten« tragen.98 Es ließe sich hier folglich von einer i n t e r n a t i o n a l e n S o l i ­d a r i t ä t s p f l i c h t angesichts der gemeinsamen Sorge der Mensch­heit sprechen.

Dies wird gestärkt durch neuartige, p a r i t ä t i s c h e E n t s c h e i ­d u n g s v e r f a h r e n ü b e r F in a n z t r a n s f e r s . Im Geschäfts­führenden Ausschuß des Montrealer Ozon-Fonds sitzen gleichberechtigt Vertreter von sieben Industrieländern und sieben Entwicklungsländern; alle Beschlüsse des Ausschusses erfordern die Zustimmung der Mehrheit der Entwicklungsländer und der Mehrheit der Industrieländer, das heißt: Nord und Süd haben jeweils ein paritätisches Vetorecht. 1994 wurde ein vergleichbares Verfahren auch in der Globalen Umweltfazilität (GEF)

97 Allgemein hierzu: B e c k , Die Differenzierung von Rechtspflichten in den Beziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Eine völkerrechtliche Untersuchung für die Berei­che des internationalen Wirtschafts-, Arbeits- und Umweltrechts, Frankfurt a. M. 1994.98 Hierzu: B i e r m a n n , Financing Environmental Policies in the South. An Analysis of the Multilateral Ozone Fund and the Concept of 'Full Incremental Costs', Berlin 1996.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 39

eingeführt, die die Weltbank zusammen mit UNEP und UNDP verwaltet." So sind nicht nur die Solidaritätspflichten neu, sondern auch die Entschei­dungsverfahren zu ihrer Umsetzung, die sich deutlich von den üblichen Verfahren der Bretton-Woods-Gruppe (»one dollar, one vote«) unter­scheiden.

Diese Solidaritätspfiicht gewinnt auch deshalb an Bedeutung, weil das souveräne Recht der Staaten, Umweltverträgen fernzubleiben und beim Fortschritt der Weltumweltpolitik durch Absentismus aufzufallen, immer mehr schwindet. Angesichts der »gemeinsamen Sorge der Menschheit« v e r m i n d e r t s i c h d ie S o u v e r ä n i t ä t d e r S t a a t e n .

So sieht das Montrealer Ozon-Protokoll von 1987 Handelsbe­schränkungen gegenüber den Staaten vor, die die Regelungen zum Schutz der Ozonschicht nicht anwenden wollen.99 100 Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erklärte 1992, daß auch Umweltschädigungen eine »Bedrohung des Weltfriedens« darstellen können101 — bekanntlich hat der Sicherheitsrat bei einer »Bedrohung des Weltfriedens« umfangreiche Rechte, die von Handelsblockaden bis zum Militäreinsatz reichen.102

Zum Teil werden besonders wichtige Nonnen des internationalen Umweltrechts, etwa der Schutz des stratosphärischen Ozons, bereits als z w i n g e n d e s V ö l k e r r e c h t gewertet (ius cogens) — als Nor­men, von denen kein Staat jemals mehr abweichen darf und die auf glei­cher Stufe mit dem zwingenden Verbot des Angriffskrieges, des Völker­mordes oder der Sklaverei stehen.103

99 Hier muß die für einen Beschluß erforderliche qualifizierte Mehrheit sechzig Prozent der teilnehmenden Staaten und sechzig Prozent der Beiträge repräsentieren, wobei ersteres den Entwicklungsländern, letzteres den Industrieländern ein Vetorecht sichert. Vgl. Global Environ­ment Facility — Participants, Instrument for the Establishment of the Restructured Global Envi­ronment Facility, 16. März 1994; 33 ILM (1994), S. 1273. Hierzu auch: W B G U , Welt im Wandel. Die Gefährdung der Böden, Bonn 1994, S. 16-19; J o r d a n , »Paying the Incremental Costs of Global Environmental Protection. The Evolving Role of GEF«, Environment 36: 6 (1994), S. 12-36.100 Vgl. Artikel 4 des Montrealer Ozon-Protokolls (Anm. 38).101 Erklärung des Ratspräsidenten, Yearbook o f the United Nations 46 (1992), S. 33ff.!°2 v g i A rt. 39ff. der Charta der Vereinten Nationen.103 Ius cogens wurde in Artikel 53 der Wiener Vertragsrechtskonvention (Anm. 30) kodifiziert, der bestimmt, daß ein Vertrag unwirksam ist, wenn er im Widerspruch steht zu einer »peremptory norm of general international law [Le. norms that are] accepted and recognized by the international community of States as a whole as a norm from which no derogation is per­mitted and which can be modified only by a subsequent norm of genera! international law ha­ving the same character«. Folglich Artikel 64: »If a new peremptory norm of international law emerges, any existing treaty which is in conflict with that norm becomes void and terminates.« VgL zu ius cogens im Umweltschutz B r u n n s e (Anm. 12), S. 804f.; B i e r m a n n (Anm. 39), S. 9Iff.

40 Frank Biermann

Wenngleich in der Praxis der Weltumweltpolitik noch die Zustimmung der Staaten zu den internationalen Verträgen notwendig ist, gewinnt in der völkerrechtlichen Theorie der Gedanke umfassender Souveränitäts­einschränkungen der Staaten in den Zeiten von Ozonloch und Treib­hauseffekt weiter an Raum. Solch ein Umschwung in den Konzepten des Völkerrechts dürfte die Ausweitung bestimmter Durchsetzungsmaßnah­men wie etwa Handelsbeschränkungen zunehmend legitimieren und die politischen Kosten etwaiger Trittbrettfahrer erhöhen. Ohne hier auf kon­zeptionelle Details einzugehen, ließe sich dies als Einführung des p a r ­t i e l l e n M e h r h e i t s p r i n z i p s im internationalen Umweltrecht auffassen:

Die Lösung solcher Probleme iwie der Verschmutzung der Atmosphäre,Völkermord usw.j könnte die Vereinbarung neuer Rechtsnormen erfor­derlich machen, die dann alle Völkerrechtssubjekte binden, ungeachtet des Willens irgendeines einzelnen Staates,

so der US-amerikanische Völkerrechtler Chamey 1993.104 Und der ehe­malige neuseeländische Premierminister Palmer merkte 1992 an:

Um weltweite Probleme wirksam anzugehen, ist eine Art gesetzgebenderKörperschaft zwingend erforderlich. Standards müssen vereinbart wer­den, die für alle Nationen verpflichtend sind, und zwar auf einem ande­ren Wege als dem des einstimmigen Konsenses.105

Der damit implizierte teilweise Verlust an staatlicher Souveränität dürfte jedoch nur dann allgemein akzeptiert werden, wenn diese Einschrän­kung der einzelstaatlichen Souveränität zugunsten umweltpolitisch not­wendiger weltweiter Regelungen die Interessen aller Staatengruppen be­rücksichtigt.

So sieht das Montrealer Ozon-Protokoll seit 1990 ein faktisches G r u p p e n v e t o r e c h t vor, das heißt Entscheidungen der Vertrags­staatenkonferenzen erfordern die Zustimmung sowohl der Mehrheit der Entwicklungsländer wie auch der Mehrheit der Industrieländer. Entschei­dend ist auch die Solidaritätspflicht der Industrieländer — denn wenn wirtschaftlich weniger leistungsfähige Staaten durch Handelsbeschrän­kungen in ein Umweltregime gezwungen werden, ist dies nur dann lang­fristig effektiv wie auch moralisch vertretbar, wenn die Mehrkosten, die

104 C h a m e y , »Universal International Law«, AJIL 87: 4 (1893), S. 529-551, S. 529.105 P a l m e r , »New Ways to Make International Environmental Law«, AJIL 86 (1992), S. 259-283, S. 282.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung

Abb. 1: Das Normendreieck des Rechtskonzepts der »gemeinsamen Sorge der Menschheit«106

Solidarität

Leistungsfähige Staaten tragen die vollen vereinbarten Mehr­

kosten der Umweltpolitik in weniger leistungsfähigen

/Differenzierung —

leistungsfähigere Staaten müssen weit­

gehendere Normen befolgen

Common Concerns of Humankind

Souveränitätsein­schränkung

alle Staaten müssen Umweltstandards

befolgen, soweit diese von der Staaten­

mehrheit in Nord und Süd beschlossen

wurden (Grundlage für Handelsbe­

schränkungen)

diesen Ländern dadurch entstehen, von der Staatengemeinschaft getra­gen werden.

Alle angeführten Elemente des Rechtskonzepts der »gemeinsamen Sorge der Menschheit« hängen also miteinander zusammen; sie sind ei­ne unauflösbare Einheit, die nur als solche die Zustimmung aller Mitglie­der der Staatengemeinschaft Finden wird. Dieses Konzept scheint im Rahmen der jüngsten Bemühungen um eine institutionelle Reform der Weltumweltpolitik an Bedeutung zu gewinnen. Am bekanntesten und weitreichendsten ist die Erklärung von Den Haag, die 1989 von 24 Staaten aus Nord und Süd beschlossen wurde. Diese Staaten forderten

106 Qjes belriffl nur die Bereiche der Welhimweltpoliflk, die unter das Rechtskonzept der »ge­meinsamen Sorge der Menschheit« fallen — stratosphärisches Ozon, Klima und Biodiversität. Ausführlicher vgl. B i e r m a n n , »Common Concern of Humankind. The Emergence of a New Concept of International Environmental Law« (Aram. 96).

42 Frank Biermann

nicht nur die Umsetzung der bestehenden Grundsätze des Völkerrechts, sondern auch einen neuen Ansatz durch die Entwicklung neuer Grund­sätze, einschließlich neuer und wirksamerer Entscheidungs- und Durch- setzungsmechan ismen.107

Hierfür solle eine neue internationale Institution — begrenzt auf denSchutz der Atmosphäre — geschaffen werden,

die auch solche Entscheidungsverfahren einschließt, die selbst dann wirksam sein sollen, wenn, gelegentlich, eine einstämmige Übereinkunft nicht erreicht werden konnte.108

Eine derartige Institution käme weniger einer Reform denn einer Revo­lution des Völkerrechts gleich. Es ist daher kaum überraschend, daß eine Vielzahl von Staaten diese Haager Erklärung nicht zeichneten — von den Ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats war beispielsweise nur Frankreich zu diesem Schritt bereit. Nichtsdestotrotz wurde in dieser Er­klärung der Weg vorgezeichnet, den das Völkerrecht beschreiten muß, wenn die Weltumweltpolitik des 21. Jahrhunderts zu einer wirksamen Bewältigung der globalen Umweltkrise führen soll.

107 Erklärung von Den Haag vom 11. März 1989; 28 ILM (1989), S. 1308.108 Die Zeichnerstaaten hatten auch einen Vorschlag von Frankreich, den Niederlanden und Norwegen beraten, eine neue Organisation mit dem Namen GLOBE zu schaffen; dies wurcie je­doch nicht in das Abschlußdokument aufgenommen; hierzu: Z a e l k e / C a m e r o n (Anm. 31), S. 279. Eine ähnliche Richtung verfolgte Neuseeland, als es die Einrichtung eines Umwelt­schutz-Rates vorschlug, der ähnliche Funktionen wie eine Legislative haben sollte, einschließlich des Rechts, bindende Entscheidungen zu treffen (Vgl. die Erklärung des neuseeländischen Pre­mierministers vorder UN-Voilversammlung am 2. Oktober 1989).

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 43

L it e r a t u r

Beck, Helmuth: Die Differenzierung von Rechtspflichten in den Beziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Eine völkerrechtliche Unter­suchung für die Bereiche des internationalen Wirtschafts-, Arbeits- und Umwelt­rechts. Frankfurt/Main: Peter Lang 1934.Beckert, Erwin; Breuer, Gerhard: Öffentliches Seerecht. Berlin, New York: de Gruyter 1991.Benedick, Richard Elliot: Ozone Diplomacy. New Directions in Safeguarding the Planet. Cambridge/Mass.: Harvard University Press 1991.Biermann, Frank: »Common Concern of Humankind. The Emergence of a New Concept of International Environmental Law«, in: Archiv des Völkerrechts, 34. Jg., Nr. 4, 1996, i.E.____ : »Mensch und Meer. Zur sozialen Aneignung der Ozeane«, in: PROKLA.Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, 26. Jg., Nr. 1 (Heft 102), 1996, S. 17- 36.

: Financing Environmental Policies in the South. An Analysis o f the Multila­teral Ozone Fund and the Concept o f »Full Incremental Costs«. WZB-discussion paper Nr. FS II 96-406. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 1996 [erscheint aktualisiert in International Environmental Affairs (1997)].___Swing the Atmosphere. International Law, Developing Countries and AirPollution. Frankfurf/Main: Peter Lang 1995.

____ : Schutz der Meere. Internationale Meeresumweltpolitik nach Inkrafttretender Seerechtskonvention der Vereinten Nationen. WZB-discussion paper Nr. FS II 94-405, 2. Auflage. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 21995.Birke, Wolfgang: »Der Internationale Seegerichtshof«, in: Nationale Folgerun­gen aus dem Inkrafttreten des UN-Seerechtsübereinkommens. Hamburg, Ro­stock: Bundesamt für Seeschiffahrt und Hydrographie (Berichte Nr. 5) 1995, S. 43-51.Birnie, Patricia; Boyle, Alan E.: International Law and the Environment. Oxford: Clarendon Press 1992.Bodansky, Daniel: »The United Nations Framework Convention on Climate Change. A Commentary«, in: Yale Journal o f International Law, 18. Jg., 1993, S. 451-558.Bourdieu, Pierre: »Warnung vor dem Modell Tietmeyer«, in: Die Zeit, 1. No­vember 1996, S. 2.Brown Weiss, Edith (Hrsg.): Environmental Change and International Law. To­kio u.a.: United Natlons University Press 1992.____ : »Global Environmental Change and International Law. The IntroductoryFramework«, in: dies. (Hrsg.): Environmental Change and International Law. Tokio u.a.: United Nations University Press 1992, S. 3-38.

44 Frank Biermann

____ : »Plädoyer für einen ökologischen Generafionenvertrag«, in: JahrbuchÖkologie 1994. Hrsg, von Günter Altner, Barbara Mettler-von Meibom, Udo E. Simonis and Ernst U. von Weizsäcker. München: C. H. Beck 1993, S. 31-36.____ : In Fairness to Future Generations. International Law, Common Pat­rimony, and Intergenerational Equity. Tokio u.a.: United Nations University Press 1989.Brunnee, Jutta: »'Common Interest' — Echoes from an Empty Shell? Some Thoughts on Common Interest and International Environmental Law«, in: Zeit­schrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 49. Jg., Nr. 3/4, 1989, S. 791-808.Burhenne, W. E. (Hrsg.): Internationales Umweltrecht — Multilaterale Verträge. International Environmental Law - Multilateral Treaties. 7 Bde. Berlin: Erich Schmidt 1977ff.Charney, Jonathan: »Universal International Law«, in: American Journal o f In­ternational Law, 87. Jg, Nr. 4,1993, S. 529-551.Dahm, Georg; Delbrück, Jost; Wolfrum, Rüdiger: Völkerrecht. Bd. I (1). Ber- lin/New York: De Gruyter 1988.Dexel, Birga: Internationaler Artenschutz. Neuere Entwicklungen. WZB- discussion paper Nr. FS II 95-401. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozi­alforschung 1995.Dombrowsky, Ines: Wasserprobleme im Jordanbecken. Perspektiven einer ge­rechten und nachhaltigen Nutzung internationaler Wasserressourcen. Frank- furt/Main: Peter Lang 1995.Dunoff, Jeffrey L.: »Reconciling International Trade with Preservation of the Global Commons. Can We Prosper and Protect?«, in: Washington and Lee Law Review, 49. Jg., Nr. 4,1992, S. 1407-1454.Epiney, Astrid: »Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeein­trächtigungen'. Relikt oder konkretisierungsfähige Grundnorm?«, in: Archiv des Völkerrechts, 33. Jg., Nr. 3,1995, S. 309-360.Fraenkel, Amy A.: »The Convention on Long-Range Transboundary Air Pollu­tion. Meeting the Challenge of International Co-operation«, in: Harvard Interna­tional Law Journal, 30. Jg., Nr. 2, 1989, S. 447-476.Gorove, Stephen: Developments in Space Law. Dordrecht: Martinus Nijhoff 1991.Gündling, Lothar: Die 200-Seemeilen-Wirtschaftszone. Entstehung eines neuen Regimes des Meeresvölkerrechts. Berlin/Heidelberg/usw.: Springer 1983.Helm, Carsten: Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar? Ökologischer Re­formbedarf des GATT/WTO-Regimes. Berlin: edition sigma 1995.International Law Association: »Rules of International Law Applicable to Trans­frontier Pollution«, in: Report o f the 60th Conference. Montreal: International Law Association 1982.____ : Report of the 52nd Conference. Helsinki: International Law Association1966.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung 45

Jordan, Andrew: »Paying the Incremental Costs of Global Environmental Pro­tection. The Evoking Role of GEF«, in: Environment, 36. Jg., Nr. 6,1994, S. 12-36.Jenisch, Uwe: »Seerecht setzt Wirtschaftsrecht«, in: Nationale Folgerungen aus dem Inkrafttreten des UN-Seerechtsübereinkommens. Hamburg, Rostock: Bun­desamt für Seeschiffahrt und Hydrographie (Berichte Nr. 5) 1995, S. 31-41.____ : »Umsetzung und Folgeprobleme des Seerechtsübereinkommens«, in:Das UN-Seerechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhalte und Konsequenzen für die Bundesrepublik Deutschland. Hamburg, Rostock: Bundesamt für Seeschif­fahrt und Hydrographie (Berichte Nr. 4) 1994, S. 51-59.

Kiss, Alexandre: »The International Protection of the Environment«, in: Ronald Saint John Macdonald; Douglas M. Johnston (Hrsg.): The Structure and Process of International Law. Essays in Legal Philosophy, Doctrine and Theory. Den Haag: Martinus Nijhoff 1983, S. 1069-1087.

; Shelton, Dinah: International Environmental Law. Ardsley-on-Hudson: Transnational Publishers 1991.Koch, Joachim: »Die Verhandlungen über die Lösung der Probleme des Tief- seefoergöauteils des Seerechtsübereinkommens aus der Sicht der deutschen Delegation«, in: Das UN-Seerechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhalte und Konsequenzen für die Bundesrepublik Deutschland. Hamburg, Rostock: Bun­desamt für Seeschiffahrt und Hydrographie (Berichte Nr. 4) 1994, S. 25-40.Levy, Marc A.: »European Acid Rain. The Power of Tote-Board Diplomacy«, in: Peter M. Haas; Robert O. Keohane; Marc A. Levy (Hrsg.): Institutions for the Earth. Sources of Effective International Environmental Protection. Cam- bridge/Mass.: MIT Press 1993, S. 75-132.Martens, Jens: NGOs im UN-System. Partizipationsmöglichkeiten nichtstaatli­cher Organisationen im Umwelt- und Entwicklungsbereich der Vereinten Natio­nen. Bonn: Projektstelle UNCED'92 des Deutschen Naturschutzrings und des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland 1992.Matte, Nicolas M.: »Space Law«, in: Bernhardt (Hrsg.): Encyclopedia of Public International Law. Instalment 11. Amsterdam u.a.: North Holland 1989, S. 303- 309,Messner, Dirk; Nuscheler, Franz: Global Governance. Challenges to German Politics on the Threshold o f the Twenty-First Century. Bonn: Stiftung Entwick­lung und Frieden 1996.Mugabe, John; Barber, Charles Victor; Henne, Gudrun; Glowka, Lyle; La Vina, Antonio: Managing Access to Genetic Resources. Towards Strategies for Benefit- Sharing. Nairobi, Washington: African Centre for Technology Studies/World Re­sources Institute 1996.Nanda, Ved P.: »Global Warming and International Environmental Law. A Preli­minary Inquiry«, in: Harvard International Law Journal, 30. Jg., Nr. 2, 1989, S. 375-392.Palmer, Geoffrey: »New Ways to Make International Environmental Law«, in: American Journal o f International Law, 86. Jg, 1992, S 259-283

46 Frank Biermann

Pathak, R. S.: »The Human Rights System as a Conceptual Framework for Envi­ronmental Law«, in; Edith Brown Weiss (Hrsg.): Environmental Change and In­ternational Law. Tokio u.a.: United Nations University Press 1992, S, 205-243.Pisillo-Mazzeschi, Riccardo: »The Due Diligence Rule and the Nature of the In­ternational Responsibility of States«, in: German Yearbook of International Law, 35. Jg., 1992, S. 9-51.Ramakrishna, Kilaparti: »North-South Issues, Common Heritage of Mankind and Global Climate Change«, in: Millennium. Journal o f International Studies, 19. Jg., Nr. 3, 1990, S. 429-445.Rüster, Bernd; Simma, Bruno: International Protection of the Environment. Treaties and Related Documents, Bd. I-XXX. Dobbs Ferry: Oceana 1975-1982, Second Series: 1990 usw.Sands, Philippe J.: »The Environment, Community and International Law«, in: Harvard International Law Journal, 30. Jg., Nr. 2,1989, S. 393-420.Schächter, Oscar: »The Emergence of International Environmental Law«, in: Journal o f International Affairs, 44. Jg., Nr. 2, 1991, S. 457-493.Schrijver, Nico: »Sovereignly. Stumbling Block or Cornerstone of an Active In­ternational Environmental Policy?«, in: Change, Heft 32, September 1996, S. 1-3.Schrogl, Kai-Uwe: »Weltraum. Hinterlassenschaft der Raumfahrt als Beratungs­gegenstand im Ausschuß für die friedliche Nutzung des Weltraums«, in: Verein­te Nationen, 42. Jg., Nr. 1, 1994, S. 20.Simonis, Udo Ernst (Hrsg.): Weltumweltpolitik. Grundriß und Bausteine eines neuen Politikfeldes. Berlin: edition sigma 1996.____ : »Internationally Tradeable Emission Certificates. Linking EnvironmentalProtection and Development«, in: Economics, 53. Jg. 1996, S. 96-110.____ : Ökologischer Imperativ und privates Eigentum. WZB-discussion paperNr. FS II 97-403. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 1997.Suplie, Jessica: 'Streit auf Noahs Arche'. Zur Genese der Biodiversitäts-Konven- tion. WZB-discussion paper Nr. FS II 95-406. Berlin: Wissenschaftszentrum Ber­lin für Sozialforschung 1995.Szasz, Paul C.: »International Norm-making«, in: Edith Brown Weiss (Hrsg.): En­vironmental Change and International Law, Tokio u.a.: United Nations Universi­ty Press 1992, 8. 41-80.Tietje, Christian: »Die Vöikerrechtswidrigkeät des Einsatzes von Atomwaffen im bewaffneten Konflikt unter Umwelt- und Gesundheitsschutzaspekten. Zur Gut­achtenanfrage der WHO an den 1GH«, in: Archiv des Völkerrechts, 33. Jg,, Nr. 1/2, 1995, S. 266-302.Timoshenko, Alexandre S.: »Ecologicai Security. Response to Global Challen­ges«, in: Edith Brown Weiss (Hrsg.): Environmental Change and International Law. Tokio u.a.: United Nations University Press 1992, S. 413-456.Tomczak, Matthias: »Das 'gemeinsame Erbe der Menschheit' wird verhökert«, in: Waterkant, 9. Jg., Nr. 3, 1994, S. 11-16.

Umweltvölkerrecht. Eine Einführung

Treves, TuIHo: »The Law of the Sea Tribunal. Its Status and Scope of Jurisdiction after November 16, 1994«, in: Zeitschrift fur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 55. Jg., Nr. 2,1995, S. 421-453.United Nations Environment Programme: UNEP's New Way Forward. Environ­mental Law and Sustainable Development. Nairobi: United Nations Environ­ment Programme 1995.Verdross, Alfred; Simma, Bruno: Universelles Völkerrecht Theorie und Praxis. Berlin: Duncker & Humblot 1984.Werbke, Axel: »Die rechtliche Rolle des UN-Seerechtsübereinkommens bei seinem Inkrafttreten«, in: Das UN-Seerechtsübereinkommen tritt in Kraft. Inhal­te und Konsequenzen für die Bundesrepublik Deutschland. Hamburg, Rostock: Bundesamt für Seeschiffahrt und Hydrographie (Berichte Nr. 4) 1994, S. 7-23.WBGU — Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umwelt­veränderungen: Welt im Wandel. Die Gefährdung der Böden, Jahresgutachten 1994, Bonn: Economica 1994.____ Welt im Wandel. Wege zur Lösung globaler Umweltprobleme, Jahresgut­achten 1995, Berlin: Springer 1996.____ Welt im Wandel. Herausforderung für die deutsche Wissenschaft. Jahres­gutachten 1996. Berlin: Springer 1996.Wolfrum, Rüdiger: »Purposes and Principles of International Environmental Law«, in: German Yearbook of International Law, 33. Jg., 1990, S. 308-330.World Commission on Environment and Development: Our Common Future [»Brundtland-Report«]. Oxford: Oxford University Press 1987.Zaelke, Durwood; Cameron, James: »Global Warming and Climate Change. An Overview of the International Legal Process«, in: American University Journal of International Law and Policy, 5. Jg., 1990, S. 249-290.