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Verfahren und Modelle des Bürgerhaushalts und ihre Umsetzung in Deutschland

 

Yves Sintomer, Carsten Herzberg und Anja RöckeCentre Marc Bloch

Berlin 21.Januar 2010

Internationaler Kongress zu Modellen des Bürgerhaushalts

Hintergrund zum Projekt „Europäische Bürgerhaushalte“

• Team: Yves Sintomer (Leitung)• Carsten Herzberg, Anja Röcke (Mitarbeiter)• 15-20 weitere Partner aus 8 Ländern

• Gegenstand: 10 Länder, über 50 Fälle (breite Erfassung des BH)

• Buch: Eine neue Demokratie. Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?, VS Verlag, 2009; bereits erschienen in Frankreich (La Découverte, 2008) und Italien (Ediesse, 2009)

• Internetseite: www.buergerhaushalt-europa.de

• Projektträger: CMB, HU, HBS

Einleitung

Was ist ein Bürgerhaushalt?

• Eine provisorische Definition: durch BHH können Bürger an Definition des öffentlichen Haushalts (Ressourcen, Verteilung, Dienstleistungen) teilnehmen; Transparenz

• Konzipiert in Porto Alegre, Brasilien (1989), andere Einflüsse: Christchurch, Neuseeland

• Diffusion in Europa (2000-)

Eine weltweite Entwicklung• Eine weltweite Entwicklung in 20 Jahren• Verschiedene Verfahren, sehr unterschiedliche

Kontexte, widersprüchliche Ziele und ideologische Grundlagen

• Wie lernt man vom Süden?• Was sind die Herausforderungen?• Ist BHH nur eine Mode? Ist es ein globaler Trend?• Wie kann man Ausbreitung erklären?• Der BHH als Ausgangspunkt, um

Bürgerbeteiligung insgesamt besser zu verstehen

Aufbau

• I. Bürgerhaushalt: Von Brasilien nach Europa

• II. Modelle der Partizipation in Europa• III. Partizipation und Modernisierung. Ein

deutscher Beitrag zur internationalen Debatte

• IV. Offene Fragen, Herausforderungen

I. Bürgerhaushalt: Von Brasilien nach Europa

Porto Alegre:Eine einzigartige Erfahrung

• Ein komplexes Verfahren: formale Regeln, Verteilungskriterien, Autonomie der Zivilgesellschaft

• Soziale Gerechtigkeit, Demokratisierung der Demokratie, „good Governance“

• Reale Effekte: Verteilungsgerechtigkeit, bessere Verwaltung (in ersten Jahren), Anerkennung der armen Bevölkerungs-schichten

• Rasche Entwicklung in Brasilien und Lateinamerika (1000 Städte mit BHH, Gesetze in einige Ländern)

Wie sieht BHH in Europa aus? • Viele und sehr unterschiedliche Verfahren; „nationale“ Modelle• Für unsere Forschung zusätzliche Definitionskriterien notwendig:

• 1. Die finanzielle und/oder budgetäre Dimension muss diskutiert werden; in einem Bürgerhaushalt geht es um das Problem begrenzter Ressourcen

• 2. Die Ebene der Gesamtstadt muss einbezogen sein oder die einer dezentralisierten Ebene eines Bezirks mit einer gewählten Vertretung und einer gewissen Selbstverwaltungskompetenz

• 3. Es muss sich um einen wiederholten Prozess handeln (ein Treffen oder ein Referendum über finanzielle Themen sind keine Beispiele für einen Bürgerhaushalt)

• 4. Der Prozess muss eine spezifische Form öffentlicher Deliberation beinhalten (die Öffnung von Verwaltungsgremien oder Organen der klassischen repräsentativen Demokratie für „einfache“ Bürger stellt keinen Bürgerhaushalt dar)

• 5. Es muss eine Rechenschaft über die Ergebnisse stattfinden

Entwicklung der BHHe in Europa

Einwohnerzahl der Kommunen mit BHH (2005)

Wichtigste Unterschiede mit dem Modell Porto Alegre

• Die meisten europäischen BHHe sind top-down• Die Mittelschicht spielt eine größere Rolle• Geringe Effekte von Verteilungsgerechtigkeit,

keine Verbindung mit Gender-Mainstreaming• Meistens rein konsultative Verfahren; selten

Existenz eines Regelwerks; geringe Autonomie der Zivilgesellschaft

• Aber: „institutionelle Phantasie“: neue Technologien (Internet), Mischung mit anderen Verfahren

II. Modelle der Partizipation in Europa

Warum eine Typologie?• Idealtypen. Eine Typologie stellt Grundverfahren dar. In

unserem Fall handelt es sich um Idealtypen. Die realen Beispiele des Bürgerhaushalts sind hier immer nur eine Annäherung an die idealtypischen Modellen und Verfahren.

• Zuordnung: Es gibt eine große Zahl von Bürgerhaushalten in Europa. Um nicht über 100 verschiedene Beispiele unterscheiden zu müssen, kann eine Typologie bei der Zuordnung helfen.

• Werkzeugkiste: Kann helfen, bestehende Partizipationsmodelle und -verfahren in eine bestimmte Richtung zu entwickeln. Eine Kombinierbarkeit der Idealtypen ist möglich.

• 2 Typologien: eine Verfahrenstypologie, eine globale Typologie

1. Verfahrenstypologie des BHHs

2. Die globale Typologie der Partizipation in Europa

1. Kontext2. Ideologien und “Framing”3. Verfahren4. Dynamik des kollektiven Handelns5. Beziehung der “partizipativen” Politik mit

konventioneller Politik

Eine zusätzliche DimensionVorteile, Nachteile, Herausforderungen

6 Modelle

1. Partizipative Demokratie2. Bürgernahe Demokratie3. Partizipative Modernisierung4. Partizipatives Public-Private-Partnership5. Community Development6. Neo-Korporatismus

1. Partizipative Demokratie• Starke Politisierung, starke lokale Regierung• Gewisse Artikulation von „Top-down“ und “Bottom-up“ • Autonomie der Zivilgesellschaft• Mitbestimmung, nicht reine Konsultation• Linke Parteien und Bewegungen sind aktiv an

Implementierung beteiligt• Einige Effekte der sozialen Gerechtigkeit• Schwache Verbindung mit Verwaltungsmodernisierung• Mögliche Kombination zwischen konventioneller und

„partizipativer“ Politik• Beispiele: 1) BHH in Porto Alegre• 2) In Europa einige Fälle in Italien (Grottammare) und

Spanien (Sevilla, Cordoba, Albacete)

2. Bürgernahe Demokratie• Starke lokale Regierung• „Top down“, rein konsultativ jenseits der Quartiersebene• „selektives Zuhören“ (keine formalen Regeln), geringe

Autonomie der Zivilgesellschaft (kein „Empowerment“), mikro-lokale Ebene („proximité“), Konsensorientierung

• Parteien unterschiedlicher Couleur an Implementierung beteiligt

• Kein Effekt auf soziale Gerechtigkeit• Verwaltungsmodernisierung besonders auf Quartiersebene• Instrumentalisierung der „partizipativen“ Politik• Beispiele: 1) Quartiersbeiräte, Gemeinwesenfonds• 2) Sehr verbreitet beim BHH in Frankreich, Portugal,

Italien

3. Partizipative Modernisierung

• Partizipation ist nur sekundäre Dimension der Verwaltungsmodernisierung

• Keine Politisierung• Verschiedene Parteien an Implementierung beteiligt• „Top-down“, geringe Autonomie der Zivilgesellschaft,

kein „Empowerment“, Konsensorientierung• Rein konsultativ• Kein Effekt für soziale Gerechtigkeit• Beispiele: 1) Nutzer- bzw./Kundebeiräte, Nutzer-

bzw./Kunden Panels, Planungszellen• 2) Bürgerhaushalte in Deutschland

4. Partizipatives Public-Private-Partnership

• Bürger ein Akteur neben Firmen, Staat und internationalen Organisationen

• Schwache lokale Regierung, schwache Zivilgesellschaft, starke Marktlogik

• „Top-down“, geringe Autonomie der Zivilgesellschaft, kein „Empowerment“, Konsensorientierung

• Parteien unterschiedlicher Couleur (eher konservativ oder ”Third way”)

• Schwache Verbindung zwischen PPPP und Verwaltungsmodernisierung

• Keine Effekte auf soziale Gerechtigkeit• Beispiele: „Privat-/öffentlicher Verhandlungstisch“ beim

BHH

5. Community Development• Bürger können mitbestimmen und mitgestalten • Partizipationsverfahren „parallel“ zu lokaler Politik

(Regierung)• Starker Markt und dynamischer Gemeinwesen-Sektor• Reale Autonomie der Zivilgesellschaft• „Top-down“ und „bottom-up“• Einige Effekte für soziale Gerechtigkeit („affirmative

action“)• „Empowerment“• Schwache Verbindung mit Verwaltungsmodernisierung• „Partizipative“ Politik ersetzt die konventionelle Politik• Beispiele: 1) Community Development Corporations,

Gemeinwesenfonds auf Quartiers- (und eventuell Stadt-) ebene

• 2) „Community Fonds auf Quartiers- und Stadtebene“ beim BHH

6. Neo-Korporatismus• Beiräte organisierter Interessen (Gewerkschaften,

Arbeitgeber, Vereine, Kirchen, Universitäten)• Unterschiedliche politische Strömungen an

Implementierung beteiligt• Starker Staat: wählt seine Partner aus• „Top-down“, geringe Autonomie der Zivilgesellschaft,

kein „Empowerment“, Konsensorientierung• Beispiele: 1) Lokale Agenda 21, partizipative strategische

Planung, thematische partizipative Beiräte (besonders Jugend- und Sozialausschüssen)

• 2) beim BHH evtl. Madrid

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III. Partizipation und Modernisierung

Ein deutscher Beitrag zur internationalen Debatte

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Partizipation und ModernisierungDer Verdienst der deutschen Beispiele in der internationalen Diskussion ist es, auf den Zusammenhang von Partizipation und Modernisierung des öffentlichen Sektors hinzuweisen.

Während vor allem in angelsächsischen Ländern die öffentliche Hand durch private Akteure ersetzt wurde, geht es bei dem von der KGSt entwickelten Neuen Steuerungsmodell um die Verbesserung der Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors. Sie sollte „fit“ gemacht werden, um im Wettbewerb mit privaten Anbietern bestehen zu können: „Konkurrieren statt privatisieren“ (Deutsche Gewerkschaften) .

Neben einer Modernisierung der Binnenstruktur der Verwaltung, der Einführung eines internen Wettbewerbs und Vergleichs (Benchmarking) ist Partizipation eine dritte Säule.

Bürgerinnen und Bürger sollten zunächst als Kunden schneller und bequemer bessere Dienstleistungen erhalten. Unsere Forschung über die Bürgerhaushalte erlaubte es darüber hinaus, den Bürger/die Bürgerin selbst als Akteur der Modernisierung zu entdecken und diese Perspektive zu entwickeln.

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Die Bürgerschaft als Modernisierer

Kriterien einer partizipativen Modernisierung:

- Verbesserung von öffentlichen Dienstleistungen durch Bürgerexpertise

- Partizipation als Beschleuniger von verwaltungsinternen Prozessen

- Dienstleistungserbringung durch Bürger/-innen

- Mehr Koordination zwischen den Fachbereichen der Verwaltung

- Einsparungen im öffentlichen Haushalt

- Veränderung der Struktur der Verwaltung

- Verbesserung der Kontrolle öffentlicher Dienstleistungen und der Verwaltung

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Ausgangsprofilder Bürgerhaushalte in Deutschland

- Pionierland: Erster Bürgerhaushalt 1998 in Mönchweiler

-Akteure aus der Verwaltungsberatung: Bertelsmann Stiftung, KGSt, HBS etc.

- Netzwerke „Kommunen der Zukunft“ (1998-2002) und BHH in NRW (2000-2004)

- Vorbild Christchurch statt Porto Alegre

- Der Schwerpunkt lag auf einer Information über den öffentlichen Haushalt

- Gegenstand waren Dienstleistungen (Produkte) und nicht Investitionen

- Es ging um Nutzerfeedback, nicht um die Stärkung sozialer Gerechtigkeit

- Zufallsauswahl bei der Mobilisierung von Teilnehmern/Teilnehmerinnen

- Geringe Autonomie der Bürger/Bürgerinnen

Klassisches Verfahren: Information – Konsultation – Rechenschaft

1. InformationErklärung der Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushalts via Broschüren, Internet etc.

2. Konsultation

• Zufallsauswahl zur Mobilisierung von Teilnehmern • Bürgerversammlung

- Information über öffentliche Dienstleistungen

- Fragebögen und andere Arten der Vorschlagssammlung

3. RechenschaftIndividuelle und/oder kollektive Berichterstattung über die Umsetzung der Vorschläge

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Neue Akteure werden aktiv (ab 2005)

- InWEnt/Servicestelle trägt zur Einführung des Beispiels Porto Alegre in die deutsche Diskussion bei.

- Die Bundeszentrale für politische Bildung lässt in Kooperation mit den bildungspolitischen Stiftungen der im Bundestag vertretenen Parteien ein Verfahren für Großstädte entwickeln.

- Bürger/-innen und lokale Initiativen der Zivilgesellschaft beginnen sich für den Bürgerhaushalt zu engagieren.

- Beratungsunternehmen tragen zur Professionalisierung und Verbreitung bei.

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Die Idee von Berlin-Lichtenberg (Berlin)

- Berlin-Lichtenberg knüpft an den Neuerungstrend an.

- Es geht weiterhin um die Evaluation von Dienstleistungen, aber es wird erstmalig ein “Voting” eingeführt.

- Bürger/-innen hierarchisieren ihre Vorschläge. => Es gibt eine klare Liste, zu den einzelnen Vorschlägen gibt es eine Rechenschaft.

-Entscheiden Bürger/-innen anstelle der gewählten Vertreter?

- Prinzipien werden von anderen Städten übernommen.

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Vorschläge...

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Selektives Zuhören vs. Prioritätensetzung durch die Bürger

Quelle: Bezirksamt Lichtenberg

Prioritätenlisten vom Bürgerhaushalt Lichtenberg (2005)Fragebogen % Internet % Bürgerforum %

1. Ausstattung Jugendfreizeiteinrichtungen

11,4 Radwegeplan 16,7 Erhalt Musikschule 11,1

2. Erhalt Seniorenbegegnungsstätte

9,2 Angebote der Kinder- und Jugendarbeit

12,4 Erhalt/Erweiterung Sportstätten

8,3

3. Radwegeplan 8,1 Dog Station 8,7 Erhalt Gymnasium 7,84. Medienarbeit

Bibliothek5,1 Erhalt Gymnasium 6,5 Medienarbeit

Bibliothek6,8

5. Erhalt/Erweiterung Sportstätten

4,2 Erhalt Musikschulen 6,2 Reparatur/Erneuerung Skateranlagen

5,5

6. Erhalt Musikschulen 4 Medienarbeit Bibliothek

5,1 Radwegeplan 5,5

7. Generationsübergreifende Projekte

3,8 Generationsübergreifende Projekte

3,3 Erhalt Seniorenbegegnungsstätten

4,9

8. Angebote der Kinder- und Jugendarbeit

3,7 Ausstattung Jugendfreizeit- einrichtungen

2,9 Ausstattung Jugendfreizeiteinrichtungen

3,7

9. Dog Station 3,6 Erhalt Kulturhaus 2,9 Generationsübergreifende Projekte

3,1

10. Erhalt Kulturhaus 3,4 Fortsetzung Wirtschaftsförderung

2,9 Fortsetzung Wirtschaftsförderung

1,5

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Der digitale „turn“

Beteiligung via Internet ist zu einem wichtigen Standbein der Bürgerhaushalte in Deutschland geworden. Die Entwicklung begann in Esslingen, führte über parallel zu der in Bürgerversammlungen stattfindenden Online-Diskussion in Lichtenberg und anderen Städten und erreichte internetzentrierte Beispiele wie Köln und Hamburg.

Beispiele wie Köln trugen zur Effizienzsteigerung der Partizipation bei.

Nicht selten ist Internetbeteiligung größer als Face-to-Face-Beteiligung

IV. Offene Fragen, Herausforderungen

Wofür steht Partizipation heute?

• Bürgerbeteiligung als - Werkzeug gegen neoliberale Globalisierung

(Porto Alegre, Weltsozialforen)- Werkzeug des „good Governance“

(Weltbank) bzw. der Verwaltungsmodernisierung?

- Persönliche Profilierung von Politikern (reine „Image-Politik“)?

- Oder dazwischen? Alles zusammen?

Ähnliche allgemeine Kontext-Bedingungen in Europa

- Globalisierung, europäische Integration- keine Alternative zur repräsentativen

Demokratie- Politikverdrossenheit- Krise des “Weberianischen” Staates und

Kritik der neoliberalen Markwirtschaft- Krise der autoritären Institutionen,

“Wissensgesellschaft”

Keine europäische Konvergenz der Partizipationsmodelle

• Gemeinsame allgemeine Tendenzen: - “Deliberation” und Partizipation werden immer wichtiger

(auch wenn Mode-Effekte nicht ausbleiben)- Verbindung von Bürgerbeteiligung und Verwaltungs-

modernisierung- Neue Kenntnisse und Professionalität in der

Zivilgesellschaft• Keine Konvergenz in Richtung eines einzigen Modells

oder eines einzigen Verfahrens, Entwicklung von Hybriden und „nationalen“ Modellen (Rolle Netzwerke)

• Herausforderung: Welches sind die „best practices“ der Partizipation allgemein und des Bürgerhaushalts insbesondere? Welches Verfahren/Modell passt zu welchem Kontext?

Ist es wichtig?• Die Partizipation ist ein Trend, es gibt aber andere:

charismatischer Populismus, Wahlkampf als reine politische Werbungsstrategie…

• Herausforderung: wie kann man Bürger für „kleine Sachen“ mobilisieren – und die „große“ Politik verändern?

• Wie lässt sich BHH mit anderen Verfahren verbinden? • Zentrale Herausforderungen für den BHH:- Partizipation von Randgruppen- Verbindung mit Gender-Mainstreaming und nachhaltiger

Entwicklung- Umgang mit/Antwort auf lokale und/oder globale

Finanzkrise?

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Deutschland im europäischen VergleichEuropäische Perspektive: Eine partizipative Modernisierung ist möglich!

- Dienstleistungsverbesserung durch Feedback der Bürgerschaft (9 von 19 Fällen)

- Mehr Koordination zwischen den Fachbereichen (7 von 19 Fällen)

- Beschleunigung von verwaltungsinternen Prozessen (6 von 19 Fällen)

Obwohl anhand der deutschen Beispiele die Verbindung von Partizipation und Modernisierung gedacht werden konnte, bleiben die Ergebnisse hier hinter den Erwartungen zurück.

Wirkungen sind vor allem im Bereich der Einbindung von Bürgerwissen zu finden. In anderen Modernisierungs-Bereichen haben andere europäische Kommunen bessere Wirkungen aufzuweisen.

WARUM?

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Faktoren für eine partizipative Modernisierung

- Eine ausreichende Deliberation: Diskussion in Kleingruppen, die detaillierte und den finanziellen Voraussetzungen angepasste Lösungsvorschläge ausarbeiten. Das Internet hat dies durch Foren und Blogs versucht. Wird hier mehr argumentiert als an Lösungen gearbeitet?

- Einbeziehung von zentralen Projekten: Wenn nur kleinteilige Maßnahmen zur Disposition bzw. nur kleinteilige Maßnahmen umgesetzt werden, bleibt auch die Wirkung der Modernisierung begrenzt.

- Vorbereitung der Verwaltung: Entwicklung einer internen Fragestellung in den Fachbereichen der Verwaltung. „Welche Information benötige ich/interessiert mich, um meine Produkte zu verbessern“?

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Hypothese für Deutschland

Die zentrale Wirkung der Bürgerhaushalte in Deutschland liegt in der Verbesserung der Beziehung zwischen Verwaltung/Mandatsträger und Bürgerschaft.

Vertrauensbildung – durch die Umsetzung vor allem kleinerer Projekte und Maßnahmen, während die großen Fragen der Finanzpolitik nicht zur Disposition gestellt werden.

Arbeitsteilung Bürgerhaushalt (Bürgernähe) und Referenden (partizipative Demokratie)?

Wie dieser Vortrag gezeigt hat, haben sich in der Vergangenheit die hiesigen Bürgerhaushalte beständig entwickelt. Diese Konferenz ist eine Chance, Anregungen zu bekommen, diesen Weg weiter zu beschreiten.

Aber auch die Bürgerhaushalte in Deutschland bereichern die internationale Diskussion. Bei den folgenden Beiträgen dieser Konferenz können Sie sich selbst davon überzeugen.

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Nachlesen

Europa Deutschland

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Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!