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TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
BM ‚Politische Systeme‘
Das Parlament und seine Funktionen
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Gliederung der Vorlesung
I. Was ist Politik?II. Was ist ein ‚politisches System‘?III. Warum und wie vergleicht man politische Systeme?IV. Wie läßt sich politische Macht ausüben und
bändigen? V. Welche Arten politischer Systeme gibt es?
VI. Wie wandeln sich politische Systeme? VII. Welche Strukturen und Funktionen besitzen die
zentralen Elemente moderner politischer Systeme?
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zentrale Elemente moderner politischer Systeme
politische Kultur politische
Sozialisation politische Eliten Interessengruppen Parteien Wahlsysteme,
Wahlkämpfe, Wahlverhalten
Parlament –heute: Parlamentsfunktionen
Regierung und Verwaltung
Massenmedien Föderalismus
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Ein Parlament versteht (nur), wer folgendes begreift:
(Machtvolle) Parlamente sind sehr arbeitsteilige Organisationen, in denen man sich aufeinander verlassen muß.
Sacharbeit und Führungsarbeit im Parlament stehen unter scharfer Beobachtung und strenger Leistungskontrolle.
Im Parlament geht es um Wichtiges: um Sieg oder Niederlage, um Aufstieg oder Abstieg, um Einflußgewinn oder Machtverlust.
Parlamentarische Arbeit vollzieht sich unter dem Druck von Wahlterminen und gegebenenfalls von plebiszitären Elementen.
Parlamentarische Arbeit hängt von vielen Rahmenbedingungen ab, die man vom Parlament aus nicht kontrollieren kann.
Vor allem: Eigenlogik des Wirtschaftssystems, Funktionslogik des Mediensystems, Eigendynamik öffentlicher Meinung, Entwicklungen auf internationaler Ebene
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Parlamentsfunktionen
Repräsentationsfunktion (4)VernetzungsfunktionResponsivitätsfunktionDarstellungsfunktion (‚Öffentlichkeitsfunktion‘)kommunikative Führungsfunktion
Kontrollfunktion (2)Gesetzgebungsfunktion (3)Wahlfunktion (1)
im parlamentarischen Regierungssystem zentral und systemprägend: Regierungsbildungsfunktion
gesch
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twicklu
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(1) – (4): strukturbildende Bedeutung
Erläuterungen gehen zunächst meist vom Fall des deutschen parlamentarischen Regierungssystems aus und verallgemeinern überwiegend erst im zweiten Schritt
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Die Wahlfunktionendes Parlaments
zentral im parlamentarischen Regierungssystem und umfassend prägend für diesen Systemtyp: die Wahl (bzw. die Bestätigung im Amt) des Regierungschefs
weitere Wahlfunktionen am deutschen Beispiel: Bundestag wählt Hälfte der Verfassungsrichter, den Wehrbeauftragten usw.
Wahlfunktionen im präsidentiellen Regierungssystem am amerikanischen Beispiel: Präsident kann Kabinettsmitglieder und Verfassungsrichter nur mit Zustimmung des Senats berufen
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Parlamentarische Regierungsbildung:ein nicht endender Prozeß
vor dem Wahlkampf: Klärung grundsätzlicher Koalitionsmöglichkeiten
im Wahlkampf: Koalitionsmöglichkeiten werden dem Wähler vor Augen geführt; für oder gegen sie wird geworben
Palamentswahl: Bürger legen (ggf. unabsichtlich) fest, welche Regierungsmehrheiten überhaupt zustande kommen können
nach der Wahl: Grundentscheidung ist nötig, welche Partei die Initiative zur Regierungsbildung übernehmen kann bzw. muß
Koalitions- oder Tolerierungsverhandlungen, abgeschlossen ggfs. durch einen formalen Vertrag und dessen Billigung durch zentrale Parteigremien der künftigen Koalitions- oder Tolerierungspartner
formale Prozesse der Regierungsbildung – je nach Verfassungslage Sicherung des Zusammenhalts der Regierungsmehrheit durch
formelle Koalitionsgremien oder sonstige informelle Gremien
Folge: ‚Mannschaftsbildung‘, Fraktionsdisziplin
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Typische Inhalte eines Koalitionsvertrags
zentrale gemeinsame Gestaltungsabsichten, v.a. Gesetzesvorhaben, ggfs. mit Arbeits- und Zeitplan
Nennung jener Themen, bei denen unvereinbare Positionen bestehen, samt Vereinbarung, sie bei der Zusammenarbeit weitestgehend auszuklammern
Verfahrensregeln für die Sicherung der Zusammenarbeit und für die Beilegung von Streit (z.B. Vereinbarung über einen ‚Koalitionsausschuß‘)
wechselseitige Zusicherung, daß nicht mit wechselnden Mehrheiten abgestimmt wird
Aufteilung der Ministerien und sonstigen Regierungsämter
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Grundmöglichkeiten formaler parlamentarischer Regierungsbildung
Parlament wählt alle Regierungsmitglieder Parlament wählt Regierungschef, der die übrigen
Regierungsmitglieder beruft bzw. ernennt Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt
berufen / ernannt und muß sich im Parlament dann einer Vertrauensabstimmung stellen
Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt berufen / ernannt, muß sich im Parlament aber keiner Vertrauensabstimmung stellen
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Grundsätze für die Zusammenstellung einer parlamentarischen Regierung
Regierungschefs entstammen meist der größten Koalitionsfraktion.
Ein Großteil der machtpolitisch wichtigsten Parlamentarier wird ins Kabinett aufgenommen (‚eingebunden‘).
Die Koalitionspartner sind in der Regel frei, die ihnen zufallenden Kabinettspositionen mit Ministern ihrer Wahl zu besetzen.
Möglichst Berücksichtigung innerparteilich anerkannter Fachleute für die Aufgaben des jeweiligen Ministeriums.
Wichtig: Politische ‚Ausbalancierung‘ des Kabinetts nach politischer Grundhaltung (links/rechts, Reformer/Konservativer usw.), nach innerparteilicher Gefolgschaft, regionaler Herkunft, Geschlecht, ggf. auch nach ethnischer Gruppe und Religion.
Hilfreich zur Beilegung von Interessenkonflikten: Vergrößerung des Kabinetts um Parlamentarische Staatssekretäre o.ä.
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‚Inkompatibilität‘ von Parlamentsmandat und Regierungsamt
oft gefordert, um – wie im Alten Dualismus von konstitutioneller Monarchie und präsidentiellem Regierungssystem – eine ‚wirkliche‘ Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung herbeizuführen
dem parlamentarischen Regierungssytem, wie schon der Name sagt, ganz unangemessen
schwächt den Minister gegenüber dem Regierungschef: keine eigenständige Machtbasis im Parlament!
führt in der Regel zu Umgehungsstrategien (etwa: ein ‚Ersatzbewerber‘ übernimmt den frei gewordenen Parlamentssitz, tritt ‚im Bedarfsfall‘ zurück, und ‚Nachwahlen‘ bringen den ehemaligen Minister wieder ins Parlament).
in einigen Staaten verlangt, in anderen hingegen unterbunden
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Ursprünge der Forderung nach Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Regierungsamt
Entstehung der neuzeitlichen Gewaltenteilungsvorstellungen während des noch unabgeschlossenen Machtaufstiegs der Parlamente:
Popularisierung von Montesquieus Lehre, das im England des 18. Jhdts. erreichte Gleichgewichtsverhältnis von Parlament und Regierung solle für jedes politische System vorbildlich sein: ‚Exekutive gegen Legislative‘
US-Regierungssystem, entstanden als republikanische Version der englischen Verfassung im späten 18. Jhdt., als Referenzmodell:
vorbildliche ‚Übereinstimmung von normativer Theorie und gelebter Praxis‘ im Fall des präsidentiellen Regierungssystems
Theorie und Prägewirkung des Deutschen Konstitutionalismus als monarchischer Form des präsidentiellen Regierungssystems:
Pointe: Für Inkompatibilität waren die Monarchisten – um nämlich die Volksvertretungen von der realen Exekutivmacht fernzuhalten!
‚Natürliche Plausibilität‘ der liberalen Repräsentationsvorstellung:
‚Der‘ Regierung steht ‚die‘ Vertretung der Regierten gegenüber
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‚Verantwortlichkeit‘
ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen:
A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm ‚verantwortlich‘.
B ist völlig frei, mit A‘s Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört .
B kann als Reaktion auf A‘s Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet.
Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon B‘s Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (‚Antizipationsschleife‘, ‚Vorauswirkung der Kontrolle‘)
Grundsatz: ‚Verantwortlichkeit darf nicht versickern!‘
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‚Antizipationsschleifen-Politik‘Wenn ...
die Adressaten einer Handlung wissen, daß diese Handlung eintreten und sicher ganz bestimmte Folgen haben wird
oder wenn ...der Autor einer Handlung weiß, daß die Adressaten
seiner Handlung (darum) ganz sicher auf eine bestimmte Weise reagieren werden
dannreicht es für den Autor der Handlung meist aus, seine
Handlung nur anzudeuten oder zu symbolisieren,aber nur solange wie ...
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Grundzüge politischer Kontrolle
Kontrollmöglichkeiten werden geschaffen durch ... Organisation von Verantwortlichkeit Gewährleistung des Wirkens von Antizipationsschleifen
(Schaffung von ‚Reaktionsstabilität‘ und ‚Erwartungssicherheit‘) durch Einrichtung entsprechender ‚institutioneller Mechanismen‘
Kontrolle funktioniert im wesentlichen ... über ‚Antizipationsschleifen‘, d.h. durch ‚Vorauswirkung‘ (also
mittels ‚Vorzeigen der Folterinstrumente und Wissen um deren Folgen, wenn ...‘)
auf der Grundlage berechenbarer Interessen durch informelle Prozesse, deren Verläßlichkeit durch formale Regeln und Positionen sichergestellt wird (‚institutionelle Mechanismen‘)
unter demokratischen Bedingungen: durch Vorauswirkung der nächsten Wahl oder Abstimmung
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Wirkungen der Handlungskette
‚Institutioneller Mechanismus‘
PositionRessourcen
RessourcenRessourcen
Macht
Macht
Macht
ausgelöste Handlungskette
- beabsichtigte- unbeabsichtigte
erzeugt durch Organisations-und Institutionenbildung
formal oder informalRegeln
persönlich definiertGrundlage:Erwartungssicherheit (‚Antizipationsschleifen‘)
InteressenverwirklichungZielverwirklichung
Position
Position
Regeln
Interessen
Regeln
Interessen
Interessen
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Institutionelle Mechanismen
sind verläßlich auslösbare und zielgerichtet einsetzbare Handlungsketten, die angeleitet von Interessen entlang von Regeln beruhend auf Positionen und den mit diesen
verbundenen Ressourcen in und zwischen Sozialorganisationen zur
Erreichung von Zielen genutzt werden können, sofern Interessen-, Struktur- und
Verhaltensstabilität für Erwartungssicherheit und verläßlich wirkende Antizipationsschleifen sorgen.
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Grundformen parlamentarischer Regierungskontrolle
Aufsicht über fremde Amtsführung
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rechtliche Kontrolle
Leistungskontrolle
RichtungskontrolleOpposition
Opposition
Opposition
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Medien / Öffentlichkeit
Medien / Öffentlichkeit
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Bürger
Handeln derRegierung
• unmittelbar effizient
• öffentlich gut sichtbar• effizient (nur) über Antizipation
• öffentlich (meist) schlecht sichtbar
‚optische Täuschung‘
Formen von Kontrolle:
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Aufsicht über fremde Amtsführung
besteht darin, das Handeln eines anderen an selbstgewählten
Maßstäben zu messen anhand dieser Maßstäbe gegebenenfalls (intern
oder öffentlich) Kritik zu üben gegebenenfalls auf Korrekturen des kontrollierten
Handelns zu drängen möglicherweise angemessene ‚Bestrafungen‘ für
Fehlverhalten zu verlangen (‚Sanktionen‘) möglicherweise die Entfernung des Kontrollierten
aus dem Amt zu verlangen oder zu bewirken.
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Kontrolle durch Mitregieren
Funktionsweise:
Wenn A die Unterstützung oder das ‚Mitziehen‘ von B braucht,
wenn B aber solche Unterstützung oder ‚Mitziehen‘auch verweigern kann,
dann muß A ‚um B werben‘und B kontrolliert somit (mehr oder
minder weitgehend) A!
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Richtungskontrolle
Die politische Gesamtlinie der Regierung wird kontrolliert.
Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob vorgenommen von ... RegierungsmehrheitOpposition Öffentlichkeit
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Richtungskontrolle durch die Regierungsmehrheit
Die regierungstragende Fraktionen bzw. die einzubeziehenden (Veto-) Gruppen überprüfen, ob der Kurs der Regierung auf dem jeweiligen Politikfeld so ist, wie man ihn für richtig oder wenigstens akzeptabel hält.
Falls nicht: In der Fraktion wird signalisiert, daß sich die erwünschte Geschlossenheit nicht herstellen lassen oder die nötige Mehrheit nicht finden wird ( freies Mandat).
Folge: Richtungsänderung der – auf Mehrheitsbeschlüsse
angewiesenen – Regierungspolitik, oder: Regierungskrise (Rücktritte, Zerfall einer Koalition usw.)
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Richtungskontrolle durch Opposition und / oder Öffentlichkeit
Kurs der Regierung wird verglichen mit ...Absichtserklärungen und bekundeten
Wertvorstellungen der Regierungeigenen Vorstellungen vom politisch Richtigen
Ist besonders wirkungsvoll, wenn ...die Regierung von ihren bekundeten Absichten
und Wertvorstellungen abweicht, etwa weil ...die Ziele unrealistisch warenunzureichende Mittel zur Verfügung gestellt wurdenohnehin die Mittel verfehlt waren
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Leistungskontrolle
Die konkreten Auswirkungen der Regierungstätigkeit werden kontrolliert: Erreicht die Regierung ihre Ziele wirklich? Arbeitet der Regierungsapparat so zuverlässig und
fehlerfrei, wie die Gesellschaft das erwartet? Gibt es unerwünschte, doch unbedachte,
Nebenwirkungen der getroffenen Maßnahmen? Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob
vorgenommen von ... Regierungsmehrheit Opposition Öffentlichkeit
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Leistungskontrolle durch die Regierungsmehrheit
Modus: Intern werden die Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierungsarbeit erörtert mit dem Versuch, das alles zu verbessern.
Zentrales Anliegen: Mißstände abstellen, bevor die Opposition sie an die Öffentlichkeit bringt.
Stätten interner Leistungskontrolle: Arbeitsgruppen der Fraktionen, leitende Fraktions- und Parteigremien, Koalitionsausschuß usw.
Nach außen: Zurückweisung der Kritik; Bestreiten oder Relativieren der
Schwierigkeiten und Mißstände Verweis auf ‚Sündenböcke‘ – idealerweise die frühere, von
der Opposition gestellte Regierung
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Leistungskontrolle durch die Opposition / Öffentlichkeit
Modus: Möglichst viele (echte und vorgebliche) Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierung werden möglichst aufsehenerregend an die Öffentlichkeit gebracht.
Doppeltes Anliegen: der Öffentlichkeit und Wählerschaft vor Augen führen, was alles die
Regierung falsch macht – weswegen deren Abwahl ratsam wäre; die Regierung zum Unterlassen von für falsch gehaltener Politik zu
drängen.
Stätte externer Leistungskontrolle: Die Öffentlichkeit – erreicht über Massenmedien, Plenarreden, Wahlkreisarbeit
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rechtliche Kontrolle
Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften.
Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen:
altertümlich: Ministeranklage (‚impeachment‘) heute üblich: ‚abstrakte Normenkontrolle‘
‚Stimmt ein von der Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein?‘
Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen
parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung
für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.
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konkrete parlamentarische Kontrollinstrumente
1. Haushaltsrecht2. Nutzung des ‚innerparlamentarischen Pr
essionspotentials‘3. Einforderung von Verantwortung durch ‚
Gang an die Öffentlichkeit‘4. rechtliche Kontrolle
Wichtig: Die Rechte 3 und 4 müssen als
Minderheitenrechte (‚Oppositionsrechte‘) ausgestaltet sein!
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Haushaltsrecht
Ältestes parlamentarisches Kontrollmittel, aus dem alle Macht moderner Parlamente entstand.
Funktionsweise: Regierung braucht für ihre Politik Geld. An dieses Geld kommt sie nicht ohne Zustimmung
Parlaments in Gestalt von ... Gesetzen über Steuern und Abgaben (‚Steuergesetze‘) jährlichen oder für mehrere Jahre geltenden
Haushaltsgesetzen. Alles für ihre Arbeit nötige Geld muß die Regierung darum
vom Parlament in Gestalt eines detaillierten Haushaltsplans erbitten, in dem sich somit ihre Politik ‚in Zahlen ausdrückt‘.
Folglich besitzt das Parlament einen starken Hebel, um die Regierung verantwortlich zu halten und zu kontrollieren.
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innerparlamentarisches Pressions-potential: Voraussetzungen
Institutioneller Mechanismus mit folgenden Komponenten:
Regel: Es braucht in den Gremien des Parlaments (Arbeitsgruppe und Fraktion, Ausschuß und Plenum) für alle Wahlen und Abstimmungen eine Mehrheit.
Position: Jeder Abgeordnete hat ein freies Mandat, das heißt: Seine Stimme kann ihm nicht abgezwungen werden – erst recht nicht bei geheimen Wahlen oder Abstimmungen!
Interessen: Individuelle Abgeordnete wollen zumindest die Achtung ihrer
Kollegen, in der Regel die Wiederwahl und oft innerfraktionellen Aufstieg.
Gruppen von Abgeordneten (etwa: Fraktionen) wollen in der Konkurrenz mit anderen Gruppen lieber gewinnen als verlieren.
Parteien – und Abgeordnete als Parteiführer – wollen die nächste Wahl lieber gewinnen als verlieren.
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Das ‚freie Mandat‘ ...
ermöglicht es dem Abgeordneten, gegenüber Bürgern, Parteien, Verbänden und auch Kollegen jederzeit ‚nein‘ zu sagen
zwingt andere dazu, um seine Stimme zu werben gibt ihm dadurch persönliches Gewicht – insbesondere dann,
wenn es bei knapper Mehrheit gerade auf seine Stimme ankommt
stellt den Abgeordneten nicht von den Folgen seiner eigenverantwortlich unternommenen Handlungen frei
wirkt sich in der Regel so aus, daß der Abgeordnete in seinem rechtlich gesicherten Freiraum genau das tut, was er – als Mitglied oder regionaler Führer seiner Partei – ohnehin tun will, erschließt ihm aber jederzeit Konfliktpotential.
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Mehrheitsanforderungen und Pressionspotential einfache Mehrheit der Abstimmenden (=Normalfall)
privilegiert gut organisierte Gruppen erzeugt Mannschaftsgeist
absolute Mehrheit der Abstimmungsberechtigten sehr wichtig im parl. Reg.System: ‚Kanzlermehrheit‘! zwingt eine behauptete Mehrheit zum ‚Offenbarungseid‘
Zwei-Drittel-Mehrheit der Abstimmungsberechtigten (Drei-Viertel Mehrheit, Vier-Fünftel-Mehrheit ...) privilegiert in wachsendem Maße Minderheiten und gibt ihnen
leicht nutzbare Veto-Macht
Einstimmigkeit (in abgeschwächter Form: ‚geschlossenes Abstimmungsverhalten‘ einer Fraktion oder Koalition) führt bis zur Herrschaft von Minderheiten über die Mehrheit
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Der ‚Gang an die Öffentlichkeit‘
Nirgendwo wird der Kern von ‚Verantwortlichkeit‘ deutlicher: Man braucht auf unangenehme Fragen ‚gute Antworten‘ – oder man verliert an Ansehen und Macht.
Formen: ‚Kleine Anfragen‘, sonstige mündliche und schriftliche Fragen
an die Regierung Herbeiführung öffentlichkeitswirksamer Plenardebatten (Große
Anfragen, Aktuelle Stunden) (skandalisierende Einsetzung von) Untersuchungsausschüssen Öffentlichkeitsarbeit von Abgeordneten, Fraktionen und
Parteien: Pressekonferenzen, Presseerklärungen, Auftritte in den Massenmedien
medial aufsehenerregende (symbolische) Aktionen
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Verantwortlichkeit
ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen:
A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm ‚verantwortlich‘.
B ist völlig frei, mit A‘s Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört .
B kann als Reaktion auf A‘s Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet.
Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon B‘s Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (‚Antizipationsschleife‘, ‚Vorauswirkung der Kontrolle‘)
Grundsatz: ‚Verantwortlichkeit darf nicht versickern!‘
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rechtliche Kontrolle
Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften.
Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen:
altertümlich: Ministeranklage (‚impeachment‘) heute üblich: ‚abstrakte Normenkontrolle‘ (‚Stimmt ein von der
Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein?‘)
Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen
parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung
für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.
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Die Gesetzgebung
Die faktische Gesetzesinitiative liegt meist bei der Regierung, vor allem im parlamentarischen (!) Regierungssystem.
Das Recht zur Gesetzesinitiative liegt stets auch, im präsidentiellen (!) Regierungssystem bisweilen sogar ausschließlich, beim Parlament.
Gesetzgebung vollzieht sich in mehreren Phasen, unter denen die ‚parlamentarische Phase‘ keineswegs die einzige wichtige ist!
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Warum liegt die faktische Gesetzes-initiative meist bei der Regierung?
Der Regierung obliegt stets die Gesamtleitung aller staatlichen Tätigkeiten, keineswegs nur die ‚Ausführung‘ der von einer anderen Institution beschlossenen Gesetze. Regierung Exekutive!
Im parlamentarischen Regierungssystem besteht die Regierung aus den wichtigsten Führern der Parlamentsmehrheit. Darum geht die Gesetzesinitiative nur formal von der Regierung aus, praktisch aber von der parlamentarischen Regierungsmehrheit.
Die Regierung arbeitet mit ihrer fachkundigen Ministerialbürokratie das bei der parlamentarischen Regierungsbildung im Koalitionsvertrag festgelegte Gesetzgebungsprogramm ab.
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In welchen Fällen gehen Gesetze auch im parlamentarischen Regierungssystem formal vom Parlament aus?
Einzelne Abgeordnete oder Gruppen von Abgeordneten wollen sich profilieren. seltenes, meist aussichtsloses symbolisches Handeln
eine Oppositionsfraktion will sich profilieren. regierungstragende und oppositionelle Fraktionen bringen
einen gemeinsamen Gesetzentwurf ein (‚Gruppenantrag‘). Teile von regierungstragenden und oppositionellen
Fraktionen bringen gemeinsame, wechselseitig konkurrierende Gruppenanträge ein.
Regierungstragende Fraktion bringt nach Absprache mit der Regierung einen Gesetzentwurf ein, um die von der Verfassung verlangten Beratungsfristen zu verkürzen.
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Warum legen Oppositionsfraktionen selten Gesetzentwürfe vor?
Sie legen sie nur selten vor, weil ... die Opposition ihren Gesetzentwurf ohnehin nicht
durchsetzen kann, die Niederlage also absehbar ist; gerade ein Gesetzentwurf, welcher der Regierungsmehrheit
sinnvoll erscheinende Regelungen enthält, zunächst einmal in den Ausschüssen solange angehalten wird,
bis die Regierungsmehrheit alles ihr gut Erscheinende in einen eigenen Gesetzentwurf übernommen hat,
den sie nach einiger Zeit ihrerseits einbringt, und zu welchem sie dann auch noch öffentlichkeitswirksam die
Zustimmung der Opposition einfordert (‚Eigentor‘); ein sorgfältig erarbeiteter Gesetzentwurf sehr viel
Arbeitskraft bindet. Sie legen mitunter dennoch Gesetzentwürfe vor, um die
eigenen Anliegen konkret und positiv zu formulieren.
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Wann kommt es zu unumstrittenen Gruppenanträgen?
bei stark symbolisch aufgeladenen Gesetzesmaterien, bei welchen der parteipolitisch unumstrittene Charakter der zu treffenden Regelung zum Ausdruck gebracht werden soll;
bei gesetzlichen Regelungen, die das Parlament als ganzes betreffen, so daß es ein mißliches Symbol wäre, legte ausgerechnet die Regierung einen solchen Gesetzentwurf vor.
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Wann kommt es zu konkurrierenden Gruppenanträgen?
Sie kommen vor, wenn ...ein Problem gesetzlich zu regeln ist, dessen
Lösungsvorschläge quer zu den von den Parteien / Fraktionen repräsentierten Spannungslinien liegen,
es darum nicht möglich ist, in den regierungs-tragenden Fraktionen eine verläßliche Mehrheit zu schaffen,
es aber die Chance gibt, quer über die Fraktionen eine Parlamentsmehrheit zu erzielen,
sich die gesetzliche Regelung nicht aufschieben läßt.Sie führen stets zu spannenden Debatten und
Abstimmungen im Plenarsaal.
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Mißverständnisse
‚In solchen Fällen wird der Fraktionszwang aufgehoben!‘ Es gibt gar keinen ‚Fraktionszwang‘! In Wirklichkeit erkennen die Fraktionen nur, daß sich ein
Problem nicht anhand der üblichen und bewährten Spielregeln lösen läßt, vor allem nicht anhand der folgenden:
‚Erst Herstellung von Konsens innerhalb der Regierungsmehrheit, dann geschlossenes Auftreten nach außen!‘
Also setzt man akzeptierte Spielregeln für einen konkreten Fall einvernehmlich außer Kraft.
‚Solche Fälle sind Sternstunden des Parlamentarismus!‘ In Wirklichkeit gerät hier die normale parlamentarische Arbeit
aus den Fugen und wird äußerst zeitaufwendig. Arbeitete man immer so, ließe sich die Parlamentsarbeit nicht
mehr erledigen.
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Phasen der Gesetzgebung
Vorbereitende politische Willensbildung: öffentliche und informelle Diskussion unter den Interessierten über die Notwendigkeit und den Inhalt eines anzustrebenden Gesetzes
Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, im parlamentarischen Regierungssystem meist durch die Regierung
parlamentarische Beratung und Beschlußfassung, gegebenenfalls unter Einbeziehung einer ‚Zweiten Kammer‘
Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes
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vorbereitende politische Willensbildung
Streitpunkt: Braucht es wirklich ein bestimmtes Gesetz oder eine Gesetzesnovelle – und was soll der Inhalt sein?
durchgeführt in Diskussionen in und zwischen Verbänden, Parteien, Gebietskörperschaften, Verwaltungsbehörden, Forschungsinstituten, Medien
verdichtet oft in Parteiprogrammen und Wahlplattformen, fixiert nicht selten im Koalitionsvertrag
wird im Aushandelungsprozeß zwischen Regierung und regierungstragenden Fraktionen zum konkreten Gesetzgebungsverfahren
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Ausarbeitung eines GesetzentwurfsFallbeispiel: parlamentarisches Regierungssystem
In Abstimmung mit den zuständigen Fachpolitikern der Regierungsmehrheit erteilt der dafür verantwortliche Fachminister in seinem Haus den Auftrag, einen Gesetzentwurf auszuarbeiten
Ausarbeitung auf Referatsebene (‚Referentenentwurf‘), Abstimmung mit anderen Referaten und Abteilungen sowie Einbeziehung von einschlägigen Interessen-gruppen und Experten
Auf Staatssekretärs- oder Ministerebene: Abstimmung des Entwurfs mit den anderen zu beteiligenden Ministerien sowie mit den Fachpolitikern der Regierungsmehrheit (in deren Arbeitskreisen)
Beschlußfassung im Kabinett über die Einbringung des Gesetzentwurfs im Parlament (‚Verabschiedung‘)
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Parlamentarische Beratung des Gesetzentwurfs
Einbringung im Plenum; erste (grundsätzliche) Beratung im Plenum
Beratung in den zuständigen Arbeitsgruppen der Fraktionen Beratung in den zuständigen Ausschüssen des Parlaments
(meist mindestens zwei ‚Runden‘) abschließende Beratung in den Fraktionsvollversammlungen Zweite Beratung im Plenum auf der Grundlage von
Beschlußvorschlägen des federführenden Ausschusses; Möglichkeit von Änderungen einzelner Artikel
Dritte Beratung im Plenum auf der Grundlage des in der zweiten Beratung beschlossenen Textes; Endabstimmung über das gesamte Gesetz
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Ausfertigung und Verkündigung
Das vom Parlament – nötigenfalls in zwei Kammern – beschlossene Gesetz wird dem Staatsoberhaupt zugeleitet.
Staatsoberhaupt prüft in der Regel das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesetzes, bisweilen auch in Grundzügen dessen Verfassungsmäßigkeit.
Staatsoberhaupt unterzeichnet das – vom Regierungs-chef, zuständigem Minister oder Parlamentspräsidenten bereits unterschriebene – Gesetz.
Gesetz wird veröffentlicht und tritt nach festgelegter Zeit in Kraft.
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Allgemeine Merkmale von Gesetzgebungsverfahren
Initiativrolle der Regierung formelles Verfahren ist nur Teil eines überaus
ausgedehnten informellen Diskussionszusam-menhangs
enge Vernetzung von Beratungen in Fraktion und Partei, Plenum und Ausschuß, Ministerien und Kabinett bzw. Koalitionsausschuß
Gliederung des formalen Prozesses in klare, Transparenz stiftende Phasen
üblicherweise: völlige Nachrangigkeit des Plenums (nicht des Parlaments!)
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systemspezifische Prägefaktoren von Gesetzgebungsprozessen
machtpolitischer Stellenwert des Parlaments: Minimalparlament – Legislative – Gubernative
Rollenverständnis des Parlaments: ‚Redeparlament‘ – ‚Arbeitsparlament‘
Einkammer- oder Zweikammersystem; im letzteren Fall: Möglichkeiten von (absolutem bzw. suspensiven) Veto und Vermittlung
Umfang des eigenständigen Rechtsetzungsrechts der Regierung
Grad von Fraktionsdisziplin und politischer Berechenbarkeit im Parlament
Existenz und Ausmaß der Nutzbarkeit einer konkurrierenden Volksgesetzgebung oder von (fakultativen, obligatorischen oder kassativen) Referenden
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Die Repräsentationsfunktion
umfaßt seitens von Parlament und Abgeordneten die ...
VernetzungsfunktionResponsivitätsfunktionDarstellungsfunktion
(‚Öffentlichkeitsfunktion‘)kommunikative Führungsfunktion
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Vernetzungsfunktion
Aufgabe: Die Vertretungskörperschaft muß ein in alle Zweige der Gesellschaft hinein reichendes Kommunikations- und Interaktionsgeflecht aufbauen und pflegen.
Zweck: Das ist die Vorbedingung für die Erfüllung der Responsivitäts- und Führungsfunktion.
Besondere Rolle von Parlamenten und Parlamentariern: Keine andere Institution kann diese Vernetzungsfunktion ebenso gut erfüllen!
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Erfüllung der Vernetzungsfunktion durch ...
Bindeglied- und Netzwerkfunktion der Parteien, deren regionale und nationale Führer meist Mitglieder der Parlamente sind
Vernetzung der Ausschüsse und Arbeitsgruppen der Parlamente sich mit Interessengruppen und mit Experten auf ihren Arbeitsgebieten
regelmäßige Kontakte der Abgeordneten auf ihren Arbeitsgebieten zu den einschlägigen Institutionen, Organisationen und Experten
Vernetzung der Abgeordneten im Rahmen ihrer Wahlkreisarbeit: Kommunen, regionale Wirtschaft, vorpolitischer Raum
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Responsivitätsfunktion
Ziel: Anliegen und Sorgen, Wünsche und Meinungen,
Informationen und Hinweisen aus allen Kreisen der Bevölkerung aufnehmen
für Problemlösungen und Interessenverwirklichung sachdienliche Informationen aus allen Bereichen der Gesellschaft sammeln
das alles einbringen in den vom Parlament (mit-) gestalteten politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß
Hinweis: Im von starken Parteien getragenen massendemokratischen
Staat setzt sich hier auf der Ebene staatlicher Willensbildung und Entscheidungsfindung die Responsivitätsfunktion der Parteien fort.
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Darstellungsfunktion
Es genügt nicht, Responsivität und die übrigen Parlamentsfunktionen ‚nur‘ erfolgreich zu praktizieren.
Vielmehr müssen ... alle vom Parlament und seinen Abgeordneten
erbrachten Leistungen den Bürgern immer wieder vor Augen geführt werden
die Geltungsansprüche und Ordnungsprinzipien von Parlament und Abgeordneten immer wieder auch symbolisch zum Ausdruck gebracht werden
Repräsentationsglaube und Legitimationsglaube immer wieder neu gestiftet werden.
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Erfüllung der Darstellungsfunktion durch ...
Öffentlichkeitsarbeit von Parlamenten, Fraktionen und einzelnen Abgeordneten
Selbstdarstellung des Parlaments in öffentlichen Debatten, vor allem im Plenum durch parlamentarische Rituale durch die Parlamentsgebäude und deren Ausgestaltung durch das Zustandekommen und die Zusammensetzung
eines Parlaments
Schaffung der emotionalen Tiefenschicht von Repräsentation durch institutionelle Selbstsymbolisierung
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
kommunikative Führungsfunktion
Es reicht nicht, der Bevölkerung einfach darzustellen, was man als Abgeordneter oder Fraktion im Parlament tut, etwa bei der Gesetzgebung, der Regierungskontrolle oder dem Zusammenhalten der Regierungsmehrheit.
Abgeordnete, Fraktionen und Parlamente müssen vielmehr unablässig auch ...
die mitgestaltete oder unterstützte Politik der eigenen (Oppositions-) Fraktion oder Regierung erläutern
für die eigene Politik werben.
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Elemente derkommunikativen Führungsfunktion
die eigenen Problemwahrnehmungen mitteilen die eigenen Präferenzen offenlegen den Bürgern als sinnvoll und realistisch erachtete
Entscheidungsalternativen vor Augen führen getroffene Entscheidungen plausibel begründen für die – von einem selbst oder von der eigenen Mannschaft –
durchgeführte Politik nachhaltig eintreten, vor allem dann, wenn diese Politik auf Widerspruch trifft (noch) keine Wirkung zeitigt unerwartete oder unvorteilhafte Nebenwirkungen nach sich zieht
Ergebnisse von eigenem ‚Lernen aus Erfahrung‘ den Bürgern eindringlich vermitteln
‚parteipolitischer
Alltag‘
‚Parteiideologie‘
als Hemmnis
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Parlamentsfunktionen im Überblick I
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Parlamentsfunktionen im Überblick II
instrumentell
symbolisch
manifestbezogen auf ...
latent
dreidimensionale Verortung des Funktionen- und Aufgabenspektrums eines Parlaments
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Damit sollte klar sein,
welche Funktionen Parlamente auf welche Weisen erfüllen
wie sich im Parlament eigentlich alle wichtigen politischen Prozesse vernetzen:zwischen dem Parlament und den anderen
politischen Institutionen
zwischen dem Parlament und allen politisch tätigen Organisationen
zwischen dem Parlament und der Bürgerschaft
weiter mit: ‚Interessengruppen‘
TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt
Einführungskurs‚Politische Systeme‘
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