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VRÜVerfassung und Recht in ÜberseeLaw and poLitics in afRica | asia | Latin ameRica

Herausgegeben von

Brun-otto Bryde philip Kunig Karl-andreas Hernekamp

durch die

Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und auswärtige politik e. V.

1 200942. JahrgangSeite 1 – 143ISSN 0506-7286

Aus dem Inhalt:

AbhandlungenWaldemar HummerVon der „Gemeinschaft“ zur „Union“ Südamerikanischer Nationen

Andreas TimmermannDas Statut von Bayonne (1808) und Spanisch-Amerika

Constantin Frank-FahleDie besondere Rolle der reservierten Mãori-Sitze im System des personalisierten Verhältniswahl-rechts Neuseelands – gelungenes Minderheiten-privileg oder überholtes Relikt kolonialen Macht-erhalts?

María del Pilar Valencia e Iván EgidoBolivia: ¿Estado indio? Reflexiones sobre el Estado Plurinacional en el debate constituyente boliviano

Jürgen SamtlebenBrasilianisches Staatsangehörigkeitsrecht zwischen ius soli und ius sanguinis

Diane A. DesiertoUniversalist Constitutionalism in the Philippines

BerichteMauricio Foeth / Javier Quijano BazDavid‘s Loss? InfoRed vs. Radio Centro before the Supreme Court of Mexico

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09

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neu aufgenommen wurden wesentliche passagen der Gipfeldeklaration der Un-Generalver-sammlung vom 16. september 2005, die entwurfsartikel der Un-Völkerrechtskommission zum diplomatischen schutz, die Resolution 1640 (2004) sowie wesentliche teile des protokolls nr. 13 zur europäischen menschenrechtskonvention über das vollständige Verbot der todesstrafe, des abkommens über die internationale Zivilluftfahrt sowie des europäischen anti-folter-Überein-kommens von 1987.

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Inhalt

Abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Abhandlungen / ArticlesWaldemar HummerVon der „Gemeinschaft“ zur „Union“ Südamerikanischer Nationen � � � � � � � � � � � � � � � � 7

Andreas TimmermannDas Statut von Bayonne (1808) und Spanisch-Amerika: Zum zweihundertsten „Geburtstag“ eines fast vergessenen Verfassungsdokuments � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 22

Constantin Frank-FahleDie besondere Rolle der reservierten Mãori-Sitze im System des personalisierten Verhältniswahlrechts Neuseelands – gelungenes Minderheitenprivileg oder überholtes Relikt kolonialen Machterhalts? � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 34

María del Pilar Valencia e Iván EgidoBolivia: ¿Estado indio? Reflexiones sobre el Estado Plurinacional en el debate constituyente boliviano � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 55

Jürgen SamtlebenBrasilianisches Staatsangehörigkeitsrecht zwischen ius soli und ius sanguinis � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 73

Diane A. DesiertoUniversalist Constitutionalism in the Philippines: Restricting Executive Particularism in the Form of Executive Privilege � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 80

200942. Jahrgang Seite 1 – 143 1

Begründet von Prof� Dr� Herbert Krüger (†)

Herausgegeben von Prof� Dr� Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen, Prof� Dr� Philip Kunig, Freie Universität Berlin, Dr� Karl-Andreas Hernekamp, Universität Hamburg im Institut für Internationale Angelegenheiten der Universität Hamburgdurch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e�V� in Verbindung mit den Regional-Instituten des German Institute of Global and Aerea-Studies – GIGA – (Institut für Afrika-Studien, Institut für Asien-Studien, Institut für Latein-amerika-Studien, Institut für Nahost-Studien), alle Hamburg

Beirat: Prof� Dr� Costa R. Mahalu, Rom/Dar es Salaam, Prof� Dr� Peter Malanczuk, Hong-kong, Prof� Dr� Albrecht v. Gleich, Hamburg, sowie die Leitungen der beteiligten Hamburger Regionalinstitute des GIGA

Schriftleitung: Dr� Karl-Andreas Hernekamp, E-mail: karl�hernekamp@jura�uni-hamburg�de

VRÜ

Berichte / ReportsMauricio Foeth / Javier Quijano BazDavid‘s Loss? InfoRed vs� Radio Centro before the Supreme Court of Mexico � � � � � � 106

Buchbesprechungen / Book ReviewsPatricia Graf / Thomas Stehnken (Hrsg�)Lateinamerika� Politik, Wirtschaft und Gesellschaft (N. Werz) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 114

Stefan Kadelbach / Parinas Parhisi (Hrsg�)Die Freiheit der Religion im europäischen Verfassungsrecht (Ph. Kunig) � � � � � � � � � � 116

Atchou Sodjada Essousso Demokratieförderung

Annette Jünemann / Michèle Knodt (Hrsg�) Externe Demokratieförderung durch die Europäische Union (N. Petersen) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 118

Heinz-Dieter Assmann / Thomas M H Chan / Karin Moser von Filseck (Eds�) Perceptions and Images of China

Hans J� Giessman (Ed�) Security Handbook 2008, Emerging Powers in East Asia: China, Russia and India, Local Conflicts and Regional Security Building in Asia‘s Northeast (W. Kessler) � � � � 122

Franz von Benda-Beckmann / Keebet von Benda-Beckmann / Melanie G� Wiber Changing Properties of Property (S. Pittrof / M. Scheuermann) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 126

Walter Gieler (Hrsg�) Die Außenpolitik der Staaten Afrikas� Ein Handbuch (H. Meinhardt) � � � � � � � � � � � � � � � 131

Mark Sidel Law and Society in Vietnam (Ph. Kunig) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 133

Bibliographie / Bibliography � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 136

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ABSTRACTS

From the "Community" to the "Union of South American Nations"

By Waldemar Hummer, Innsbruck

Conceptually built on its predecessor, the „Community of South American Nations“ (CSN), founded in 2004 on the basis of a brazilian initiative, the „Union of South American Nations“ (UNASUR) was formally inaugurated in May 2008 by twelf Latin American countries. A detailed description of the aims, purposes, objects, powers and institutional setting reveals that UNASUR is formally equipped with international personality, but does not dispose of the necessary competences in order to discharge its duties. Therefore, the statute of UNASUR seems to be only of a programmatic nature. Although UNASUR is referred to as a model of economic integration and cooperation as well, UNASUR in reality represents neither a regional preferential zone in the sense of article XXIV GATT nor a special „Union of Nations“ as regards public international law. UNASUR is nothing but a mechanism to harmonize special policy areas to be coordinated or integrated afterwards in a formal manner by its member states. As one of its most concrete aims UNASUR strives for the convergence of the two leading regional preferential zones in the Southern Cone of Latin America (Cono Sur) - that is the „Common Market of the South“ (MERCOSUR) and the „Andean Community“ (AC) - into one single free trade area, but unfortunately without indicating how and when this objective should be reached adequately. The Statute of Bayonne (1808) and Spanish America

By Andreas Timmermann, Berlin

200 years ago a spanish assembly approved the first constitutional document. Significance and legitimacy were disputed amongst Spaniards and Americans. The Statute of Bayonne makes nevertheless a start with the constitutional history in Spain; and indirectly in Spanish America as well, because the Statute of Bayonne is essential part of french intervention in the internal affairs of the spanish kingdom that resulted in the emancipation of overseas territories. The author elaborates on this process and explains the repercussions in Spanish America.

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The special role of reserved Māori Seats in New Zealand's system of mixed-member proportional representation (MMP) – successful minority privilege or out-dated relict of colonial power?

By Constantin Frank-Fahle, Hamilton

The German electoral system, also referred to as the Mixed-Member-Proportional System (MMP), has been the preferred electoral system in a number of international electoral reforms since the early 1990s, including New Zealand in 1993. Since 1867, New Zealand has provided special electorates for its indigenous people, the New Zealand Māori. The Māori Seats were originally established because during the colonial period, Māori were often not able to meet the property qualification required as part of the New Zealand Constitution Act of 1852. Furthermore, the previous electoral system of First-Past-the-Post (FPP) favored majority representation and could not secure the interests of minorities. Since that time, the potential abolition of the Māori constituencies has been a significant and significant political issue, particularly because the shift to proportional representation in 1993 provided justification for removal. The Royal Commission on the Electoral System reported in 1986 that with the potential adoption of MMP, the Māori Seats would lose their raison d’être as minority representation would be guaranteed by MMP. Interestingly, the Royal Commission recommended that an exemption clause to the 5% threshold should be established for those parties that specifically represented Māori. This threshold waiver was based on the German provision of securing representation for national minorities on the federal level (Bundeswahlgesetz) and partly on the state level (Landeswahlgesetze). In particular, in Schleswig-Holstein, this exemption clause guaranteed representation to the South Schleswig Voters League, representing a small Danish-speaking minority. This article scrutinizes the establishment and development of the Māori Seats under special consideration of the electoral reform, demonstrating that the Māori Seats have lost their raison d’être under proportional representation. Since the New Zealand electoral system is based on German style MMP, the author provides a discussion of the special provisions for national minorities and their method of securing representation. However, it is stressed that the process of retaining the Māori constituencies is linked to the recognition of Māori as an indigenous people set forth by the Treaty of Waitangi. In this example, the balance between indigenous representation and the cultural/political reality are illustrative of the complexity and sensitivity of electoral law reform. Bolivia: "Indian" State? Reflections on the plurinational state in the constitutional debate in Bolivia

By María del Pilar Valencia / Iván Egido, La Paz

Boaventura de Sousa Santos introduced the idea of the Experimental State in the international debate and put Bolivia as an example in order to develop the concept. There,

Abstracts

5

the characteristics of the plurinational state, the constitutional guarantee of Collective Rights and the recognition of indigenous territorial autonomies have become subjects of great controversy and political debate since the first moment they were brought up. The authors attempt to unravel these concepts in the context of the Constitutional Assembly (2006-2008) by describing the processes in which the concepts were developed from the perspective of the indigenous people and by analysing them from a legal and constitutional point of view. Brazilian nationality law between ius soli and ius sanguinis

By Jürgen Samtleben, Hamburg

Laws regulating citizenship reflect the values and policies that a country advances in rela-tion to the outside world. During the times of strong Brazilian immigration, only the prin-ciple of ius soli offered adequate solutions by providing that Brazilian citizenship was acquired by birth in Brazil. Children of Brazilian parents born abroad had to come to Brazil to become Brazilian nationals. The situation has changed in recent decades. A significant part of the Brazilian population has left the country for economic reasons. This favoured the principle of ius sanguinis according to which a Brazilian father or mother can obtain Brazilian citizenship for their new born by registering it in a Brazilian consulate. The article discusses the evolution of these opposed tendencies in Brazilian constitutional law and the final outcome in the Constitutional Amendment no. 54 of 2007. Universalist Constitutionalism in the Philippines: Restricting Executive Particularism in the Form of Executive Privilege

By Diane A. Desierto, Manila / Yale

In Romulo Neri v. Senate of the Republic of the Philippines (March 25, 2008), the Philip-pine Supreme Court upheld a Cabinet member’s claim of executive privilege in a legislative inquiry involving controversial high-level corruption in government transactions, after the narrow Neri majority transplanted a test of ‘presidential communications privilege’ from American jurisprudence. The Neri majority’s abrupt importation of American jurispruden-tial doctrine caused the untoward expansion of the doctrine of executive privilege, with unsettling implications for universalist constitutional politics. This was an unprecedented departure from the settled pattern of Philippine constitutional jurisprudence, which, before Neri’s promulgation and in strict adherence to the universalist normative structure of the 1987 postcolonial and post-dictatorship Philippine Constitution, had generally favored a greatly-delimited sphere of unreviewable Presidential discretion. This Article applies a universalist reading of the postcolonial and post-dictatorship 1987 Philippine Constitution to a specific form of executive particularism – the doctrine of

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executive privilege. Executive privilege is not found anywhere in constitutional text, but existing through judicial recognition. Given this doctrinal singularity, the Philippine Supreme Court’s methodology and use of foreign sources in recognizing executive privi-lege should be seen as an open area for contestation and critique. Posing a universalist dialectic to the problem of executive privilege, I argue that while Presidential control of information regarding public transactions is typically fraught with the particularist justifi-cations of “sovereign prerogative” and “national interest”, executive privilege can be scru-tinized from the lens of the 1987 Constitution’s universalist ideology. In this case, univer-salist ideology is ascertainable from expressly-constitutionalized universalist rights to information and access to government data, as well as international legal standards on the right to information that are likewise present in the Philippine constitutional system due to the Incorporation Clause. Judicial sensitivity to universalist constitutionalism in the 1987 Constitution should therefore favor a return to restricted executive particularism, and ulti-mately, a more limited scope of executive privilege.

7

ABHANDLUNGEN / ARTICLES

Von der „Gemeinschaft“ zur „Union“ Südamerikanischer Nationen

Von Waldemar Hummer, Innsbruck* Einführung

Die vielfältigen Prozesse der wirtschaftlichen Integration in Lateinamerika und der Kari-bik

1 verliefen auch in den Jahren 2007 und 2008 mit der ihnen eigenen Dynamik, die durch

die einschlägigen Aktivitäten des venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez noch weiter beschleunigt und komplexer ausgestaltet wurden.

2 Sowohl die von ihm angeregte Grün-

dung der „Bolivarianischen Alternative für Unser Amerika“ (Alternativa Bolivariana para Nuestra America, ALBA), als auch der „Seitenwechsel“ Venezuelas in den subregionalen Integrationszonen im Cono Sur Lateinamerikas von der „Anden-Gemeinschaft“ zum MERCOSUR sowie dessen gleichzeitiger Austritt aus der „Gruppe der 3“ (G3)

3 veränder-

ten die Integrationslandschaft in Südamerika grundlegend. Aber auch die beiden weiteren Initiativen von Hugo Chávez, nämlich die Gründung einer ganz Südamerika umfassenden „Gas-Ringleitung“ (Gasoducto del Sur)

4 – um sich damit vom Diktat der OPEC zu befreien

– sowie einer „Bank des Südens“ (Banco del Sur)5 – um sich damit von den Finanzinstitu-

tionen Weltbank und Internationaler Währungsfonds zu emanzipieren – hatten und haben nach wie vor entsprechenden Einfluss auf die Integrationsprozesse im Cono Sur.

* Hummer, Waldemar, Dr. iur, Dr. rer. pol., Dr. phil., Legal Adviser to the Argentine Embassy in Vienna (1967-1969); Head of Department for European Law and International Development Law (1978-1984), University of Linz. Full Professor of Public International Law and European Law, Faculty of Law, University of Innsbruck/Austria (1984 ff.); e-mail (Office): sekretariat.hummer@ uibk.ac.at

1 Vgl. dazu Hummer, Waldemar, Integration in Lateinamerika und in der Karibik, Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 1/2005, S. 6 ff. (39 ff.).

2 Vgl. dazu Hummer, Waldemar, Hugo Chávez – „enfant terrible“ der lateinamerikanischen (Integ-

rations-)Politik. Venezuelas Sonderrolle im Cono Sur, juridikum 2008/2, S. 64 ff. 3 Hummer, Waldemar, Cambio de lado de Venezuela en el Cono Sur. Retiro de la Comunidad

Andina (CAN) y adhesión al MERCOSUR, in: Fundación Konrad Adenauer/Montevideo (ed.), Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 14o año (2008), S. 535 ff.

4 Vgl. Venezuela y Argentina. Multinacional Petrosudamérica, mercosur abc, 9 de agosto de 2007;

La energía en el eje de las alianzas regionales, mercosur abc, 28 de agosto de 2008. 5 Vgl. Banco del Sur constituido en noviembre, mercosur abc, 12 de octubre de 2007; http://www.

mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=1290&IDSeccion=2.

Verfassung und Recht in Übersee VRÜ 42 (2009)

8

Im vorliegenden Rahmen kann aus Platzgründen auf all diese Initiativen nicht einge-gangen werden. Es soll aber zumindest der Versuch gemacht werden, die wohl wichtigste Neuerung, die in diesem Zeitraum verwirklicht wurde, nämlich die Gründung der „Union Südamerikanischer Nationen“ (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR), näher darzu-stellen.

6 Die UNASUR ist allerdings keine Konzeption, die von Chávez angeregt wurde,

sondern dient als brasilianische Initiative7 im Gegensatz gerade dazu, die von diesem pro-

pagierte ALBA und ihre Konsequenzen zu konterkarieren. I. Die „Gemeinschaft Südamerikanischer Nationen“ als Vorläufer der UNASUR

Im Jahre 2004 reaktivierte der brasilianische Staatspräsident Luiz Inácio Lula Da Silva die Idee einer Neubelebung der lateinamerikanischen Integration, die sein Amtsvorgänger, Henrique Cardozo, bereits im Jahre 2000 aus Anlass des Ersten Treffens der Südamerikani-schen Präsidenten lanciert hatte.

8 Dementsprechend veranlasste er auch die Einberufung

eines Dritten Präsidententreffens am 8. Dezember 2004 in Cusco/Peru, auf dem – auf seine Initiative hin – die „Declaración Presidencial de Cusco“

9 angenommen wurde. Diese

politische Deklaration von zwölf lateinamerikanischen Präsidenten regte die Schaffung eines wirtschaftspolitischen Gebildes, nämlich die „Gemeinschaft Südamerikanischer Nationen“ (Comunidad Sudamericana de Naciones, CSN) an mit dem Ziel, einen politisch, sozial, wirtschaftlich, ökologisch und infrastrukturell integrierten Raum in Südamerika herzustellen.

10

Als bloß politisches Projekt enthielt die CSN weder juristisch verbindliche Vorgaben noch irgendwelche Hinweise darauf, wie dieses Ziel in praxi zu erreichen sei. Die „Dekla-ration von Cusco“ sah nur die Ergreifung unverbindlicher „Aktionen“ vor, wie z. B. die Koordination politischer und diplomatischer Vorgänge in der Region auf der Basis des „Politischen Dialog- und Konzertierungsmechanismus“ (Mecanismo de Diálogo y Con-

6 Für eine weitergehende Darstellung der UNASUR vgl. Hummer, Waldemar, Die „Union Südame-

rikanischer Staaten“/„Unión de Naciones Suramericanas“ (UNASUR), in: Fischer, Peter ua. (Hrsg.), FS Heribert F. Köck (2008), S. 210 ff.

7 Peña, Félix, La Unión Sudamericana, ¿diluye o complementa el MERCOSUR?, El Cronista, 11

de junio de 2008. 8 Vgl. Mellado, Noemi, Desafíos que plantea la Comunidad Sudamericana de Naciones. Entre

transformaciones y continuidades, Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, No. 14, julio de 2006, S. 72 ff.; Segrelles Serrano, José, Los recientes procesos de integración regional de América del Sur: ALCA, ALBA y CSN, Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, No. 14, julio de 2006, S. 107 ff.

9 Text in: Revista Peruana de Derecho Internacional No. 126, octubre-diciembre 2004, S. 167 ff.;

www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/cusco_sudamerica.htm. Die „Deklaration von Cusco“ wurde bereits einen Tag später in der „Deklaration von Ayacucho” vom 9. Dezember 2004 bekräftigt.

10 Vgl. dazu Hummer, Waldemar, Neuerungen im lateinamerikanischen und karibischen Integra-

tionsrecht, VRÜ (oben Fn.1), 1/2006, S. 74 ff.

Hummer, Von der „Gemeinschaft“ zur „Union“ Südamerikanischer Nationen

9

certación Política), der in den beiden mitumfassten regionalen Präferenzzonen des MERCOSUR und der „Anden-Gemeinschaft“ jeweils ausgebildet worden war

11 sowie die

Ausbildung einer gemeinsamen Freihandelszone – auf der Basis des „Vertrags zur wirt-schaftlichen Ergänzung“ (Acuerdo de Complementación Económica, ACE) No. 59 des XIII. Ministerrates der ALADI vom 18. Oktober 2004

12 zwischen dem MERCOSUR und

der „Anden Gemeinschaft“13

– die neben diesen beiden subregionalen Integrationszonen auch noch die drei südamerikanischen Staaten Chile, Guyana und Surinam umfassen soll. Damit bestand die CNS aus folgenden zwölf Mitgliedstaaten: Argentinien, Bolivien, Brasi-lien, Chile, Ekuador, (British)-Guyana, Kolumbien, Paraguay, Peru, Surinam, Uruguay und Venezuela. Auf dem I. Gipfeltreffen der Präsidenten der Mitgliedstaaten der CSN am 30. Septem-ber 2005 in Brasilia wurde zum einen die „Declaración de Brasilia“ verabschiedet und zum anderen der Aufbau folgender Institutionen mit Genugtuung zur Kenntnis genommen: „Tagungen der Präsidenten der Mitgliedstaaten“ als oberstes politisches Organ sowie „Treffen der Außenminister“ – unter Mitwirkung folgender Organe anderer Integrationszo-nen: des Vorsitzenden des „Komitees der Ständigen Vertreter im MERCOSUR“; des Direktors des Sekretariats des MERCOSUR; des Generalsekretärs der „Anden Gemein-schaft“; des Generalsekretärs der ALADI sowie des „Ständigen Sekretariats der Organisa-tion des Vertrages über die Zusammenarbeit in Amazonien“. Zuletzt richtete man noch ein „Sekretariat Pro-Tempore“ der CSN ein, mit Sitz zunächst in Lima. Auf dem II. Präsidentengipfel vom 9. Dezember 2006 in Cochabamba wurde in der Folge die „Declaración de Cochabamba“

14 beschlossen, die bereits die Umwandlung der

CSN in eine „Unión Sudamericana“ vorsah, mittels derer ein neues Integrationsmodell geschaffen werden sollte, das auf folgenden drei Pfeilern aufruht:

11

Vgl. dazu Hummer, Waldemar, Demokratiesicherungsklauseln in regionalen Präferenzzonen – Europäische versus lateinamerikanische Praxis, Journal für Rechtspolitik 3/2001, S. 185 ff.

12 Text des ACE No. 59 in: http://www.comunidadandina.org/exterior/can_mercosurACE5.htm; vgl.

dazu das Dokument der ALADI „Análisis descriptivo del Acuerdo de Complementación Econó-mica No. 59”, ALADI/SEC/di 1891 vom 3. Februar 2005; http://www.aladi.org/publicaciones/ documentosinformativos.

13 Zwischen dem MERCOSUR, der „Anden-Gemeinschaft“ und Chile bestehen neben dem ACE

No. 59 noch eine Reihe weiterer Freihandelszonen, wie zB zwischen dem MERCOSUR und Chile (ACE No. 35 vom 25. Juni 1996); zwischen dem MERCOSUR und Bolivien (ACE No. 36 vom 17. Dezember 1996) sowie zwischen dem MERCOSUR und Peru (ACE No. 58 vom 30. November 2005); vgl. dazu Cienfuegos Mateo, Manuel, ¿Es la Unión de Naciones Sudamericanas un proyecto viable?, in: Hummer, Waldemar (ed.), MERCOSUR y Unión Europea (2008), S. 116 ff.

14 “Colocando la Piedra Fundamental para una Unión Sudamericana”;

http://www. comunidadandina.org/Unasur/documentos.htm


10

1.) politische, soziale und kulturelle Zusammenarbeit auf der Basis des vorerwähnten „Politischen Dialog- und Konzertierungsmechanismus“

15 zur Stärkung der Demokratie, der

regionalen Sicherheit und des Kampfes gegen Korruption und Drogen; 2.) wirtschaftliche, handelspolitische und finanzielle Integration auf der Basis des vorerwähnten ACE No. 59 zwischen dem MERCOSUR und der „Anden Gemeinschaft“, der sich vordringlich der Liberalisierung des intrazonalen Warenhandels widmet, sowie unter Indienstnahme der erfolgreichen Arbeit der Entwicklungsbank der „Anden-Gemein-schaft“ (Corporación Andina de Fomento, CAF); 3.) Ausbau der Infrastukturen von Schiene und Straße sowie des Energieleitungsnetzes unter Indienstnahme der „Initiative für eine Integration der regionalen südamerikanischen Infrastruktur“ (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudameri-cana, IIRSA). II. Die „Union Südamerikanischer Nationen“

1. Satzung: Unterzeichnung, Inkrafttreten, Kündigung

Die damit eingeleitete Umgründung der CSN in die „Union Südamerikanischer Nationen“ (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR) wurde in der Folge am 1. Energiepoliti-schen Gipfel Südamerikas (Cumbre Energética Suramericana) – der am 17. April 2007 auf der venezolanischen Isla Margarita von den bisherigen zwölf Mitgliedstaaten der CSN

16

veranstaltet wurde – beschlossen17

und am 3. Gipfeltreffen der Präsidenten der UNASUR in Cartagena de Indias/Kolumbien im Dezember 2007 durch die Annahme des Entwurfs der Satzung der UNASUR weiter konkretisiert. Zur Unterzeichnung gelangte die Satzung der UNASUR allerdings erst am 23. Mai 2008 auf dem vom brasilianischen Präsidenten Lula Da Silva und dem „Pro-Tempore-Präsident“ der UNASUR, dem bolivianischen Präsidenten Evo Morales Ayma, nach Brasi-lia einberufenen Präsidentengipfel aller zwölf UNASUR-Staaten. Beide Präsidenten wiesen in ihren Eröffnungsreden darauf hin, dass man mit der UNASUR den Imperialismus und den Kolonialismus hinter sich lasse und in eine Ära eines „mundo justo y equilibrado en donde todos los estados serán iguales“ eintrete. Des weiteren solle durch die UNASUR der Respekt vor der territorialen Integrität und das Prinzip der Nicht-Intervention gestärkt werden. UNASUR werde auch die Selbstbestimmung der einzelnen Völker Lateinamerikas unterstützen und für eine gerechte und soziale Ressourcenverteilung eintreten.

18

15

Vgl. dazu nachstehend II.2. 16

Die zwölf UNASUR-Staaten verfügen über insgesamt 388 Mio. Einwohner. 17

Vgl. Cienfuegos Mateo (Fn. 13), S. 103. 18

Las bases jurídicas para la acción. Unasur y su tratado constitutivo, in: Mercosur abc, relaciones externas destacados, 29 de mayo de 2008, S. 2; http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota= 1550&IDSeccion=3


11

Obwohl auch auf dieser Gipfelkonferenz wieder die „instant brotherhood“ zwischen den lateinamerikanischen Staatschefs zumindest ansatzweise zu spüren war, waren die Divergenzen zwischen Kolumbien, Ekuador und Venezuela

19 sowie zwischen Argentinien

und Uruguay20

nicht zu übersehen. Knapp vor der offiziellen Gründung der UNASUR trat auch der designierte Generalsekretär der Organisation, der Ekuadorianer Rodrigo Borja, unter dem Druck einiger Staatschefs von dieser Funktion zurück, die sich gegen seine Idee ausgesprochen hatten, die anderen regionalen Integrationszonen, wie den MERCOSUR und die „Anden Gemeinschaft“, künftig unter das gemeinsame Dach der UNASUR stellen zu wollen.

21 Borja zeigte sich enttäuscht und kritisierte, dass die UNASUR dadurch „eher ein

Forum als eine organische Institution“ werde.22

In diese Kritik stimmte auch der ekuadoria-nische Staatschef Rafael Correa ein, der auch die mangelnde Kompetenzausstattung des Generalsekretärs der UNASUR monierte. Trotz des Vorhandenseins zweier weitere Kandi-daten, nämlich des argentinischen Ex-Präsidenten Néstor Kirchner und des bolivianischen Botschafters Pablo Colón, konnte kein sofortiger Ersatz für Borja gefunden werden. Der „Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas“

23, die Satzung der

UNASUR, ist gem. seinem Art. 23 in vier Sprachen authentisch – Spanisch, Portugiesisch, Englisch und Holländisch – und tritt 30 Tage nach der Hinterlegung der neunten Ratifika-tionsurkunde beim Depositär Ekuador in Kraft (Art. 26 Abs. 1 und 2). Für später beitre-tende Staaten tritt er 30 Tage nach der Hinterlegung ihrer Ratifikationsurkunde in Kraft (Art. 26 Abs. 3). Die UNASUR-Satzung gilt gem. Art. 24 Abs. 1 zwar ohne zeitliche Ein-schränkung, kann aber von jedem Mitgliedstaat gekündigt werden, wobei die Kündigung sechs Monate nach der Hinterlegung des Kündigungsschreibens beim Depositär wirksam wird (Art. 24 Abs. 2). Gem. Art. 27 wird die UNASUR-Satzung beim Sekretariat der Ver-einten Nationen nach Art. 102 der Satzung der Vereinten Nationen hinterlegt.

19

Wegen des Angriffs kolumbianischer Truppen auf eine FARC-Stellung in Ekuador Anfang März 2008; OEA condena incursión armada colombiana en Ecuador, Mercosur abc, 7 de marzo de 2008; Animositäten in den Anden, NZZ vom 12./13. April 2008, S. 1 f.

20 Wegen des Streitfalls über die uruguayanischen Zellulosefabriken am Río Uruguay; vgl. dazu

Drnas de Clément, Zlata und Hummer, Waldemar, Problemas ambientales en el Río Uruguay. El caso de las pasteras (Argentina v Uruguay), in: Hummer, Waldemar (ed.), Cooperación y Con-flicto en el MERCOSUR (2007), S. 103 ff.

21 Reunión de UNASUR. Borja planteará en Cartagena la fusión de CAN y Mercosur, in: Mercosur

abc, 15 de enero de 2008; vgl. Pendant zur EU. Lateinamerika-Union gegründet; http://www.fr-online.de/_inc/_globals/print.php?em_cnt=1339100&em_ref=/in_und_...; MERCOSUR/UNASUR, Mercosur abc, 19 de junio de 2008.

22 Deutsche Welle, EU des Südens? Lateinamerikaner gründen neuen Staatenbund; http://www.dw-

world.de/popups/popup_printcontent/0,,3356364,00.html; Nogueira, Uziel, Unión Sudamericana de Naciones: desafíos y oportunidades, Mercosur abc, 12 de junio de 2008.

23 Text in: http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm


12

2. Ziele und Tätigkeitsbereiche

Die allgemeine Zielsetzung der UNASUR ist gem. Art. 2 die Errichtung – in partizipatori-scher und konsentierter Form – eines Raumes der politischen Harmonisierung und wirt-schaftlichen Integration in den Bereichen Kultur, Soziales, Wirtschaft und Politik zwischen den Völkern der Mitgliedstaaten, wobei besonderes Augenmerk unter anderem auf den „Politischen Dialog“ (Art. 14 der Satzung),

24 die Sozialpolitiken, das Erziehungswesen, die

Energieversorgung, die Infrastruktur, die Finanzierung und die Umwelt gelegt werden soll. Damit soll nicht nur das sozio-ökonomische Gefälle beseitigt, sondern auch die Demokratie sowie die Souveränität und Unabhängigkeit der Mitgliedstaaten gefördert werden. An speziellen Zielsetzungen nennt Art. 3 unter anderem die Verstärkung des politi-schen Dialogs zwischen den Mitgliedstaaten, um damit die internationale Stellung der UNASUR aufzuwerten; die Ausmerzung des Analphabetismus, den Zugang zu hochwerti-ger Ausbildung und die regionale Anerkennung von Schulabschlüssen und akademischen Graden; die energiepolitische Integration; den Ausbau der Infrastruktur; die Entwicklung besser Finanzierungsmodelle für Entwicklungsvorhaben; den Schutz der Biodiversität, der Wasserressourcen und des gesamten Ökosystems Südamerikas; die Stärkung der regionalen Identität mit dem Ziel der Erlangung einer einheitlichen „südamerikanischen Staatsangehö-rigkeit“; die Verbesserung der Zusammenarbeit auf dem Sektor der Migration; die Verbes-serung der Zusammenarbeit in den Bereichen Terrorismusbekämpfung, Drogenbekämp-fung, Korruptionsbekämpfung, Bekämpfung des Menschenhandels, des Handels mit Waf-fen und der organisierten Kriminalität; die Verbesserung der Zusammenarbeit der Justizbe-hörden der einzelnen Mitgliedstaaten etc. Besonders bemerkenswert erscheint in diesem Zusammenhang aber der Umstand, dass in Art. 3 lit. s) der Satzung auch der Austausch von Informationen und Erfahrungen in Angelegenheiten der regionalen Verteidigung als eines der Ziele der UNASUR statuiert wird. In diesem Zusammenhang kamen die Mitgliedstaaten der UNASUR auf Initiative Brasiliens in Brasilia spontan überein, eine eigene Arbeitsgruppe einzusetzen, die innerhalb von 90 Tagen den Entwurf eines „Regionalen Sicherheitsrates“ (Consejo de Seguridad Regional) ausarbeiten soll.

25 In Konkretisierung dieses Auftrages legte Brasilien auf der

UNASUR-Tagung im Jänner 2008 in Cartagena de Indias den Plan der Errichtung eines „Südamerikanischen Rates für regionale Verteidigung“ (Junta Sudamericana de Defensa Regional) vor,

26 der aber nicht zur Erarbeitung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik,

sondern lediglich zur Zusammenarbeit auf einschlägigen Sektoren (gemeinsame Ausbil-dung, gemeinsame Manöverbeteiligung, akkordierte Rüstungsbeschaffung, gemeinsame

24

Vgl. dazu nachstehend 7. 25

Las bases jurídicas para la acción (Fn. 18), S. 1. 26

Brasil propondrá Junta Sudamericana de Defensa Regional, in: mercosur abc, 29 de noviembre de 2007; Bertonha, João Fabio, Uma política de defesa sul-americana?, Temas del Cono Sur, mercosur abc, Número 49, junio 2008, S. 2 ff.


13

Rüstungsproduktion etc.) beitragen soll.27

Parallel dazu hatte der Rat des Gemeinsamen Marktes (CMC) des MERCOSUR mit seiner Decisión Nr. 16/06 den Text des Entwurfs eines „Rahmenvertrages über die Zusammenarbeit in regionalen Sicherheitsfragen zwi-schen den Mitgliedstaaten des MERCOSUR und Bolivien, Kolumbien, Chile, Ekuador, Peru und Venezuela“ approbiert.

28

3. Rechtspersönlichkeit, Immunitäten und Privilegien

Gem. Art. 1 errichten die Vertragsparteien der UNASUR-Satzung die UNASUR als Inter-nationale Organisation (IO) mit eigener völkerrechtlicher Rechtspersönlichkeit. Damit ist die UNASUR, im Gegensatz zu ihrer Vorläuferorganisation CSN, eine IO mit eigener Völkerrechtssubjektivität. Neben ihrer völkerrechtlichen Rechtspersönlichkeit genießt die UNASUR im Gebiet eines jeden Mitgliedstaates gem. Art. 22 Abs. 1 auch entsprechende Immunitäten und Privilegien, die für die Ausübung ihrer Tätigkeiten erforderlich sind. Neben der UNASUR selbst genießen aber auch die in den Organen der UNASUR tätigen Staatenvertreter sowie ihre eigenen „staff members“ die nötigen funktionellen Immunitäten und Privilegien (Abs. 2). Gem. Art. 22 Abs. 3 wird die UNASUR mit ihrem Sitzstaat Ekuador ein entsprechen-des Amtssitzabkommen abschließen. 4. Organstruktur

Art. 4 richtet folgende Organe der UNASUR ein: 1.) den „Rat der Staats- und Regierungschefs“ (Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno); 2.) den „Rat der Außenminister“ (Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores); 3.) den „Rat der Delegierten“ (Consejo de Delegadas y Delegados) und 4.) das „Generalsekretariat“ (Secretaría General). Art. 17 sieht auch noch die (zukünftige) Einsetzung eines 5.) „Südamerikanischen Parlaments“ (Parlamento Suramericano) vor. 4.1. Der „Rat der Staats- und Regierungschefs“

Gem. Art. 6 Abs. 1 ist der „Rat der Staats- und Regierungschefs“ das oberste Organ der UNASUR, der dieser die Programmatik und die politischen Leitlinien vorgibt. Des weite-ren kann er Treffen von Ressortminister organisieren, über die ihm vom „Rat der Außen-

27

UNASUR aprobó un nuevo foro regional de seguridad, Mercosur abc, 18 de diciembre de 2008. 28

Acuerdo Marco sobre Cooperación en materia de Seguridad Regional, mercosur abc, 7 de agosto de 2008.


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minister“ vorgelegten Vorschläge entscheiden und die Grundzüge der auswärtigen Politik der UNASUR festlegen. Die ordentlichen Tagungen des „Rates der Staats- und Regierungschefs“ finden einmal pro Jahr statt, auf Antrag eines einzigen Mitgliedsstaates und der Zustimmung aller Mit-gliedstaaten der UNASUR können von der „Präsidentschaft Pro-Tempore“ aber außeror-dentliche Tagungen einberufen werden (Art. 6 Abs. 3). Gem. Art. 7 wird die „Präsidentschaft Pro-Tempore“ der UNASUR sukzessive von allen Mitgliedstaaten derselben in alphabetischer Reihenfolge für jeweils ein Jahr ausgeübt. Die Präsidentschaft beruft alle Sitzungen der Organe der UNASUR ein und leitet diese in der Folge auch. Sie legt dem „Rat der Außenminister“ sowie dem „Rat der Delegierten“ den Vorschlag eines Jahresprogramms der UNASUR vor, in dem – in Zusammenarbeit mit dem „Generalsekretariat“ – die Tagungszeiten und die Tagesordnungen der jeweiligen Sitzungen der Organe bereits festgelegt sind. Die „Präsidentschaft Pro-Tempore“ repräsen-tiert die UNASUR auch in internationalen Foren, falls dies von den Mitgliedstaaten so gewollt ist. Ferner kann die „Präsidentschaft Pro-Tempore“ – nach entsprechender Er-mächtigung durch die zuständigen Organe der UNASUR – Vereinbarungen mit dritten Staaten und Internationalen Organisationen treffen.

29

4.2. Der „Rat der Außenminister“

Gem. Art. 8 verfügt der „Rat der Außenminister“ über einen umfassenden Zuständigkeits-bereich. So kann er unter anderem Beschlüsse (Resoluciones) zur Durchführung der Ent-scheidungen (Decisiones) des „Rates der Staats- und Regierungschefs“ fassen, sowie die-sem Organ auch Vorschläge für dessen Entscheidungen unterbreiten. Des weiteren bereitet der „Rat der Außenminister“ die Tagungen des „Rats der Staats- und Regierungschefs“ inhaltlich auf, koordiniert die Positionen der einzelnen Mitgliedstaaten in Fragen der süd-amerikanischen Integration, fördert den politischen Dialog und die Konzertierung in Bezug auf Themen regionalen und internationalen Interesses und approbiert das Jahresprogramm sowie den Jahresvoranschlag der UNASUR. Die ordentlichen Tagungen des „Rates der Außenminister“ finden zwei mal im Jahr statt, wobei die „Präsidentschaft Pro-Tempore“ auf Antrag der Hälfte der Mitgliedstaaten der UNASUR außerordentliche Tagungen einberufen kann (Art. 8 Abs. 2). 4.3. Der „Rat der Delegierten“

Gem. Art. 9 obliegt dem „Rat der Delegierten“ die Wahrnehmung ua folgender Kompeten-zen: Durchführung der Entscheidungen des „Rates der Staats- und Regierungschefs“ und der Beschlüsse des „Rates der Außenminister“, wobei der „Rat der Delegierten“ sowohl von der „Präsidentschaft Pro-Tempore“ als auch vom „Generalsekretariat“ unterstützt wird;

29

Vgl. dazu nachstehend 4.2.


15

Vorbereitung der Tagungen des „Rates der Außenminister“; Unterbreitung von Vorschlä-gen für Decisiones, Resoluciones und Reglamentos des „Rates der Außenminister“ etc. Der „Rat der Delegierten“ setzt sich aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten zusam-men und trifft sich im Zweimonatsrhythmus und zwar in der Regel in dem Land, das gerade die „Pro-Tempore Präsidentschaft“ stellt (Art. 9 Abs. 2). 4.4. Das „Generalsekretariat“

Gem. Art. 10 obliegt dem in Quito/Ekuador lokalisierten „Generalsekretariat“ die admi-nistrative Unterstützung des „Rates der Staats- und Regierungschefs“, des „Rates der Außenminister“, des „Rates der Delegierten“ sowie der „Präsidentschaft Pro-Tempore“ in der Durchführung ihrer Amtsgeschäfte. Des weiteren nimmt das „Generalsekretariat“ mit beratender Stimme und unter Wahrnehmung der Sekretariatsagenden an den Sitzungen der Organe der UNASUR teil. Es fungiert auch als Depositär für die im Schoß der UNASUR abgeschlossenen Verträge der Mitgliedstaaten. Die Leitung des „Generalsekretariats“ obliegt einem Generalsekretär, der – auf Vor-schlag des „Rates der Außenminister“ – durch den „Rat der Staats- und Regierungschefs“ für eine Amtsperiode von zwei Jahren, die lediglich ein einziges mal verlängerbar ist, bestellt wird. Der Generalsekretär und sein staff, der in ausgewogener Weise aus den jeweiligen Mitgliedstaaten rekrutiert werden muss, dürfen weder eine Weisung von irgend-einer Regierung entgegennehmen noch irgendwelchen Nebentätigkeiten nachgehen und sind allein der UNASUR verantwortlich (Art. 10 Abs. 3 und 4). 4.5. Das „Südamerikanische Parlament“

Gem. Art. 17 soll durch ein eigenes Zusatzprotokoll zur Satzung der UNASUR ein weiteres Organ der UNASUR, nämlich das „Südamerikanische Parlament“ (Parlamento Surameri-cano) (PARLASUR) mit Sitz in Cochabamba/Bolivien eingerichtet werden. In einem eige-nen Übergangsartikel (Artículo Transitorio) am Ende der UNASUR-Satzung kamen die Vertragsparteien diesbezüglich überein, unter der Koordinierungsfunktion des „Rates der Delegierten“ eine „Spezielle Kommission“ aus Mitgliedern der nationalen, regionalen und sub-regionalen Parlamente mit dem Zweck einzurichten, den Entwurf eines Zusatzproto-kolls über die Errichtung dieses „Südamerikanischen Parlaments“ auszuarbeiten. Die „Spe-zielle Kommission“, die in Cochabamba/Bolivien zusammentreten wird, soll ihren Entwurf in der Folge der IV. Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs zur Beschlussfassung darüber unterbreiten. In diesem Zusammenhang muss darauf hingewiesen werden, dass es bereits jetzt in Lateinamerika eine Reihe von (zwischenstaatlichen) „Parlamenten“ gibt, die aus demokra-


16

tiepolitischen Gründen großteils im Schoß der einzelnen Integrationszonen eingerichtet wurden.

30 Dabei handelt es sich um folgende parlamentarische Vertretungskörper:

(a) das „Parlatino“ (Parlamento Latinoamericano), (b) das „Parlament des Anden-Paktes“

31 bzw. der „Anden-Gemeinschaft“ (Parlamento

Andino), (c) das „Zentralamerikanische Parlament“ (Parlamento Centroamericano), (d) das “Parlament des MERCOSUR” (Parlamento del MERCOSUR), (e) das „Parlament des Amazonas Paktes“ (Parlamento Amazónico), (f) das „Karibische Parlament“ (Parlamento del Caribe). PARLASUR wird sich daher in seinen politischen Aktivitäten sinnvollerweise mit diesen zwischenstaatlichen Parlamenten in Lateinamerika abstimmen müssen. 4.6. Weitere Institutionen

Zur entsprechenden Durchführung des Sekundärrechts der Organe der UNASUR ermög-licht Art. 5 Abs. 1 (Desarrollo de la Institucionalidad) die Einrichtung weiterer Institutio-nen, wie etwa Tagungen von Fachministerräten, von sonstigen Räten auf ministerieller Ebene, von auf Dauer errichteten oder nur vorübergehend eingesetzten Arbeitsgruppen etc. Diese Institutionen sind dem „Rat der Delegierten“ gegenüber verantwortlich und legen diesem auch Rechenschaft über ihre Aktivitäten ab, der diese Berichte – je nach Zuständig-keit – entweder dem „Rat der Staats- und Regierungschefs“ oder dem „Rat der Außen-minister“ weiterleitet. Die Arbeitsgruppen können allerdings nur dann ihre beratende Tätigkeit ausüben, wenn bei ihren Sitzungen das von Art. 12 Abs. 4 geforderte Präsenzquo-rum – nämlich die Hälfte der Mitgliedstaaten + ein weiterer Mitgliedstaat – erreicht ist. Die von diesen Institutionen gefassten Beschlüsse werden denjenigen Organen zur Approbierung zugeleitet, die diese jeweils eingesetzt haben (Art. 5 Abs. 2). Besondere Erwähnung findet in diesem Zusammenhang der „Südamerikanische Ener-gie-Rat“ (Consejo Energético de Suramérica) der durch die „Declaración de Marga-rita“/Venezuela vom 17. April 2007 eingerichtet wurde. Gem. Art. 5 Abs. 3 wird er als „Teil der (institutionellen Struktur) der UNASUR“ (parte de UNASUR) qualifiziert. 5. Sekundärrecht

Art. 11 der Satzung der UNASUR listet folgende sekundäre Rechtsquellen der Organisa-tion auf: (a) Primärrecht (Satzung der UNASUR und damit verbundene Instrumente);

30

Vgl. dazu Hummer, Waldemar, Competencias y responsabilidades de los parlamentos comuni-tarios y sus relaciones interinstitucionales, in: Vacchino, Juan Mario (ed.), La dimensión parla-mentaria de los procesos de integración regional, tomo II (1990), S. 69 ff.

31 Hummer, Waldemar, Ein Parlament für den Anden-Pakt, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der

Gegenwart (1980), S. 527 ff.


17

(b) Übereinkünfte der Mitgliedstaaten, die im Schoß der UNASUR geschlossen wer-den;

(c) Entscheidungen (Decisiones) des „Rates der Staats- und Regierungschefs“; (d) Beschlüsse (Resoluciones) des „Rates der Außenminister“ und (e) Verfügungen (Disposiciones) des „Rates der Delegierten“. Sowohl die „Decisiones“ des „Rates der Staats- und Regierungschefs“, als auch die „Resoluciones“ des „Rates der Außenminister“ und die „Disposiciones“ des „Rates der Delegierten“ können nur durch Konsensus und mit einem Präsenzquorum von drei Viertel der Mitgliedstaaten angenommen werden (Art. 12 Abs. 1 und 2). Alle diejenigen Sekundärrechtsakte des „Rates der Staats- und Regierungschefs“ und des „Rates der Außenminister“, die ohne die Anwesenheit aller Mitgliedstaaten zustande gekommen sind, werden durch den Generalsekretär den bei der Abstimmung abwesend gewesenen Mitgliedstaaten mitgeteilt, wobei diese nach Erhalt der Schriftfassung des Sekundärrechtsaktes in ihrer Amtssprache die Möglichkeit haben, sich dazu innerhalb von maximal 30 Kalendertagen zu äußern. Im Falle von „Disposiciones“ des „Rates der Dele-gierten“ beträgt diese Frist allerdings nur 15 Tage (Abs. 3). Was die Rechtsnatur des jeweiligen Sekundärrechts bzw. dessen Verbindlichkeit be-trifft, so stellt Art. 12 Abs. 5 lakonisch fest, „dass die normativen Rechtsakte der Organe der UNASUR erst dann für die Mitgliedstaaten verbindlich werden, wenn sie in deren nationale Rechtsordnungen gemäß den verfassungsrechtlichen Bestimmungen inkorporiert wurden“. Aus dieser Inkorporationsbedürftigkeit des Sekundärrechts geht eindeutig hervor, dass es sich dabei nicht um „supranationales“ Recht mit unmittelbarer Durchgriffswirkung handeln kann, wie dies für diejenigen Teile des europäischen Gemeinschaftsrechts in der EU der Fall ist, denen unmittelbare Wirksamkeit zukommt.

32 Damit verfügt das Sekundär-

recht in der UNASUR aber lediglich über die Qualität völkerrechtlicher Organbeschlüsse, die – je nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben der einzelnen Mitgliedstaaten – entwe-der „adoptiert“ oder „speziell transformiert“ werden müssen.

33

6. (Weiter-)Entwicklung von Politikbereichen, Programmen und Institutionen

Gem. Art. 13 Abs. 1 können ein oder mehrere Mitgliedstaaten dem „Rat der Delegierten“ einen Vorschlag für die einvernehmliche Übernahme von Politikbereichen sowie die Schaffung von sonstigen Einrichtungen, Organisationen und gemeinsamen Programmen auf der Basis der in den Art. 5 und 12 der UNASUR-Satzung niedergelegten institutionel-len und rechtsquellentypologischen Prinzipien vorlegen. Sollte es sich dabei um Einrich-tungen, Organisationen und gemeinsame Programme handeln, in denen einzelne Mitglied-

32

Vgl. dazu Schweitzer, Michael; Hummer, Waldemar; Obwexer, Walter, Europarecht. Das Recht der Europäischen Union (2007), S. 44 (Rdnr. 163 ff.)

33 Vgl. dazu Ermacora, Felix; Hummer, Waldemar, Völkerrecht, Recht der Europäischen Union und

Landesrecht, in: Neuhold/Hummer/Schreuer (Hrsg.), Österreichisches Handbuch des Völker-rechts, 4. Aufl. 2004, S. 114 f.


18

staaten schon vor ihrer Mitgliedschaft in der UNASUR mitgewirkt haben, dann können diese unter gewissen Voraussetzungen in das System der UNASUR übergeführt werden (Abs. 2 und 3). Nachdem die Vorschläge vom „Rat der Delegierten“ durch Konsensus angenommen wurden, werden sie dem „Rat der Außenminister“ und in der Folge auch dem „Rat der Staats- und Regierungschefs“ zugeleitet, die sie entweder ebenfalls per Konsensus über-nehmen oder aber nicht weiter verfolgen können. Falls ein Vorschlag nicht durch Konsen-sus angenommen wurde, kann er frühestens nach sechs Monaten erneut dem „Rat der Dele-gierten“ vorgelegt werden. Ist aber ein Vorschlag einmal durch den „Rat der Staats- und Regierungschefs“ approbiert worden, können drei oder mehr Mitgliedstaaten der UNASUR seine Implementierung dann beginnen, wenn zum einen zugleich die Möglichkeit besteht, dass sich andere Mitgliedstaaten diesem Beispiel anschließen und zum anderen auch dem „Rat der Delegierten“ periodisch über den Stand der Durchführung Bericht erstattet wird (Abs. 4). Es steht jedem Mitgliedstaat frei, sich entweder ganz oder teilweise bzw. vorüberge-hend oder dauernd aus der Mitwirkung an einem beschlossenen Politikbereich auszuneh-men, ohne dass dies seinen späteren Wiedereintritt in diesen verhindern würde. Was die Mitwirkung in den geschaffenen Einrichtungen, Organisationen und gemeinsamen Pro-grammen betrifft, kann jeder Mitgliedstaat auch bloß als Beobachter teilnehmen, oder sich sogar ganz oder teilweise bzw. vorübergehend oder dauernd aus diesen zurückziehen (Abs. 5). 7. Politischer Dialog

Art. 14 stellt auf den „Politischen Dialog“ (Diálogo Político) zwischen den Mitgliedstaaten der UNASUR als Mittel der harmonischen Verständigung und des gegenseitigen Respekts ab, wodurch die Stabilität in der Region sowie die Bewahrung der demokratischen Werte und die Menschenrechte besichert werden sollen (Abs. 1). Dabei sollen die Mitgliedstaaten bemüht sein, grundlegenden Konsens über die wichtigsten politischen Fragen zu erzielen, die sowohl international als auch regional zur Entscheidung anstehen (Abs. 2). Einen ersten konkreten Anwendungsfall dieses „Politischen Dialogs“ stellt der einstim-mige Beschluss

34 der UNASUR-Staaten auf ihrem Treffen in Santiago de Chile am 15.

September 2008 dar, in dem sie der verfassungskonform zustandegekommenen Regierung Boliviens unter der Präsidentschaft von Evo Morales ihre volle Unterstützung im Kampf gegen die Bürgerkriegsgegner in der Provinz Pando und für den dabei ausgerufenen Aus-nahmezustand (estado de sitio) zusicherten.

35

34

Text des Beschlusses des „Documento de respaldo“ in: Chile. Reunión de emergencia de UNASUR en apoyo al Gobierno de Evo Morales, in: mercosur abc, 18 de septiembre de 2008.

35 Bolivien ermöglicht UNASUR den ersten Auftritt: Keine Chance für Sezessionen in Südamerika,

Wiener Zeitung vom 18. September 2008, S. 12.


19

Diese politische Konzertierungsverpflichtung der Mitgliedstaaten der UNASUR unter-einander erinnert frappant an den Mechanismus des „Politischen Dialoges“, der auch im MERCOSUR ausgebildet ist.

36 Da einige der zwölf UNASUR-Mitgliedstaaten aber auch

Mitglieder des MERCOSUR sind, handelt es sich für diese um eine Parallelverpflichtung, die inhaltlich noch aufeinander abgestimmt werden muss.

37

Anlässlich der X. Tagung des MERCOSUR-Rates in San Luis/Argentinien am 25. Juni 1996 verabschiedeten die vier Präsidenten der MERCOSUR-Staaten eine „Declaración Presidencial sobre Dialogo Político entre los Estados Partes del Mercosur”

38. Mit dieser

Deklaration der Präsidenten über den politischen Dialog wurden die Mitgliedstaaten des MERCOSUR dazu verpflichtet, einen „Mechanismus der Konsultation und politischen Konzertierung“ zu etablieren. Dieser „Politische Dialog“ soll dazu dienen, die politische Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien zu erweitern und zu systematisieren; inter-nationale Fragen von besonderem Interesse für die Mitgliedstaaten aufzubereiten, um dafür aufeinander abgestimmte Positionen festzulegen sowie Angelegenheiten von gemeinsamem politischen Interesse im Hinblick auf dritte Staaten, Staatengruppen und Internationale Organisationen zu beraten (Punkt 1 der Deklaration). Diese Beratungen sollten am Rande der offiziellen MERCOSUR-Tagungen entweder auf der Ebene der Außenminister oder der der Hohen Vertreter stattfinden. Sollte es die Natur oder die Bedeutung eines Themas erfordern, dann können diese Beratungen aber auch auf der Ebene der Staatspräsidenten abgehalten werden (Punkt 2). Am 17. Juni 1997 präzisierten die vier Staatschefs in Asunción in einer weiteren „Declaración Presidencial sobre la Consulta y Concertación Política“ die Formulierung des vorerwähnten „Diálogo Político“ vom 25. Juni 1996, indem sie zum einen feststellten, dass er nur für eine Politikkoordination außerhalb der handels- und wirtschaftsrechtlichen Belange des MERCOSUR konzipiert sei (Punkt 1) und zum anderen übereinkamen, dass einzelne Koordinierungssitzungen für den „Politischen Dialog“ nicht nur am Rande von MERCOSUR-Tagungen, sondern – im gegenseitigen Einvernehmen - auch im Umfeld von anderen Treffen abgehalten werden können (Punkt 2). Durch diese Politikkoordination sollte ein „Gemeinsamer politischer Raum“ (espacio político común) und ein „Politisches Sicherheitsnetz“ (red de seguridad política)

39 zwischen den Mitgliedstaaten des

MERCOSUR geschaffen werden. Ein ganz spezielles Ergebnis dieser politischen Akkordierung ist die auf der XIV. Tagung des MERCOSUR-Rates am 24. Juni 1998 in Ushuaia verabschiedete „Declaración

36

Vgl. Hummer (Fn. 11), S. 185 ff. 37

Vgl. dazu Hummer, Waldemar, El „diálogo político” y el „compromiso democrático“ en las zonas de integración económica en América Latina ¿Copia fiel de la experiencia europea o concepto genuino?, in: Drnas de Clément, Zlata und Lerner, Marcelo (eds.), Estudios de Derecho Inter-nacional en Homenaje al Profesor Ernesto J. Rey Caro (2002), S. 1241 ff.

38 Hummer (Fn. 11), S. 197.

39 http://www.mercosur.org.uy/espanol/sinf/varios/introduccion.htm


20

Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz“40

, mittels derer – eingedenk der Überlegung, dass der Friede einen wesentlichen Bestandteil für die kontinuierliche Entwicklung des Integrationsprozesses darstellt - der MERCOSUR, Bolivien und Chile zu einer „Zone des Friedens und der Freiheit von Massenvernichtungswaffen“ erklärt wurden (Punkt 1). Darüber hinaus sollte die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen und anderer Massenvernichtungswaffen auch in anderen Foren konzertiert betrieben werden (Punkte 4 und 5). 8. Auswärtige Beziehungen

Gem. Art. 15 fördert UNASUR Initiativen zum Dialog über Themen regionalen und inter-nationalen Interesses und versucht diesbezüglich Kooperationsmechanismen mit anderen Staaten, Staatengruppen und sonstigen Völkerrechtssubjekten einzurichten, wobei der Energie-, Finanz- und Infrastrukturbereich sowie die Sozial- und Bildungspolitik erste Priorität genießen. Es obliegt dem „Rat der Delegierten“, unter Mithilfe des „Pro-Tempore Sekretariats“ und des „Generalsekretariats“, die Implementierung dieser Initiativen zu überwachen, wobei dieser ausdrücklich auf die dabei von UNASUR eingenommenen Grundsatzpositio-nen zu achten hat. 9. Assoziationsstatus und Beitritt

Was die Möglichkeit eines Beitrittes der anderen lateinamerikanischen und karibischen Staaten zur UNASUR betrifft, so enthalten die Art. 19 und 20 einen interessanten Koppe-lungsmechanismus. Zunächst kann ein Drittstaat mit Zustimmung des „Rates der Staats- und Regierungschefs“ als „Estado Asociado“ mit der UNASUR assoziiert werden. Dessen Rechte und Pflichten werden durch einen Beschluss des „Rates der Außenminister“ festge-legt (Art. 19). Zu Beginn des fünften Jahres nach Inkrafttreten der UNASUR-Satzung können die gem. Art. 19 assoziierten Staaten dann, wenn sie diesen Status bereits vier Jahre lang inne-gehabt haben, ein Beitrittsgesuch einbringen. Über dieses entscheidet der „Rat der Staats- und Regierungschefs“, und zwar auf der Basis einer Empfehlung, die im Schoß des „Rates der Außenminister“ durch Konsensus zustande gekommen ist. Die entsprechenden Bei-trittsprotokolle treten 30 Tage nach der letzten Ratifikation sowohl aller UNASUR-Mit-gliedstaaten als auch des Beitrittswerbers in Kraft (Art. 20). 10. Streitbeilegung

Art. 21 enthält Bestimmungen über die friedliche Beilegung von Streitigkeiten, die sich auf die Auslegung und Anwendung der Bestimmungen der UNASUR-Satzung beziehen. Dabei

40

Hummer (Fn. 11), S. 198 f.


21

muss es zunächst zu direkten Verhandlungen zwischen den Streitparteien kommen (Abs. 1). Sollten diese nicht zu einem positiven Ergebnis führen, dann haben die Streitparteien ihren Disput dem „Rat der Delegierten“ zu unterbreiten, der in der Folge gehalten ist, innerhalb von 60 Tagen nach seiner Befassung entsprechende Empfehlungen für die Streit-beilegung abzugeben (Abs. 2). Sollten auch diese nicht zu einer Streitbeilegung führen, dann ist der „Rat der Außenminister“ auf seiner nächsten Tagung damit zu befassen (Abs. 3). III. Schlussbetrachtungen

So wie die bisher in Lateinamerika ausgebildeten regionalen Präferenzzonen zeichnet sich auch die UNASUR durch eine bemerkenswerte „Originalität“ aus – wenngleich auch in anderer Hinsicht. Betrachtet man die Satzung der UNASUR näher, dann fällt zunächst auf, dass durch diese zwar eine Internationale Organisation (IO) mit eigener völkerrechtlicher Rechtspersönlichkeit errichtet (Art. 1), die IO aber nicht zugleich auch mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet wurde. Sowohl die allgemeine Zielsetzung als auch die speziel-len Aktivitätsbereiche der UNASUR sind bloß programmatischer Natur und enthalten dementsprechend auch keine korrespondierenden Kompetenzübertragungen an die vier Organe der UNASUR, sodass die UNASUR zwar rechtsfähig aber nur sehr beschränkt handlungsfähig ist. Obwohl sie sich als Integrations- und Kooperationsmodell bezeichnet, ist sie in Wahr-heit – sehr ähnlich dem „Sistema Económico Latinoamericano“ (SELA) mit Sitz in Cara-cas

41 – weder eine regionale Integrationszone im Sinne von Art. XXIV GATT noch eine

spezielle „Staatenunion“ (Unión de Naciones) im Sinne eines eigenen völkerrechtlichen Staatenbundes, sondern lediglich ein Mechanismus zur Harmonisierung und Abgleichung gewisser Politikbereiche im Vorfeld wirtschaftlicher und politischer Integrationsbemühun-gen.

42 So setzt sie sich unter anderem die Herbeiführung der Konvergenz der beiden

Integrationszonen MERCOSUR und „Anden-Gemeinschaft“ – unter Einbezug Chiles, Guyanas und Surinams – in eine gemeinsame Freihandelszone zum Ziel, ohne dafür aber über eigene außenhandels- und zollpolitische Kompetenzen zu verfügen. Die UNASUR verfolgt aber auch emanzipatorische – von den USA – und soziale – im Sinne einer Umverteilungsgerechtigkeit – Zielsetzungen, die sich in Lateinamerika tradi-tionsgemäß nur schwer verwirklichen lassen. Es wird daher abzuwarten sein, inwieweit die UNASUR den in sie gesetzten Erwartungen entsprechen kann.

41

Das SELA wurde auf Initiative Mexikos und Venezuelas durch den Vertrag von Panamá vom 17. Oktober 1975 (http://www.sela.org/public_html/AA2K/EN/docs/panconv.htm) gegründet und umfasst heute 27 lateinamerikanische und karibische Staaten. Es stellt „a permanent system of intra-regional economic and social cooperation, of consultation and coordination of the positions of Latin America“ dar (Prämbel, Art. 2, 3 lit. b Vertrag von Panamá).

42 Vgl. Cimadamore, Alberto und Rodríguez, Adriana, UNASUR: objetivos y viabilidad institucio-

nal de la integración, densidades No 2, octubre 2008, S. 7 ff.

22

Das Statut von Bayonne (1808) und Spanisch-Amerika: Zum zweihundertsten „Geburtstag“ eines fast vergessenen Verfassungsdokuments

Von Andreas Timmermann, Berlin* Einleitung

Zweihundert Jahre liegt nun der Zeitpunkt zurück, als für den hispanischen Sprachraum erstmals positive Rechtsnormen in einer Weise schriftlich zusammengestellt wurden, dass sie allen anderen Vorschriften zugrunde liegen und höchsten Gesetzesrang beanspruchen sollten. Das erste Dokument dieser Art ist das sog. Statut von Bayonne aus dem Jahr 1808. Obwohl seine Einordnung und Bedeutung umstritten ist, markiert es doch den Anfang der Verfassungsgeschichte Spaniens und mittelbar auch jener Spanisch-Amerikas. Denn das Statut ist Teil jener Entwicklung, die der Einmarsch französischer Truppen in Spanien auslöste und die schließlich in die staatliche Emanzipation der überseeischen Provinzen mündete. Im folgenden sei dieser Prozess nachvollzogen, zunächst unter Einordnung in den verfassungsrechtlichen Rahmen (1). Sodann geht es um Entstehung und Inhalt des Statuts von Bayonne unter Berücksichtigung der überseeischen Belange (2). Anschließend sollen die Folgen des Statuts für Spanisch-Amerika analysiert werden (3). Der Beitrag schließt mit den Rückwirkungen des Statuts in Mitteleuropa (4). 1. Die verschiedenen Formen des monarchischen Konstitutionalismus

Um bestimmte Erscheinungsformen systematischer zu erfassen und besser erklären zu können, bilden die Sozialwissenschaftler immer wieder „Typen“: Das bekannteste Beispiel sind die Herrschaftstypen Max Webers. Eine neuere Typen-Bildung ermöglicht es, die verschiedenen Erscheinungsformen des monarchischen Konstitutionalismus im 19. Jahr-hundert besser als bisher zu unterscheiden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Unterscheidungen nicht immer „typengerecht“ treffen lassen und die Übergänge zwischen diesen Erscheinungsformen teilweise fließend sind.

1 Die drei Erscheinungsformen, die sich

* Andreas Timmermann, Dr. jur., working for the state chancellery of Schleswig-Holstein/Germany.

Assistant to the plenipotentiary concerning questions of Bundesrat and of Economics, preparing the controversial items on the Bundesrat agenda. Holds venia legendi for southwest-european and latinamerican history at the University of Erfurt. E-Mail: [email protected]

Der Aufsatz ist die erweiterte Fassung eines Referats, gehalten am 28. Juni 2008 in Lübeck auf der Jahrestagung des Arbeitskreises für Überseeische Verfassungsvergleichung.

1 Zur Typisierung: Martin Kirsch, Monarch und Parlament im 19. Jahrhundert: der monarchische

Konstitutionalismus als europäischer Verfassungstyp - Frankreich im Vergleich, Göttingen 1999, S. 56 f., 66 ff.; ebenso Hans-Christof Kraus, Monarchischer Konstitutionalismus, Der Staat 43

Timmermann, Das Statut von Bayonne

23

demnach im europäischen Rahmen differenzieren lassen, haben im spanischen Konstitutio-nalismus ihre Entsprechung gefunden. Im Vergleich zu Frankreich, das das historische Muster für diese Einteilung bildet, ist allerdings eine abweichende Reihenfolge festzustel-len. Ferner unterscheiden sich die weltanschaulichen Konzepte. 1.1.) Der erste Typ der konstitutionellen Monarchie, der geschichtlich den Ausgangspunkt markiert, ist jene Form, in der das Parlament dominiert, wofür die französische Verfassung von 1791 (und erneut 1830) das bekannteste Beispiel ist. Die Legitimität geht allein vom Parlament aus, weil dieses allein die souveräne Nation repräsentiert. Daher ist nicht nur das Verfassungsgesetz die höchste Quelle der Rechtsordnung, sondern auch der einfache Ge-setzgeber beansprucht den Vorrang und Gehorsam gegenüber allen anderen Funktionsträ-gern. Ausdruck dessen ist Art. 3 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte, den die französische Konstituante den übrigen Verbürgungen des Katalogs der Verfassung von 1791 voranstellte.

2 Die spanische Verfassung von Cádiz hat 1812 diesen Vorrang der

Legislative gegenüber allen anderen staatlichen Funktionen übernommen und ihn wie die französische Verfassung auf das Prinzip der nationalen Souveränität zurückgeführt (Art. 3). Ein weiteres Merkmal dieses Typs betrifft den geschichtlichen Ursprung der Verfassung, die aus einem revolutionären Prozess hervorgeht. Hieraus wiederum leitet sich der An-spruch ab, Herrschaft zu begründen, also im eigentlichen Sinne des Wortes zu konstituie-ren. In diesem Sinne haben die Revolutionäre in Frankreich nach 1789 und in Spanien ab 1808 die Souveränität der Nation als Quelle des Rechts aufgefasst, das die Konstituante zur Einführung jeder für richtig gehaltenen Neuerung ermächtigte.

3 Zugleich geht es darum,

die königliche Gewalt und die anderer autonomer Körperschaften möglichst weitgehend zu beschränken, in Abkehr vom monarchischen Prinzip und von allen ständischen Ordnungs-prinzipien. In Spanisch-Amerika hat dieser Verfassungstyp schon deshalb keinen Erfolg erzielt, weil sich in allen unabhängigen Staaten die Staatsform der Republik durchsetzte. Auch Kolumbien macht insofern keine Ausnahme; obwohl die erste Verfassung des kolumbiani-schen Teilstaates Cundinamarca (1811) zunächst eine gemäßigte, konstitutionelle Monar-chie proklamierte, „in der eine ständige nationale Repräsentation die Gewalt des Königs mäßigt“.

4 Doch schon im folgenden Jahr verankerte die zweite Verfassung Cundinamarcas

(1812) die Staatsform der Republik.5

(2004), S. 600 ff.; ähnlich auch José Chofre Sirvent, Categorías y realidad normativa en las pri-meras Cortes españolas (1810-1837), Madrid 1996, S. 66 ff.

2 „Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu

ne peut exercer d`autorité qui n´en émane expressément”, in: Charles Debbasch / Jean-Marie Pontier (Hg.), Les Constitutions de la France, 3. Aufl., Paris 1996, S. 9.

3 Manuel Martínez Sospedra, La Constitución española de 1812, Valencia 1978, S. 308, 310.

4 Constitución de Cundinamarca vom 30.3.1811, 1. Titel, Art. 4: „La Monarquía de esta provincia

será constitucional, moderando el poder del Rey una Representación Nacional permanente”, in:


24

1.2.) Die zweite Erscheinungsform der konstitutionellen Monarchie ist der napoleonische Typus, den ein deutliches Übergewicht des Staatschefs kennzeichnet. Charakteristisch ist die staatliche Neuordnung des Jahres 1799 (und dann 1852) in Frankreich, die auf Staats-streich und Plebiszit beruhte; ferner ein autoritäres Regiment des Staatsoberhauptes in der Verfassungswirklichkeit. Dem Staatsoberhaupt ist unter dem Vorwand der Legalität erlaubt, die Position der übrigen Funktionsträger auszuhöhlen, entweder durch deren insti-tutionelle Schwächung oder in einer unklaren Gewaltenanordnung.

6 So verlief die napoleo-

nische „Verfassungsperiode“ über die Stufen: Staatsstreich des Jahres VIII (1799) und Verfassung desselben Jahres, wonach Napoleon auf zehn Jahre zum Ersten Konsul ernannt wird; dann der Senatskonsult des Jahres X (1802), der ihm die konsularische Gewalt auf Lebenszeit verleiht, und der Senatskonsult des Jahres XII (1804), welcher formal das Kai-serreich konstituiert. Abgesehen von der exekutiven übte der Kaiser auch die legislative Gewalt aus, an der das Parlament allenfalls mitwirkte. Soweit noch vorhanden, lösten sich verfassungsmäßige Beschränkungen fortschreitend auf. Die überall in Europa verabschie-deten Texte ähnelten diesem „konstitutionellen“ Kaisertum, wobei die französischen Machthaber in den besetzten Gebieten zumeist auf Plebiszite verzichteten. Nach Italien (1805), Holland (1806), Westfalen (1807) oktroyierten sie diesen Typus auch in Spanien und Neapel (1808). Nur in Holland ging der Verabschiedung eine Volksabstimmung vor-aus.

7

In Spanisch-Amerika stand einer reinen Anwendung wiederum die Entscheidung für die republikanische Staatsform entgegen. Allerdings hat sich insbesondere Simón Bolívar von diesem monarchischen Typus inspirieren lassen und ihn für seine Bedürfnisse in eine neue republikanische Form übertragen. Nach der Eroberung Hochperus (Bolivien) ließ er dort die „bolivarische Verfassung“ (Constitución Bolivariana) verabschieden, die er im gleichen Jahr auch für Peru oktroyierte.

8 Die Nähe zum napoleonischen Verfassungstyp

verdeutlicht insbesondere die überragende Stellung der Exekutive. Die Präsidentschaft der Republik wird Simón Bolívar auf Lebenszeit übertragen (Abs. 5 und Art. 1 der Präambel). Auch die weitere Aufgliederung der Legislative zielte nach napoleonischem Muster darauf ab, das Repräsentivsystem zu schwächen und die Alleinstellung des Staatsoberhauptes zu festigen. Denn um die oberste, dauerhaft nur durch eine Person auszuübende Gewalt sollten

Diego Uribe Vargas (Hg.), Las Constituciones de Colombia, Bd. 2: Textos 1810 – 1876, 2. Aufl., Madrid 1985, S. 351; so auch 3. Titel, Art. 1 (ebda., S. 354).

5 Constitución de la República de Cundinamarca vom 18.7.1812, abgedruckt in: Diego Uribe

Vargas, Las Constituciones de Colombia, Bd. 2 (Fn. 5), S. 581 ff. 6 Dazu Karl Löwenstein, Die Diktatur Napoleons des Ersten. Eine verfassungsrechtliche Untersu-

chung, in: ders., Beiträge zur Staatssoziologie, Tübingen 1961, S. 174 ff. 7 Martin Kirsch, (oben Fn. 1), S. 86 f. bzw. S. 231.

8 Constitución para la República Peruana (Denominada Constitución Vitalicia de Bolívar) vom

30.11.1826, in: Cámera de Diputados (Hg.), Constituciones políticas del Perú 1821 – 1919, Lima 1922, S. 73 ff.


25

sich die übrigen Funktionen des Staates, ja eigentlich alle Amtsträger und Bürger, wie Gestirne um einen Fixstern bewegen.

9

1.3.) Der dritte hier relevante Typ ist der restaurative Versuch, den Vorrang des Monar-chen wieder herzustellen. Als Musterbeispiel gilt die französische Charte Constitutionelle von 1814. Obwohl in der verfassungsmäßigen Beschränkung der königlichen Macht eine wesentliche Errungenschaft der Revolutionszeit übernommen wurde (im Unterschied zur absolutistischen Herrschaft), bewahrt dieser Typus das monarchische Prinzip, wie es danach die württembergische Verfassungsurkunde von 1819 formulierte: „Der König ist das Haupt des Staates, vereinigt in sich alle Rechte der Staatsgewalt, und übt sie unter den durch die Verfassung festgesetzten Bestimmungen aus“.

10 Eine Verbindung mit dem älte-

ren kontinentalen Absolutismus liegt darin, dass der Herrscher die einheitliche Staatsgewalt ausübt. Er erlässt ein Statut und beschränkt sich hierdurch selbst.

11 Ferner führt das monar-

chische Prinzip die Prärogative des Monarchen auf seine ursprünglichen, nicht abgeleiteten Rechte zurück, die nicht erst durch (Verfassungs)gesetz übertragen werden. Folgerichtig proklamierte die französische Charte von 1814 für den König die alleinige Gesetzesinitia-tive, ein absolutes Veto und die Auflösung der Deputiertenkammer - wenn auch das Parla-ment in der Verfassungswirklichkeit größeren Einfluss auf die Regierung ausübte, als es der Wortlaut der Charte nahe legte.

12 Während jener erste Typus den revolutionären Anspruch

erhob, Herrschaft erst zu begründen, also zu konstituieren, blieben die Charte Constitutio-nelle und nach ihrem Vorbild die Verfassungen des deutschen Vormärz in den Grenzen der bisherigen Ordnung und schrieben (in eingeschränkter Form) ihre Fortdauer fest.

13

In Spanien orientierte sich das Königliche Statut (Estatuto Real) von 1834 an diesem Vorbild, während die revolutionäre Verfassung von 1812 und nach ihr jene von 1837, 1856, 1869 auf dem Grundsatz der nationalen Souveränität beruhten. Das Königliche Statut vermied den Begriff „Verfassung“, da es - vergleichbar dem Statut von Bayonne - oktroy-iert wurde. Die spanische Literatur erkennt dem Königlichen Statut daher allgemein einen

9 Andreas Timmermann, Das Konzept der „neutralen Gewalt“ - eine verfassungshistorische Überle-

gung zur Debatte um Präsidentialismus und Parlamentarismus, Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 40 (2007), S. 90 f.

10 § 4 der Verfassungsurkunde für das Königreich Württemberg vom 25.9.1819, in: Hans Boldt

(Hg.), Reich und Länder. Texte zur deutschen Verfassungsgeschichte im 19. und 20. Jahrhundert, München 1987, S. 300.

11 Otto Brunner, Vom Gottesgnadentum zum monarchischen Prinzip. Der Weg der europäischen

Monarchie seit dem hohen Mittelalter, in: Hanns Hubert Hofmann (Hg.), Die Entstehung des modernen souveränen Staates, Köln 1967, S. 133.

12 Martin Kirsch (oben Fn. 1), S. 88.

13 Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. 1: Reform und Restauration, 1789 -

1830, 2. Aufl., Stuttgart 1990, S. 317; Hasso Hofmann, Repräsentation: Studien zur Wort- und Begriffsgeschichte von der Antike bis ins 19. Jahrhundert, Berlin 1974, S. 416 f.


26

quasi-verfassungsrechtlichen Rang zu.14

Das Statut belegt, dass sich in Europa nicht nur revolutionäre Verfassungen an „Leitverfassungen“ orientierten, wie die spanische von 1812 im Verhältnis zur französischen von 1791, sondern auch restaurative oder jedenfalls den Status quo kodifizierende Texte. In Spanisch-Amerika hat dieses Muster dagegen keine Nachahmung gefunden, da eine monarchische Restauration dort ausblieb. 2. Zustandekommen und Inhalt des Statuts von Bayonne

Das Besondere am monarchischen Konstitutionalismus in Spanien ist, dass die erwähnte französische Abfolge hier in veränderter Reihenfolge nachzuvollziehen ist: Den Anfang markiert das Statut von Bayonne - das erste in Spanien gültige Dokument, das sich nach konstitutionellen Kategorien beurteilen lässt. Es ist eine direkte Folge der französischen Intervention in Spanien (1808) und folgt auch inhaltlich dem napoleonischen Typus. Wäh-rend in Frankreich der revolutionäre Prozess, der in die Verfassung von 1791 mündete, am Anfang der eigentlichen Verfassungsgeschichte stand, ist er in Spanien eine Reaktion auf die französische Intervention und leitet dort die zweite Etappe ein, die in die Verabschie-dung der Verfassung von Cádiz (1812) mündet, die nach allgemeiner Auffassung als die erste spanische Verfassung im eigentlichen, hier zugrunde gelegten Sinn des Wortes gilt. Den vorläufigen Abschluss findet dieser Zyklus wie in Frankreich durch eine Charta des Monarchen, das Statut von 1834. Auch wenn die Krone dieses Statut anders als im Nach-barland erst nach einem längeren absolutistischen Intermezzo unter König Ferdinand VII. gewährt. 2.1.) Den Auftakt zu dieser Entwicklung setzte Napoleon Bonaparte, als seine Truppen Anfang des Jahres 1808 den nördlichen Teil der iberischen Halbinsel besetzten. Napoleon lockte den jungen Thronfolger, Ferdinand VII., im Mai 1808 ins französische Bayonne, wo er diesen und seinen Vater, Karl IV., zum Thronverzicht nötigte. Er berief zum 15. Juni 1808 eine Versammlung spanischer Notabeln ein, so der Granden des Reiches, hoher Militärs und Beamter, der Erzbischöfe und ehemaliger Regierungsmitglieder.

15 Von den

155 einberufenen Abgeordneten waren bis zur abschließenden Sitzung in Bayonne nur 91 dem Aufruf gefolgt, darunter sechs auf der Halbinsel ansässige Spanisch-Amerikaner. Die in äußerster Eile anberaumten Beratungen eines „Verfassungstextes“, den Napoleon der Versammlung vorlegte, mündeten nach wenigen Sitzungstagen in die Annahme des Statuts

14

Stellvertretend für viele: Bartolomé Clavero, Manual de historia constitucional de España, S. 49: Er spricht von einer „especie de Constitución“.

15 Instrucciones para la convocatoria de una asamblea en Bayona, Gaceta de Madrid vom 24.5.1808,

abgedruckt in: Carlos Sanz Cid, La Constitución de Bayona, Madrid 1922, S. 74 ff.; näher zur Einberufung: ders., ebda., S. 57 ff.; Raul Morodo, Reformismo y regenerismo: el contexto ideológico y político de la Constitución de Bayona, Revista de Estudios Políticos 83 (1994), S. 35 f., 55 ff.


27

am 8. Juli 1808. Diesen Text hatte Joseph Bonaparte, durch seinen Bruder Napoleon zum neuen König von Spanien ausgerufen, schon zwei Tage zuvor unterzeichnet.

16

2.2.) Das Statut von Bayonne sah vor, für Spanien die Staatsform einer Monarchie in Erb-folge beizubehalten. Das starke institutionelle Übergewicht des Königs sollte das monar-chische Prinzip wahren. Er ernennt die Minister seines Kabinetts, die Mitglieder des Staats-rates und auf Lebenszeit jene des Senats. Abgesehen von seinen exekutiven Befugnissen, darf er gemäß Art. 60 in der tagungsfreien Zeit der Cortes Gesetze erlassen. Staatsrat und Senat belegen den Vorbildcharakter der französischen Institutionen. Verschiedene Quellen, vor allem aus napoleonischer Zeit, finden sich hier vermischt, so die Verfassung von 1799 (Jahr VIII-Konsulat).

17 Die Prinzen Spaniens mit vollendetem 18. Lebensjahr und weitere

24 vom König ernannte Mitglieder besetzen den Senat. Diesem oblag es, die Einhaltung der Bürgerrechte durch die öffentlichen Gewalten zu überwachen. Er durfte auf Geheiß des Königs die Charta außer Kraft setzen. Die Zusammensetzung des Parlaments, der Cortes, spricht für ein weiteres konservatives Element: Sie bestanden aus 172 Vertretern, die nach Ständen (Geistlichkeit, Adel, Volk) in den Provinzen und den wichtigsten Städten des Mutterlandes zu wählen waren. Dies galt abgesehen von den Provinzen der Halbinsel auch für jene der überseeischen Provinzen. Art. 87 sah die Gleichstellung der überseeischen Provinzen mit dem Mutterland vor; und Art. 91 ff. regelte die Vertretung der Spanisch-Amerikaner in den Cortes und in der Regierung, worin das Statut ein von den Kreolen besonders kritisiertes historisches Manko korrigieren sollte. Die Repräsentanten ernannte der König nach Listen, welche die betreffenden Körperschaften ihm vorlegten (Art. 61 ff.). Diese Vorkehrungen stellen zwar einen Fortschritt gegenüber der vorherigen (aufge-klärt) absolutistischen Ordnung dar, bestätigen aber dennoch das monarchische Prinzip. Sie sind allerdings noch weit entfernt von den in Cádiz wenige Jahre später gefundenen Rege-lungen, welche die Souveränität der Nation und eine tatsächliche Gewaltenteilung veran-kerten. Anders als die Staatsorganisation spiegelt die Konzeption der Bürgerrechte im Statut von Bayonne einen liberalen Geist: Es enthielt die „individuelle und Pressefreiheit“ (Art. 39), Habeas-Corpus (Art. 40 f.) und weitere prozessuale Normen, wie die Abschaffung der Folter (Art. 133) und die Öffentlichkeit des strafgerichtlichen Verfahrens (Art. 106). Da diese Gewährleistungen auf die Französische Revolution zurückgingen, kann zumindest in

16

Dazu Dardo Pérez Guilhou, La opinión pública española y las Cortes de Cádiz frente a la emancipación hispanoamericana 1808 - 1814, Buenos Aires 1981, S. 33; Nicolás González Deleito, Aspectos procesales de la constitución de Bayona, in: Revista de Derecho Procesal Ibero-americano 1976, S. 871; speziell zu den amerikanischen Abgeordneten: María Teresa Berruezo León, La participación americana en las Cortes de Cádiz (1810 - 1814), Madrid 1986, S. 10 ff.

17 Otto Carlos Stoetzer, El pensamiento político en la América española durante el período de la

emancipación (1789 - 1825), Bd. 2, Madrid 1966, S. 198 f.; Hans Juretschke, Los afrancesados en la guerra de la Independencia: su génesis, desarrollo y consecuencias históricas, Madrid 1962, S. 57 f.


28

diesem Abschnitt das Statut als textgeschichtliches Verbindungsstück zwischen den frühen französischen Verfassungen und den folgenden spanischen gelten. Schon die Cortes von Cádiz haben diese Bestimmungen bekräftigt, ohne sich ausdrücklich hierauf zu beziehen. Dasselbe gilt für ein weiteres Prinzip des Statuts von Bayonne, nämlich die einheitliche Jurisdiktion für das gesamte Staatsgebiet, die den Fortbestand der zahlreichen Sondergerichtsbarkeiten ausschloss.

18 Beide Konzepte haben danach auch in Spanisch-

Amerika Schule gemacht, wo sowohl die Proklamation der Menschen- und Bürgerrechte wie auch die einheitliche Jurisdiktion zu den Grundlagen der neu proklamierten National-staaten gehörten. Besondere Relevanz für die überseeischen Belange hatte der Abschnitt über die Libera-lisierung des Wirtschaftsverkehrs: Das Statut verkündete die Freiheit von Industrie und Handel, auch den freien Handel der amerikanischen Provinzen untereinander und mit der Metropole (Art. 88 f.). Ferner verbot es Aus- und Einfuhrprivilegien (Art. 90) und sah den Abbau der Zollschranken vor (Art. 116). Im Grunde knüpften die Franzosen hierin an ältere Belange der Kreolen an, welche die spanische Krone in der Regierungszeit Karls III. zu ersten vorsichtigen Reformen veran-lasst hatte. Die Aufhebung einiger Handelsbeschränkungen im Jahr 1765 betraf auch die Ausfuhr und den Verkehr mit den überseeischen Provinzen, dem das Handelsmonopol des Hafens von Cádiz bis dahin enge Grenzen gesetzt hatte. Weitergehende Vorschläge zielten jenseits der Handelsfreiheit auch auf die Berufsfreiheit und wandten sich gegen das tradi-tionelle System der Zünfte, Innungen und Bruderschaften.

19 Insofern ist gerade aus Spa-

nisch-Amerikanischer Sicht darauf hingewiesen worden, dass die überseeische Frage grö-ßere Beachtung als bisher gewonnen und das Statut damit Maßstäbe gesetzt habe, hinter die auch die Cortes von Cádiz kaum mehr zurückgehen konnten.

20

2.3.) Was die Bewertung des Statuts anbelangt, lassen es diese Zugeständnisse verständlich erscheinen, dass das Statut von Bayonne gerade in der hispanoamerikanischen Historiogra-phie wiederholt als „Verfassung“ bezeichnet wird,

21 teilweise auch in der spanischen Lite-

18

Nicolás González Deleito, Aspectos procesales de la constitución de Bayona, in: Revista de Derecho Procesal Iberoamericano 1976, S. 872 f.

19 So der wohl wichtigste Ideengeber der aufgeklärten Politik Karls III., Pedro Rodríguez

Campomanes, Discurso sobre el fomento de la industria popular (1774), Oviedo 1991, u.a. 15. Kap., S. 66 ff.: zu den Nachteilen berufsständischer Sonderrechte für das Gewerbe; ferner ders., Discurso sobre la educación popular de los artesanos y su fomento (1775), Oviedo 1991, 17. Kap., S. 251 f.; ausführlich Jean Sarrailh, La España ilustrada de la segunda mitad del siglo XVIII, Mexico 1979, S. 553 ff.

20 Dardo Pérez Guilhou, (oben Fn. 16), S. 36; dazu Andreas Timmermann, Die “Gemäßigte Monar-

chie” in der Verfassung von Cádiz (1812) und das frühe liberale Verfassungsdenken in Spanien, Münster 2007, S. 22.

21 So bereits im Titel: Eduardo Martiré, La Constitución de Bayona entre España y America,

Madrid 2000; ferner Dardo Pérez Guilhou (oben Fn. 16), S. 32 ff.


29

ratur.22

Doch nach sehr überwiegender Auffassung handelt es sich nicht um eine Verfas-sung, sondern um eine gnadenhalber gewährte Charta. Der bereits redigierte Text wurde einer willkürlich berufenen Versammlung zur Abstimmung vorgelegt, die außerhalb des spanischen Staatsgebietes tagte und die zahlreiche Delegierte boykottierten. Dies spricht dagegen, das Statut als die Arbeit eines mit konstituierender Gewalt ausgestatteten Gremi-ums zu bezeichnen.

23

Auch die nachfolgende Behandlung des Statuts im französischen Herrschaftsbereich auf der Halbinsel macht plausibel, warum die Literatur seinen Stellenwert vielfach als gering einschätzt. Das Kriegsrecht setzte die Normen weitgehend außer Kraft, so dass von 1808 bis 1813 die Generäle Napoleons neben König Joseph Bonaparte die Herrschaft ausübten, nicht aber die im Statut dafür vorgesehenen Organe. Abgesehen von den Sym-pathisanten des französischen Besatzungsregimes identifizierte sich keine der einflussrei-chen Bevölkerungsgruppen mit dem Statut von Bayonne. Die große Mehrheit beklagte die Absetzung des eigenen Königs und die Fremdherrschaft. Bereits im Mai 1808 erhob sich das Volk, dessen Widerstand soziale, religiöse, monarchisch-dynastische und nationale Motive bestimmten. Alle diese durchaus sehr heterogenen Kräfte hatten gemeinsam, dass sie den rationalistischen Tendenzen des napoleonischen Empires entgegentraten.

24 Selbst

die fortschrittlicheren Liberalen waren enttäuscht, da sie die politischen Reformmaßnahmen für halbherzig hielten und weil de facto die absolutistische Herrschaft unter anderem Vorzeichen fortgesetzt wurde. Die Verfassungsväter von Cádiz leugneten (zu Unrecht), durch das Statut von Bayonne beeinflusst zu sein, in dem sie einen „legalisierten Despotismus“ am Werk sahen.

25 In der

spanischen Literatur wird inzwischen größerer Wert darauf gelegt, dass das Statut die fol-gende Etappe der spanischen Verfassungsgeschichte vorbereitete: nämlich insofern es zuerst die Notwendigkeit artikulierte, die überkommene Ordnung grundlegend zu reformie-ren, und trotz der unterschiedlichen Ansätze im Einzelnen die liberalen Reformen von Cádiz einleitete.

26

Alles in allem markiert die Versammlung von Bayonne den Höhepunkt des französisch-spanischen Zusammenwirkens, wenn man bedenkt, dass kein geringerer als der Erzbischof

22

Enrique Gacto Fernández/Juan Antonio Alejandre García, El derecho histórico de los pueblos de España, Madrid 1982, S. 542; María Teresa Berruezo León, La participación americana en las Cortes de Cádiz (1810-1814), Madrid 1986, S. 9 ff.

23 So auch Francisco Tomás y Valiente, Manual de historia del derecho español, 4. Aufl., Madrid

1986, S. 436 f; Andreas Timmermann (oben Fn. 20), S. 22 f. 24

Rainer Wohlfeil, Spanien und die deutsche Erhebung (1808 - 1814), Wiesbaden 1965, S. 28. 25

Dazu m. w. N. Hans Juretschke (oben Fn. 17), S. 247 f. Diese Qualifizierung geht offenbar auf einen von Manuel José Quintana verfassten Aufruf der zentralen Regierungsjunta an die spanische Nation zurück.

26 Raul Morodo, Reformismo y regenerismo: el contexto ideológico y político de la Constitución de

Bayona, in: Revista de Estudios Políticos 83 (1994), speziell S. 30 f., 34 f.


30

von Burgos König Joseph Bonaparte den Eid abnahm. Die neu bestellte Regierung wahrte die Kontinuität mit der Verwaltungsspitze des Alten Staates. Ideengeschichtlich ist nicht nur für Spanien, sondern auch für Spanisch-Amerika festzuhalten, dass Übergangsregie-rung und französisches Besatzungsrecht zweifellos zur Verbreitung liberalen Gedankenguts beigetragen haben. Den Begriff „liberal“ in seiner modernen Bedeutung verwendet erstmals Napoleon in seinen Aufrufen und Dekreten, in denen eine „liberale Verfassung“ als Garant einer gemäßigten konstitutionellen Monarchie und als Alternative zum Absolutismus ange-priesen wird.

27 Doch ebenso wie sie sich über die Wirkung der Begriffe Liberalismus und

Konstitutionalismus auf die Bevölkerung täuschten, so überschätzten die neuen Macht-haber auch den politischen Einfluss und die Anziehungskraft des französischen Rechts auf die spanische Elite. Zugleich unterschätzten sie den gesellschaftlichen Grundkonsens in Spanien und die Verwurzelung der großen Bevölkerungsmehrheit in ihrer Rechts- und Glaubenstradition.

28 Das betraf nicht nur den Code Napoleon, sondern eben auch den

Versuch, dem spanischen Königreich eine angebliche Verfassung zu oktroyieren. 3. Die Aufnahme in Übersee

1808 ist das Schicksalsjahr der spanischen Monarchie diesseits und jenseits des Atlantiks; es führte zur „Krise“ des Alten Staates im doppelten Sinne des Wortes: Einerseits geriet die Halbinsel in eine militärische und politische Zwangslage, als französische Truppen Spanien besetzten. Andererseits bedeutete diese Notlage einen Wendepunkt der staatlichen Ent-wicklung des gesamten Reiches, da sie die Unabhängigkeitsbestrebungen in den amerikani-schen Provinzen förderte. Insofern ist Napoleon bezogen auf die Emanzipation in Übersee zutreffend als der „stärkste einzelne Einflussfaktor“ bezeichnet worden. Denn er zwang nicht nur die spanischen Monarchen abzudanken, sondern trug entscheidend dazu bei, die traditionelle Verbindung zwischen der Krone und ihren Spanisch-Amerikanischen Provin-zen zu lösen.

29

Auch wenn die Kreolen letztlich von den Ereignissen in Europa profitierten, begrüßten sie keineswegs die französische Intervention auf der spanischen Halbinsel. Über englische Quellen, aber auch durch französische Abordnungen erfuhren die amerikanischen Provin-zen ab Mitte des Jahres 1808 von der Besetzung des Mutterlandes. Als exemplarisch für die Aufnahme dieser Nachricht in den anderen Provinzen sei hier die Reaktion in Caracas (Venezuela) angeführt: Als im Juli 1808 eine Gesandtschaft Napoleons eintraf, schwankten der Generalkapitän und seine Beamten, ob sie den französischen Herrschaftsanspruch anerkennen sollten. Doch die öffentliche Meinung neigte sehr überwiegend dahin, die

27

So der Aufruf vom 7.12.1808, in: Gaceta de Madrid Nr. 151 vom 11.12.1808, S. 1570: „Una Con-stitución liberal os asegura una Monarquía dulce y constitucional, en vez de una absoluta. Depende sólo de vosotros que esta Constitución sea aún vuestra ley".

28 David Gates, The Spanish ulcer: A history of the Peninsular War, London 1986, S. 9.

29 Salvador de Madariaga, Bolívar, London 1952, S. XVIII.


31

französische Invasion der iberischen Halbinsel und die hiermit verbundenen Ansprüche als illegitim anzusehen - zumal das Haus Bonaparte keinerlei rechtliche oder persönliche Ver-bindungen zu den amerikanischen Provinzen anführen konnte. Erfolgreich forderte eine Delegation der Bürger von Caracas den Generalkapitän auf, Ferdinand VII. als legitimen König zu proklamieren und für seine Rechte im Bereich des Generalkapitanats Venezuela einzutreten.

30

Sehr ähnlich fiel die Reaktion u.a. in Mexiko, Buenos Aires, Montevideo aus, wo dem Haus Bonaparte der Gehorsam verweigert und der junge spanische Thronfolger als legiti-mer König ausgerufen wurde. Allerdings gingen die überseeischen Provinzen hierin einen ersten Schritt auf dem Weg zur späteren Unabhängigkeit. Denn sie erkannten die Möglich-keit, die Rechte der spanischen Krone autonom wahrzunehmen und untermauerten diesen Anspruch durch eigens hierzu eingesetzte revolutionäre Ausschüsse (Juntas). Diese historischen Rahmenbedingungen machen plausibel, dass das Statut von Bayonne in Spanisch-Amerika noch weniger wirksam werden konnte als dies im spani-schen Mutterland der Fall war. Hinzu kam die verschwindend geringe Beteiligung der lediglich sechs Spanisch-Amerikaner in Bayonne, die kaum auf die öffentliche Meinung in Übersee einwirken oder später erfolgreich für eine Übernahme bestimmter Rechtsprinzipien werben konnten. Aber auch inhaltlich war das Statut wenig geeignet, die Kreolen für sich einzunehmen, weil es Spanisch-Amerika der direkten erblichen Herrschaft einer neuen, nun der französi-schen Dynastie unterwarf. Art. 2 S. 1 des Statuts lautet: „Die Krone von Spanien und Indien ist erblich in unserer direkten, natürlichen und rechtmäßigen Nachkommenschaft...“, und Art. 3: „Die Krone von Spanien und Indien kann nie mit einer anderen Krone auf dem nämlichen Haupte vereinigt werden“.

31 Vor dieser Aussicht verblassten selbst die erwähn-

ten Zusagen, so die versprochene Rechtsgleichheit der überseeischen mit den spanischen Provinzen, der freie Handel in Übersee und mit dem Mutterland sowie die Vertretung der Spanisch-Amerikanischen Interessen durch eigene Abgeordnete bei der Regierung und in den Cortes. Bestärkt durch die Nachrichten von der französischen Besetzung der Halbinsel, drängte sich der kreolischen Elite daher der Eindruck auf, dass die bisherige absolute Monarchie lediglich durch eine neue, womöglich noch intransigentere ersetzt werden sollte. 4. Ergebnis und Einordnung in Mitteleuropa

Überwiegend wird dem Statut von Bayonne in der spanischen Verfassungsgeschichte keine große Bedeutung beigemessen. Die Gründe liegen in den Umständen der Beratung und Verabschiedung der von Napoleon oktroyierten Charta, in den materiellen Besonderheiten gegenüber den folgenden spanischen Verfassungen und darin, dass das Statut in der kurzen

30

Gerhard Masur, Simon Bolivar und die Befreiung Südamerikas, Konstanz 1949, S. 98 f. 31

Abgedruckt in: Karl Heinrich Ludwig Pölitz, Die Constitutionen der europäischen Staaten seit den letzten 25 Jahren, 3. Teil, Leipzig 1820, S. 7.


32

Zeit der französischen Besatzung kaum zur Anwendung gekommen ist. Aus diesen Gründen sehen einige Lehrbücher davon ab, das Statut überhaupt zu behandeln.

32 Anderer-

seits handelt es sich um das erste Dokument der neuzeitlichen Rechtsgeschichte Spaniens, das überhaupt verfassungsrechtlichen Charakter beanspruchen kann.

33 Es unterwirft die

monarchische Gewalt erstmals institutionellen Beschränkungen und verankert eine Reihe von Freiheitsrechten im Sinne des frühen bürgerlichen Liberalismus. Obwohl die Patrioten unter den Zeitgenossen und die meisten spanischen Historiker nach dem Befreiungskrieg starke Vorbehalte gegen die französische Gesetzgebung in der Besatzungszeit hegten, kann ein Einfluss nicht in jeder Hinsicht bestritten werden. Etwas ähnliches gilt für Spanisch-Amerika, wo zumindest ein indirekter Einfluss zu konstatieren ist. Denn in Bayonne wur-den zum ersten Mal im spanischen Königreich formal verfassungsrechtliche Grundsätze verankert, die über die spanische Verfassung von Cádiz (1812) in die ersten Verfassungen der jungen überseeischen Republiken eingingen. Dies gilt weniger für die Staatsorganisa-tion, als für die liberale Konzeption der Bürgerrechte und das Prinzip einer einheitlichen Jurisdiktion im gesamten Staatsgebiet, mit der fortbestehende Sonderrechte nicht zu ver-einbaren waren. Die günstigste Aufnahme hat das Statut von Bayonne bei gemäßigt-liberalen Zeitgenos-sen in Mitteleuropa gefunden. Hierfür sei der Verfassungsrechtler Karl Heinrich Ludwig Pölitz angeführt, der meinte, man dürfe „im Ganzen genommen dieser Constitution seinen Beifall nicht versagen“

34. Er hielt im Sinne des Konstitutionalismus vor allem folgende

Grundsätze des Statuts für vorbildlich: die eingeschränkte Gewalt des Königs, die Verant-wortlichkeit der Minister, die Vielfalt der konkurrierenden Staatsorgane und die ständisch gemäßigte parlamentarische Repräsentation; ferner hob er hervor, dass das Statut die Halbinsel mit den überseeischen Provinzen rechtlich gleichstellte, die Sonderrechte ab-schaffte und individuelle Rechte verkündete.

35 Aufschlussreich ist, dass im Vergleich

hierzu die für Spanien ungleich maßgeblichere liberale Verfassung von 1812 zurückhaltend bewertet wurde. Dabei haben verfassungsrechtliche Einwände gegen „eine zu weit ausge-dehnte Macht der Cortes“, gegen das „in ihr vorherrschende demokratische Prinzip“ und den wegen der zahlreichen Verfahrensbestimmungen zu großen Umfang eine Rolle ge-spielt.

36 Hinzu kam, dass außerhalb der iberischen Halbinsel Vorbehalte gegen das roman-

tisch-progressive Reformwerk von Cádiz weit verbreitet waren. Diese Vorbehalte waren von der Aufklärung beeinflusst, zumal die Verfassung von 1812 ohne nähere Kenntnis der Zusammenhänge vor Ort tatsächlich leicht als unausgereifte Mischung idealisierter mittel-

32

Etwa Joaquín Tomás Villarroya, Breve historia del constitutionalismo español, S. 10. 33

So die vermittelnde Einordnung bei: José Agustín González - Ares, Leyes constitucionales españolas (1808 - 1978), Santiago de Compostela 1999, S. 13.

34 Karl Heinrich Ludwig Pölitz (oben Fn. 31), S.28, in der Erläuterung zu seiner deutschen Überset-

zung des Statuts. 35

Karl Heinrich Ludwig Pölitz (oben Fn. 31), S. 29 f. 36

Karl Heinrich Ludwig Pölitz (oben Fn. 31), S. 33, 35.


33

alterlicher Institutionen und Freiheitsrechte einerseits und des revolutionären Liberalismus andererseits erscheinen konnte. In den Bedenken Pölitz' klingt schließlich auch das Inte-resse zeitgenössischer deutscher Staaten an, deren Fürsten teilweise schon „Konstitutionen“ zugestanden hatten. Vor diesem Hintergrund lag es nahe, die Verfassung von Cádiz als allzu fortschrittlich oder zumindest praktisch ungeeignet zu betrachten, während das Statut von Bayonne, das dem monarchischen Prinzip verhaftet blieb, viel eher den Bedürfnissen jener restaurativen Phase nach 1814 entsprach.

37

37

Hans Juretschke, Die Anfänge der modernen deutschen Historiographie über Spanien (1750-1850), in: Homenaje a Johannes Vincke, Bd. 2, Madrid 1962/1963, S. 887 f.; Rainer Wohlfeil, Das Spanienbild der süddeutschen Frühliberalen, in: Johannes Bärmann/Alois Gerlich u.a. (Hg.), Festschrift Ludwig Petry, 1. Teil, Wiesbaden 1968, S. 116 ff., m.w.N. zur Resonanz im deutschen Frühliberalismus.

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Die besondere Rolle der reservierten Māori-Sitze im System des personalisierten Verhältniswahlrechts Neuseelands – gelungenes Minderheitenprivileg oder überholtes Relikt kolonialen Machterhalts?

Von Constantin Frank-Fahle, Hamilton* Vom neuseeländischen Wahlrecht sind einem internationalen Leserkreis üblicherweise drei Dinge bekannt: erstens, Neuseeland hat seit 1867 eigens eingerichtete Wahlkreise für die indigene Bevölkerung; zweitens, Neuseeland führte 1893 als erstes Land auf nationaler Ebene das aktive Frauenwahlrecht ein und drittens, die neuseeländische Bevölkerung hat sich 1993 für eine Reform des Wahlrechts zugunsten eines personalisierten Verhältnis-wahlsystems entschieden. Die vorliegende Arbeit widmet sich dem ersten und dem dritten Ereignis. Es soll zu-nächst die geschichtliche Entstehung und Entwicklung der Māori-Wahlkreise untersucht werden

1, um sodann zu analysieren, welche Rolle die Māori-Sonderwahlkreise im nunmehr

geltenden System der personalisierten Verhältniswahl spielen und weshalb sie bei der Reform des neuseeländischen Wahlsystems nicht abgeschafft wurden. Abschließend wird auf den gegenwärtigen Diskurs eingegangen, um einen Ausblick auf die mögliche Ent-wicklung der Māori-Sitze zu geben. 1. Siedlungshintergrund Neuseelands

Māori sind die polynesische Bevölkerung, die als erste das neuseeländische Festland vor ca. 800 Jahren erreichte.

2 Ende des 18. Jahrhunderts, als die ersten Europäer erschienen,

waren die Māori eine sesshafte Landbevölkerung geworden. Zahlenangaben schwanken zwischen 100.000 und 200.000.

3 Die Ankunft europäischer Siedler und die Begründung

neuer Kolonien in den 1840er Jahren hatten verheerende Folgen für die demographische

* Constantin Frank-Fahle, postgraduate Student an der Law School der University of Waikato, promoviert derzeit rechtsvergleichend am Lehrstuhl für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht (Professor Dr. Markus Kotzur) an der Universität Leipzig.

1 Am ausführlichsten zur Wahlrechtsgeschichte der Māori: M.P.K. Sorrenson, A History of Māori

Representation in Parliament, in: Royal Commission on the Electoral System (Hrsg.), Report of the Royal Commission on the Electoral System: Towards a Better Democracy, Wellington 1986, Appendix B; Neill Atkinson, Adventures in Democracy – A History of the Vote in New Zealand, Dunedin 2003.

2 Geoffrey W. Rice, The Oxford History of New Zealand, 2nd Edition, Auckland 1992, S. 3 f.

3 Keith Sinclair, A History of New Zealand, Auckland 2000, S. 26.

Frank-Fahle, Die besondere Rolle der reservierten Māori-Sitze

35

Entwicklung der Māori.4 Den Niedergang beschleunigten in den 1860er Jahren die militan-

ten Konflikte zwischen Siedlern und Māori, die sogenannten Land Wars (Kriege um Land); die Zahl der Māori sank auf 70.000, schließlich, in den 1890er Jahren auf einen Tiefstand von 40.000.

5

2. Treaty of Waitangi

Nach der Entdeckung Neuseelands im Jahr 1642 durch den niederländischen Seefahrer Abel Tasman, kam es nach einer langen Phase der Noninterventionspolitik der britischen Krone schließlich 1840 zur Unterzeichnung des Vertrages von Waitangi durch die Krone und die verschiedenen Häupter der Māori-Stämme.

6 Dieses Vertragswerk gilt als eines der

zentralen Verfassungsdokumente Neuseelands und sicherte der britischen Krone die Souve-ränität über das neuseeländische Territorium.

7 Der Vertrag regelte in drei Artikeln das

Verhältnis und die gegenseitigen Verpflichtungen zwischen der Krone und den Māori. Artikel III des Vertrages garantierte den Ureinwohnern alle Rechte und Privilegien briti-scher Staatsbürger.

8 Die Crux dieses Abkommens lag in den voneinander abweichenden

Textfassungen, der englischen und der Māori-Version.9 Dass die Māori-Fassung sprachlich

ungenau und wesentlich weiter gefasst war als die englische Fassung, führte in der Folge-zeit zu Spannungen, die bis zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Siedlern und Ureinwohnern eskalierten.

10

4 Michael King, The Penguin History of New Zealand, Auckland 2003, S. 150.

5 Jack H. Nagel, Constitutional Reform and Social Difference in New Zealand, Cardozo Journal of

International and Comparative Law 4 (1996), S. 378. 6 Morag McDowell/Duncan Webb, The New Zealand Legal System: Structures and Processes, 4th

Edition, Wellington 2006, S. 172 f. 7 Neuseeland hat im Gegensatz zu den meisten modernen Demokratien kein zentrales, schriftlich

abgefasstes Verfassungsdokument. Die Verfassung ergibt sich vielmehr aus einer Reihe von Gesetzen, Statuten und Verträgen – zu denen u.a. der Treaty of Waitangi zählt. Zum Vertrag von Waitangi, seiner Entstehungsgeschichte sowie seiner völkerrechtlichen Einordnung: Ulf Tiemann, Rechte der Ureinwohner Neuseelands aus dem Vertrag von Waitangi, Münster 1999, S. 20 ff; Claudia Orange, An Illustrated History of the Treaty of Waitangi, Wellington 2004; dies., The Treaty of Waitangi, Wellington 1997.

8 Orginaltext Arikel III Vertrag von Waitangi: “… the Queen extends to the Natives of New Zealand

Her royal protection and imparts to them all the Rights and Privileges of British Subjects”. 9 McDowell/Webb (oben Fn. 6), S. 178; Philip A. Joseph, Constitutional & Administrative Law in

New Zealand, 3rd Edition, Wellington 2007, S. 45 ff. 10

Peter Spiller/Jeremy Finn/Richard Boast, A New Zealand Legal History, 2nd Edition, Wellington 2001, S. 130 f.; Raymond D. Mulholland, Introduction to the New Zealand Legal System, 10th Edition, Wellington 2001, S. 69 f.


36

3. New Zealand Constitution Act 1852 (UK)

Durch den New Zealand Constitution Act 1852 (UK), einen durch den imperialen Gesetz-geber erlassenen Legislativakt, wurde die neuseeländische Kolonie in sechs Provinzen, jede regiert durch einen gewählten Superintendanten und einen Provincial Council, aufgeteilt.

11

Daneben trat ein nationales Repräsentantenhaus (House of Representatives), das fünfjähr-lich nach den Regeln des relativen Mehrheitswahlrechts (First-Past-The-Post System) in Einerwahlkreisen gewählt werden sollte.

12 Auf der Grundlage der durch den Representa-

tion of the People Act 1832 (UK) im Vereinigten Königreich erreichten liberalen wahl-rechtlichen Zugeständnisse basierte das aktive Wahlrecht Neuseelands auf dem Land-eigentum.

13 Wahlberechtigt zum Provincial Council und zum House of Representatives

waren somit zunächst gemäß Section VII, VIII und XLII New Zealand Constitution Act 1852 (UK) britische Staatsangehörige, die über einen gewissen Anteil an Land verfügten. Dieses Wahlrecht bezweckte bewusst, dass sich der einzelne Bürger seine Beteiligung am politischen Willensbildungsprozess erst durch die Haltung von Grundeigentum verdienen sollte.

14

Im Hinblick auf die Māori, ergaben sich einige Hindernisse bezüglich der Teilnahme am normierten Wahlverfahren: Die Māori besaßen – im Gegensatz zur europäischen Kolo-nialbevölkerung – Land nicht im zivilrechtlichen Sinne europäischer Ausprägung. Ihre Stammesordnung machte es erforderlich, dass nicht der Einzelne, sondern vielmehr der jeweilige Stamm in seiner Gesamtheit das Land besaß.

15 Die Māori konnten deshalb an-

fänglich nicht an den Wahlen zum Provincial Council und zum House of Representatives teilnehmen. Weil überdies der Prozess der Wählerregistrierung Englischkenntnisse voraus-setzte, die zu Beginn der Kolonialisierungsphase den Māori fehlten, war dies ein weiteres

11

Zuvor wurde bereits durch den New Zealand Constitution Act 1846 (UK) eine Aufteilung Neusee-lands in Provinzen vorgenommen. Hierbei waren ebenfalls Regelungen hinsichtlich der Errichtung einer repräsentativen Regierung vorgesehen. Gouverneur George Grey beantragte allerdings in der Annahme, dass die Siedler für eine eigenhändige Führung der Regierungsgeschäfte noch nicht bereit seien, eine Aufschiebung von Wahlen, so dass die Krone Wahlen zum Provincial Council, sowie zum House of Representatives bis zum Erlass des New Zealand Constitution Act (UK) 1852 ausgesetzt hatte. Zum Ganzen: McDowell/Webb, (oben Fn. 6), S. 91.

12 Wenngleich zu anfangs in den urbanen Zentren Mehrmannwahlkreise eingerichtet wurden. John

E. Martin, The House: New Zealand´s House of Representatives 1854-2004, Palmerston North 2004, S. 11.

13 Atkinson, (oben Fn. 1), S. 14.

14 Andrew Geddis, Electoral Law in New Zealand, Wellington 2007, S. 64; Keith Jackson/Alan

McRobie, New Zealand Adopts Proportional Representation: Accident? Design? Evolution?, Brookefield (Vermont) 1998, S. 21.

15 Edward M.K. Douglas, Land and Māori Identity in Contemporary New Zealand, Plural Societies

15 (1984), S. 34.


37

Hindernis in der Ausübung des Wahlrechts.16

Schließlich waren die Wahlkreise zu den ersten Wahlen so eingeteilt, dass große Teile des Landesinneren der Nord Insel – einem der Haupt-Siedlungsgebiete der Māori – nicht abgedeckt waren, da sie bisher noch nicht von Europäern besiedelt waren.

17

Ursprünglich war von dem Colonial Office die Auffassung vertreten worden, dass die Māori langfristig – ebenso wie die europäischen Siedler – ihr Wahlrecht in Folge der Erfül-lung der Grundeigentumserfordernisse würden ausüben können, nachdem sie nach und nach die europäische Form der Haltung von Grundeigentum übernehmen würden.

18 Diese

auf Assimilation fußende Betrachtung verkannte indes die Verankerung der stammesmäßi-gen Landhaltung innerhalb der gesellschaftlichen Struktur der Māori, die gerade eine indi-vidualisierte Stellung des Einzelnen im Gefüge des Stammes vermied, so dass selbst in den 1860er Jahren nur vergleichsweise wenige Māori an den Wahlen zum House of Represen-tatives teilnahmen.

19 Erste Versuche, der Situation Rechnung zu tragen, dass die Māori

faktisch keine Rolle im politischen Leben Neuseelands spielten, wurden durch den Māori Electoral Bill 1865, den Native Commission Act 1865 sowie den Native Rights Act 1865 unternommen.

20 Diese Regelungen verbesserten diesen Zustand kaum; das Problem blieb

weiterhin ungelöst. Die massiven Landerwerbungen durch die europäischen Siedler, verbunden mit der raschen Expansion neuer Siedlungsanlangen, verstärkten die bereits erwähnten Spannungen zwischen den Māori und Siedlern. Die Landkriege und die Māori-Königbewegung

21 mit

dem Bestreben nach Bewahrung der Kräfte und Stammesgewohnheiten stellen in diesem Zusammenhang nur die zentralsten Ereignisse dar, in denen sich die Konflikte entluden.

22

16

Raewyn Dalziel, Towards Representative Democracy: 100 years of the Modern Electoral System, in: Atholl Anderson/David Green (Hrsg.), Towards 1990 – Seven leading Historians examine significant aspects of New Zealand History, Wellington 1989, S. 51; Anne Sullivan, Effecting Change through Electoral Politics: Cultural Identity and the Māori Franchise, The Journal of the Polynesian Society 112 (2003), S. 222.

17 W.K. Jackson/G.A. Wood, The New Zealand Parliament and Māori Representation, Historical

Studies 11 (1964), S. 384; D.G. Herron, The Franchise and New Zealand Politics, 1853-8, Politi-cal Science 12 (1960), S. 29.

18 Geddis, A Dual Track Democracy? The Symbolic Role of the Māori Seats in New Zealand´s

Electoral System, Election Law Journal 5 (2006), S. 352. 19

Neill Atkinson, Parliament and the People: Towards Universal Male Suffrage in the 19th Century New Zealand, New Zealand Journal of Public and International Law 3 (2005), S. 167.

20 Sarah A. McClelland, Māori Electoral Representation: Challenge to Orthodoxy, New Zealand

Universities Law Review 17 (1997), S. 277 ff.; Brian Ritchie/Hugo Hoffmann, The Electoral Law of New Zealand – A Brief History, in: Royal Commission on the Electoral System (Hrsg.), Report of the Royal Commission on the Electoral System – Towards a Better Democracy, Wellington 1986, Appendix A, S. 29.

21 Joan Metge, The Māoris of New Zealand, London, Boston 1976, S. 196 f.; Rice, (oben Fn. 2), S.

153. 22

Sorrenson, (oben Fn. 1), S.. 15 f.; King, (oben Fn. 4), S. 210 ff.


38

4. Māori Representation Act 1867

Diese Vorgänge gaben Anlass, die Einbeziehung der Māori in das Wahlrecht Neuseelands erneut zu überdenken und langfristige Lösungsformen zu finden, um den bisherigen Inte-ressenkonflikten zwischen Māori und Siedlern Rechnung zu tragen, zugleich aber auch die koloniale Macht erhalten zu können.

23 Ein vom Grundeigentum losgelöstes Wahlrecht war

zunächst insoweit undenkbar, als dass die durch den Great Reform Act 1832 errungenen Rechte als liberal galten und das Recht zur Beteiligung am politischen Willensbildungspro-zess auf die Wohlhandenden der Gesellschaft beschränkt bleiben sollte. Durch den Māori Representation Act 1867, der 1872 auslaufen sollte, wurden den Māori sodann vier Sitze im House of Representatives eingeräumt.

24 In Übereinstimmung

mit Section 4 wurde das Staatsgebiet Neuseelands in vier Māori-Wahlkreise, drei auf der Nord- und einen auf der Südinsel, aufgeteilt. Zwar symbolisiert diese Bereitstellung garantierter Sitze zweifelsohne ein Zugeständnis der europäischen Siedler an die Māori; aber dies sollte nicht überbewertet werden. Im Lichte der Bevölkerungsproportionen spiegelten die Sitze nicht den Stand der eigentlich verdienten Dichte an Repräsentation wider: Die Māori hatten vier Sitze, um eine geschätzte Bevölkerung von 40.000 bis 50.000 zu repräsentieren, während den europäischen Siedlern 72 Repräsentanten für 220.000 Menschen zustanden. Bei einer verhältnismäßigen Sitzver-teilung hätten den Māori zwischen 14 und 16 Sitze im Parlament zugestanden.

25 In der

Folgezeit stellten die vier Sitze zumindest zeitweise – insbesondere am Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts – insoweit eine proportionale Zuteilung dar, als dass die „europäischen“ Parlamentssitze verringert wurden.

26 Weiterhin ergab sich aus dem Um-

stand der Fixierung der Sitze auf eine Anzahl von vier, dass die Größe der Wahlkreise einerseits einen regelmäßigen Kontakt zwischen Wählern und Wahlkreisabgeordneten faktisch ausschlossen und andererseits durch die zu überwindenden Distanzen die Wahl-kampfkosten der Māori-Abgeordneten in die Höhe getrieben wurden.

27 Kurz vor ihrem

Auslaufen verlängerte das Parlament diese Regelung um weitere vier Jahre, was die Māori-Sitze im Jahre 1876 zu einem festen Bestandteil des neuseeländischen Wahlsystems machte.

28

Die Erforderlichkeit der Errichtung gesonderter Wahlkreise für Māori ergab sich damit in der Gesamtheit aus folgenden Gründen: erstens, aus der Notwendigkeit, ein bezwunge-

23

Augie Fleras, From Social Control towards Political Self-Determination? Māori Seats and the Politics of Separate Māori Representation in New Zealand, Canadian Journal of Political Science 18 (1985), S. 555.

24 Section 3 Māori Representation Act 1867.

25 Sorrenson, (oben Fn. 1), S. 21.

26 Nagel, (oben Fn. 5), S. 383.

27 Metge, (oben Fn. 21), S. 192.

28 Geddis, (oben Fn. 14), S. 97.


39

nes Volk, das zum Aufbau der Kolonie unentbehrlich war, in den politischen Willensbil-dungsprozess zu integrieren; zweitens, so schnell wie möglich eine Assimilation herbeizu-führen, ohne dabei der jungen Kolonie eine Belastung aufzuerlegen; drittens, die Interessen der Siedler abzusichern, bis die Landübernahme soweit fortgeschritten war, dass die Land-käufe konsolidiert werden konnten, sowie viertens, Versuchen zur Etablierung einer sepa-raten Repräsentationsform durch Māori zuvorzukommen, die die parlamentarische Souve-ränität des House of Representatives möglicherweise hätten unterwandern können.

29

5. Electoral Act 1956

Der Electoral Act 1956 brachte neben der Konsolidierung aller bisherigen Reformierungen des Wahlrechts als Neuerung hervor, dass wesentliche Aspekte des Wahlrechts, wie etwa das Wahlsystem und die Besetzung der Representation Commission, einer erschwerten legislativen Abänderbarkeit unterworfen wurden. So konnte das Wahlsystem der relativen Mehrheitswahl nunmehr nur durch ¾ Mehrheit im House of Representatives oder durch Referendum abgeändert werden.

30 Die Māori-Sitze ihrerseits waren von diesem „Single

Entrenchment“31

ausgenommen und somit nicht abgesichert. 6. Electoral Amendment Act 1975

Das Prinzip der strikt dualen Repräsentation wurde erstmals 1975 durch den Electoral Amendment Act durchbrochen, indem den Māori ein Optionsrecht (Māori Electoral Option) zugestanden wurde, zu wählen, ob sie ihr Wahlrecht in den Māori oder den gene-rellen Wahlkreisen ausüben wollten.

32 Diese Lockerung der strengen Trennung von Māori

und europäischen33

Wählern auf Wahlkreisebene ist Ergebnis eines Emanzipierungsprozes-

29

Fleras, (oben Fn. 23), S. 556. 30

Section 189 Electoral Act 1956. 31

Das Modell des „Single Entrenchment“ wurde im Hinblick auf das auf der Westminster Tradition beruhenden Prinzip der Parlamentssouveränität (näher hierzu: Christoph von Bernstorff, Einfüh-rung in das englische Recht, 3. Auflage, München 2006, S. 42 ff.) problematisiert. Da die Regelung, die eine qualifizierte Mehrheit zur Abänderbarkeit verlangt, ihrerseits indes nicht abge-sichert ist, kann ein nachfolgendes Parlament die Absicherung durch die Aufhebung der absichernden Regelung erreichen, um in einen nächsten Schritt die vormals abgesicherten Wahl-rechtsregelungen aufzuheben oder abzuändern. Insoweit ist der Streit lediglich dogmatischer Natur. Anders wäre die Lage indes bei einem sogenannten „Double Entrenchment“, also bei einer Absicherung der Regelung, die gerade eine qualifizierte Mehrheit zur Absicherung fordert. Eine derartige Regelung wäre wohl mit dem Prinzip der Parlamentssouveränität nicht mehr vereinbar. Zum Ganzen: Joseph, (oben Fn 9), S. 123/124, 487/488; McDowell/Webb, (oben Fn. 6), S. 111; Mulholland, (oben Fn. 10), S. 28; K.J. Scott, The New Zealand Constitution, Oxford 1962, S. 7 f.

32 Unter dem Electoral Act 1956 war es lediglich Halbabkömmlingen gestattet zu wählen, ob sie ihr

Wahlrecht im generellen oder Māori-Wahlkreis ausüben möchten. 33

Die Terminologie ist insoweit ungenau, als dass sie verkennt, dass Asiaten und Pazifikinsulaner traditionellerweise ebenfalls im Rahmen der generellen Wahlkreise ihr Wahlrecht ausüben.


40

ses, der maßgeblich durch die Land March Bewegung initiiert wurde:34

Die Land March Bewegung im Jahr 1975 bestand aus einem Protestmarsch vor das nationale Parlament in Wellington. Die Bewegung richtete sich gegen die Negierung der Māori-Rechte aus dem Vertrag von Waitangi.

35 Aufgrund dieses politischen Drucks wurde u.a. das Waitangi

Tribunal, eine Art Schiedsgericht, das die Erfüllung der Obligationen aus dem Vertrag von Waitangi untersuchen sollte, errichtet.

36

Zwischenzeitliche Reformversuche, die Māori-Sitze abzuschaffen, blieben erfolglos.

Reformbestrebungen dahingehend, dass die Zahl flexibel gestaltet werden sollten, also anhand der für die Māori-Wahlkreise registrierten Wähler proportional zu den generellen Wahlkreisen ausgestaltet werden sollten, blieben ebenso ohne Erfolg. Diese Idee war ursprünglich von der amtierenden Labour Regierung in die Debatte gebracht worden, wurde indes sogleich nach ihrer Ablösung 1975 verworfen.

37

7. Reformierung des Wahlrechts

Neuerliche Reformbestrebungen hinsichtlich der Māori-Wahlkreise setzten erst wieder ein, als das relative Mehrheitswahlrecht als taugliches Wahlsystem generell in Frage gestellt wurde. Der Reformprozess gab in der vergleichenden Politikwissenschaft insoweit Grund zu näherer Untersuchung, als dass bisher angenommen wurde, dass ein fundamentaler Wechsel eines Wahlsystems – etwa vom Mehrheits- zum Verhältniswahlsystem oder umge-kehrt – notwendigerweise mit einem konstitutionellen Moment, also der generellen Infrage-stellung des staatsorganisatorischen Aufbaus einhergehen müsse.

38 In diesem Rahmen wird

lediglich auf die Reformimpulse im Hinblick auf die Māori-Sitze unter Benennung der maßgeblichen reformimitierenden Kriterien für die Wahlsystemreform eingegangen wer-den.

39Aus dem komplexen Ursachengefüge des Reformprozesses soll daher auszugsweise

34

Rice, (oben Fn. 2), S. 573. 35

Orange, The Treaty of Waitangi, (oben Fn. 7), S. 248. 36

Sections 4 und 5 Treaty of Waitangi Act 1975; Amy L. Catalinac, The Establishment and Sub-sequent Expansion of the Waitangi Tribunal: The Politics of Agenda Setting, Political Science 56 (2004), S. 5-22.

37 Sorrenson, (oben Fn. 1), S. 52/53; Elisabeth M. McLeay, Political Argument about Repre-

sentation: The Case of the Māori Seats, Political Studies 28 (1980), S. 48. 38

Dieter Nohlen, Changes and Choices in Electoral Systems, in: Arend Lijphart/Bernhard Grofman (Hrsg.), Choosing an Electoral System, New York 1984, S. 218 f.

39 Deutschsprachige Untersuchungen haben den Reformprozess näher beschrieben: Steffanie Rich-

ter, Modell Aotearoa – Der Prozeß der Wahlsystemreform in Neuseeland, Berlin, Cambridge 1999 sowie Caroline Brummet, Die Reform des neuseeländischen Wahlsystems – Ursachen, Prozeß, Auswirkungen, Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Brüssel, New York, Oxford, Wien 2000; Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem, 5. Auflage, Opladen, Farmington Hills 2007, S. 208 ff. Aus den kaum mehr zu überschaubaren englischsprachigen Publikationen sollen hier nur folgende Arbeiten genannt werden: Jackson/McRobie, (oben Fn. 14); David Denemark, Choosing MMP in New Zealand: Explaining the 1993 Electoral Reform, in: Matthew S. Shugart/Martin P. Watten-


41

der Umstand genannt werden, dass die Wahlen in den Jahren 1978 und 1981 den Haupt-nachteil des Mehrheitswahlsystems spiegelten, indem nämlich der gesamtstimmenmäßige Verlierer, in diesem Fall die National Party, in der Lage war, die Regierung zu stellen.

40

Auf dieser Grundlage bildete die Labour Partei, die von 1984 bis 1990 die Regierung stellte, 1985 eine "Royal Commission on the Electoral System".

41

7.1. Royal Commission on the Electoral System 1985-1986

Die eingerichtete Royal Commission on the Electoral System untersuchte verschiedene Wahlsysteme auf ihre Tauglichkeit für Neuseeland. Die Kommission sollte dabei der ge-wachsenen legislativen Anerkennung von Rechten der Ureinwohner besondere Aufmerk-samkeit schenken, indem sie die Wahlsysteme dabei u.a. auf das Kriterium der effektiven Repräsentation der Māori untersuchen sollte.

42 Unter den fünf Mitgliedern der Kommission

befand sich u.a. Whetumaramara Wereta, eine Māori, die insbesondere die Bewahrung von Māori-Interessen überwachen sollte.

43

7.2. Empfehlungen der Royal Commission on the Electoral System

Nach umfassender Prüfung verschiedener Wahlsysteme sprach sich die Royal Commission 1986 dafür aus, dass die neuseeländische Bevölkerung im Rahmen eines Referendums über die Ablösung des Mehrheitswahlrechts durch ein Verhältniswahlrecht nach deutscher Aus-prägung entscheiden sollte.

44 Darüberhinaus riet sie dazu, im Falle der Übernahme eines

Systems der personalisierten Verhältniswahl (Mixed-Member-Proportional System45

), die reservierten Māori-Sitze abzuschaffen.

46 Begründet wurde diese Empfehlung im wesentli-

chen mit der Annahme, dass das personalisierte Verhältniswahlsystem genügend Möglich-

berg (Hrsg.), Mixed-Member Electoral Systems – The Best of Both Worlds?, Oxford 2001, S. 70-95.

40 Jack Vowles, The Politics of Electoral Reform in New Zealand, International Political Science

Review 16 (1995), S. 100; Stephen Ingle, Electoral Reform in New Zealand: The Implications for Westminster Systems, The Journal of Legislative Studies 1 (1995), S. 78.

41 Jack Vowles, New Zealand: The Consolidation of Reform?, in: Michael Gallagher/Paul Mitchell

(Hrsg.), The Politics of Electoral Systems, Oxford 2005, S. 296. 42

Royal Commission on the Electoral System, Report of the Royal Commission on the Electoral System, Wellington 1986, S. 9.

43 Denemark, (oben Fn. 39), S. 85.

44 Royal Commission on the Electoral System, (oben Fn. 42), S. 64/65.

45 Zur Terminologie Mixed-Member-Proportional System: Matthew S. Shugart/Martin P. Watten-

berg, Mixed-Member Electoral Systems: A Definition and Typology, in: Matthew S. Shugart/ Martin P. Wattenberg (Hrsg.), Mixed-Member Electoral Systems – The Best of Both Worlds?, Oxford 2001, S. 9-24; Federico Ferrara/Erik S. Herron/Misa Nishikawa, Mixed Electoral Systems – Contamination and its Consequences, New York 2005, S. 16 ff.

46 Royal Commission on the Electoral System, (oben Fn. 42), S. 108.


42

keiten biete eine hinreichende Repräsentation der Māori zu gewährleisten.47

Insbesondere sei durch die proportionale Verteilung der Parlamentssitze die Gelegenheit eröffnet, durch Formung von Māori Parteien, diese anteilmäßig an der Sitzverteilung zu berücksichtigen. Sollte die Gründung neuer Māori Parteien ausbleiben, würden Māori-Interessen jedenfalls in die Agenda der bestehenden Parteien aufgenommen, da diese nunmehr ebenfalls, in Anerkennung der demographischen Stärke, um das nicht unerhebliche Stimmgewicht der Māori

48 kämpfen müssten.

49 Schließlich befürwortete die Kommission für den Fall der

Abschaffung der Sitze eine Ausnahmeregelung von der 5 %-Hürdenbestimmung nach deutschem Vorbild

50 für Parteien, die überwiegend Māori oder Māori-Interessen repräsen-

tieren.51

7.3. Parlamentarische Beratung der Vorschläge der Royal Commission

Eine parlamentarische Untersuchungskommission (Electoral Law Committee) setzte sich im Anschluss mit den von der Royal Commission vorgegeben Kriterien zur Reformierung des Wahlsystems auseinander. 1988 wurde zunächst festgestellt, dass das bisherige Mehr-heitswahlsystem beibehalten werden sollte.

52 In der Folgezeit wurde der Ruf nach einer

grundsätzlichen Reform indes insbesondere unter dem Gesichtspunkt laut, dass die Royal Commission überzeugend und unzweideutig dargelegt hatte, dass das geltende Mehrheits-wahlsystem nicht zu einer gerechten Repräsentation führe.

53 Dementsprechend nahm die

National Party 1989/1990 in ihr Wahlkampfprogramm auf, ein indikatives Referendum über die Frage einer Wahlsystemreform zu halten.

54

47

Royal Commission on the Electoral System, (oben Fn. 42), S. 101 f. 48

Mittlerweile besteht die neuseeländische Bevölkerung aus 4.027.947 Bürgern, von denen 565.329,

also 14 %, Māori Abstammung haben. Hierzu: Statistics New Zealand, Demographic Trends:

2007, Wellington 2008, S. 16. 49

Royal Commission on the Electoral System, (oben Fn. 42), S. 102. 50

Gemäß § 6 Abs. 6 S. 2 Bundeswahlgesetz findet die 5 %-Hürdenregelung des § 6 Abs. 6 S. 1 keine Anwendung, soweit es sich um eine Partei nationaler Minderheiten handelt.


52 Electoral Law Committee, Report of the Electoral Law Committee: Inquiry into the Report of the

Royal Commission on the Electoral System, in: Jonathan Boston/Stephen Levine/Elizabeth McLeay/Nigel S. Roberts (Hrsg.), Electoral and Constitutional Change in New Zealand: An MMP Source Book, Palmerston North 1999, S. 32.

53 Jack H. Nagel, What Political Scientists Can Learn from the 1993 Electoral Reform in New

Zealand, Political Science and Politics 27 (1994), S. 526. 54

Die Bekanntgabe des Wahlversprechens beruhte auf einem Irrtum. Zum Ganzen: Alan Renwick, Why Did National Promise a Referendum on Electoral Reform in 1990, Political Science 59 (2007), S. 8 f.


43

7.4. Referenden und Gesetzesentwürfe

1992 wurde ein indikatives Referendum abgehalten, in dem sich die neuseeländische Be-völkerung mit einer Mehrheit von 84,7 % für eine Reform des Wahlsystems aussprach.

55

Daraufhin wurde eine parlamentarische Kommission (Electoral Law Select Committee) mit einem Gesetzesentwurf für ein neues Wahlrecht beauftragt.

56 Die Kommission beriet u.a.

über die Rolle der Māori-Sitze im Hinblick auf eine bevorstehende Übernahme des perso-nalisierten Verhältniswahlsystems. In diesem Rahmen verdichtete sich die Handhabung der Māori-Sitze auf vier Optionen: erstens, in Übereinstimmung mit der Empfehlung der Royal Commission, die Māori-Sitze abzuschaffen, zweitens, die Māori-Sitze in ihrer bisherigen Form beizubehalten und zusätzliche vier Sitze zu den angestrebten 120

57 Parlamentssitzen

zu gewähren, drittens, vier Māori-Sitze abzüglich der 120 Parlamentssitze bereitzustellen, sowie viertens, die Māori-Sitze variabel auf Grundlage der tatsächlich für die Māori-Wahl-kreise eingetragenen Wähler auszugestalten.

58

In der Folge formierte sich eine Opposition im Hinblick auf die Abschaffung der Māori-Wahlkreise. Vielfach wurde eine Weigerung der Aufhebung der Sitze mit der beson-deren Stellung der Māori innerhalb der pluralistischen Gesellschaft Neuseelands begrün-det.

59 Diese ablehnende Auffassung war insbesondere unter den Māori verbreitet.

60 Die

oppositionelle Haltung der Māori ergab sich im Ergebnis insbesondere aus der Befürchtung eine garantierte Form der Repräsentation gegen eine ungewisse einzutauschen.

61 Im Gegen-

satz dazu brachte Geoffrey Palmer, dem maßgeblichen Initiator der Wahlsystemreform, seine Kritik, auf der Grundlage der Empfehlungen der Royal Commission, an der Aufrecht-erhaltung der separaten Wahlkreise zum Ausdruck.

62 In Ermangelung eines politischen

Konsenses über die Māori-Sitze einigte man sich schließlich auf die vierte Option, die

55

Das indikative Referendum wurde zweistufig abgehalten: zunächst wurden die Wähler danach gefragt, ob sie das geltende Wahlsystem beibehalten wollen oder durch ein anderes ersetzen wol-len. 15,3 % sprachen sich für die Beibehaltung des Mehrheitswahlsystems (FPP) aus, während eine überwältigende Mehrheit von 84,7 % eine Änderung wollte. In einem zweiten Schritt konn-ten, diejenigen, die sich für eine Änderung ausgesprochen hatten sodann zwischen mehreren Wahlsystemen wählen. Im Ergebnis stimmten in diesem Schritt 70,5 % für die Einführung eines personalisierten Verhältniswahlsystems (MMP).

56 Philip Temple, Changing the Rules in New Zealand: The Electoral Reform Referenda of 1992 and

1993, The Political Quarterly 66 (1995), S. 235. 57

Die Royal Commission hatte sich in ihren Empfehlungen u.a. dafür ausgesprochen, dass im Falle des Übergangs zur proportionalen Repräsentation das Parlament auf 120 Sitze erhöht werden sollte. Royal Commission on the Electoral System, (oben Fn. 42), S. 129.

58 Jackson/McRobie, (oben Fn. 14), S. 225.

59 Geddis, (oben Fn. 18), S. 358.

60 Atkinson, (oben Fn. 1), S. 215/216.

61 Geddis, (oben Fn. 18), S. 358.

62 Jackson/McRobie, (oben Fn. 14), S. 227.


44

Māori-Sitze im Falle eines erfolgreichen bindenden Referendums, zunächst beizubehalten. Da die Fixierung der Sitze auf eine Anzahl von vier als unsachgemäß betrachtet wurde, sollte die Zahl der Sitze variabel gestaltet und auf der Grundlage der für die Māori-Wahl-kreise registrierten Wähler berechnet werden, wenngleich einzelne Māori-Vertreter damit die Befürchtung verbunden, dass die Sitze möglicherweise auf einen Stand von unter vier sinken könnten.

63

1993 folgte dann neben der Wahl zum House of Representatives das bindende Referen-dum. Die neuseeländische Bevölkerung stimmte mit 53,9 % für einen Wechsel des Wahl-systems zugunsten des Systems einer personalisierten Verhältniswahl.

64

8. Electoral Act 1993

Durch den Electoral Act 1993 hat Neuseeland ein Wahlsystem übernommen, das in weiten Teilen dem Wahlsystem zum deutschen Bundestag entspricht.

65 Es besteht aus einer Kom-

bination von Mehrheits- und Verhältniswahlsystem. Die Wähler haben zwei Stimmen: die Erststimme besteht zur Auswahl einer Partei und dient der Ermittlung der proportionalen Zusammensetzung des House of Representatives über eine nationale Parteiliste, während die Zweitstimme der Bestimmung eines Wahlkreisabgeordneten dient.

66 Die Berechnung

der proportionalen Sitzzuteilung erfolgt nach dem Sainte-Laguë-Verfahren.67

Um dem Prozess einer Parteienzersplitterung entgegenzuwirken hat Neuseeland weiterhin eine 5 %-Hürdenregelung eingerichtet, so dass Parteien an der proportionalen Sitzverteilung ledig-lich teilnehmen, wenn sie mindestens 5 % der Erststimmen auf sich vereinigen konnten.

68

Ferner wurde durch den Electoral Act 1993 eine Ausnahmebestimmung dieser Hürden-regelung für den Fall getroffen, dass eine Partei mindestens in einem Wahlkreis ein Direktmandat erzielt.

69 Eine Ausnahmeregelung dahingehend, dass Parteien nationaler

Minderheiten von dieser 5 %-Hürdenbestimmung ausgenommen werden, hat Neuseeland, entgegen der Empfehlung der Royal Commission, hingegen nicht in den Electoral 1993 inkorporiert. Die Zusammensetzung des 120 Mitglieder umfassenden Parlaments wird alle drei Jahre bestimmt.

70 Schließlich besteht die Möglichkeit der Entstehung von Überhang-

mandaten.71

63

Vowles, (oben Fn. 40), S. 107. 64

Temple, (oben Fn. 56), S. 237. 65

Mulholland, (oben Fn. 10), S. 63; Joseph, (oben Fn. 9, S. 343. 66

Section 150(3) Electoral Act 1993. 67


Section 191(4)a Electoral Act 1993. 69

Section 191(4)b Electoral Act 1993. 70

Section 17(1) New Zealand Constitution Act 1986 und Section 191(7) Electoral Act 1993. 71

Section 192(5) Electoral Act 1993.


45

Die Māori-Sitze sind, entgegen der Empfehlung der Royal Commission on the Elec-toral System, weiterhin gemäß Section 45 Electoral Act 1993 Bestandteil des neuseeländi-schen Wahlsystems.

72 Die wesentlichste Neuerung im Hinblick auf die Māori-Sitze besteht

in der variablen Zahl der Sitze. Erstmals seit 1867 konnte damit die Zahl der Māori-Wahl-kreise und Sitze entsprechend der tatsächlich für diese Wahlkreise registrierten Wähler anwachsen bzw. abfallen. Damit war das wahlrechtliche Gebot der Gleichheit der Wahl (‚one man, one vote, one value‘) schließlich auch für die indigene Bevölkerung Neusee-lands erreicht worden. 9. Māori Electoral Option

Die Anzahl der Māori-Wahlkreise hängt damit nunmehr maßgeblich davon ab, wie viele Māori ihr Wahlrecht in den Māori-Wahlkreisen ausüben möchten, mithin von ihrem Op-tionsrecht zugunsten der Māori-Sitze Gebrauch machen.

73 Die Māori Electoral Option

(MEO) ist ein Prozess der im Anschluss an die fünfjährlich74

gehaltene Volkszählung durchgeführt wird.

75 Die Volkszählung dient in wahlsystematischer Perspektive der Ermitt-

lung der Bevölkerungsdaten Neuseelands, um die Anzahl der Wahlbevölkerung im Allge-meinen und die Anzahl der Māori-Wahlbevölkerung im Besonderen zu bestimmen.

76

Damit wird innerhalb der Volkszählung gesondert festgestellt wer Māori bzw. Māori-Ab-kömmling ist.

77 Nachdem ermittelt wurde, wie viele Neuseeländer Māori sind oder sich als

Māori-Abkömmling einordnen, werden denjenigen, die sich als Māori oder Māori-Ab-kömmlinge klassifizieren, in einer viermonatigen Phase, die sich unmittelbar an die Volks-zählung anschließt, die Möglichkeit eröffnet, sich entsprechend dem Optionsrecht für die Māori oder die generellen Wahlkreise registrieren zu lassen.

78

Die Berechnung der Anzahl der Māori-Wahlkreise erfolgt sodann zunächst durch Er-mittlung der Māori-Wahlbevölkerung.

79 Diese wird durch eine Multiplikation der Māori-

Bevölkerung mit dem Quotienten bestehend aus unter den Māori-Wahlkreisen registrierten Māori geteilt durch die Summe bestehend aus unter den generellen Wahlkreisen registrier- 72

Joseph, (oben Fn. 9), S. 345. 73

Jonathan Boston/Stephen Levine/Elizabeth McLeay/Nigel S. Roberts (Hrsg.), Electoral and Constitutional Change in New Zealand: An MMP Source Book, Palmerston North 1999, S. 101 ff.

74 Section 23(1) Statistics Act 1975.

75 Der Prozess der Māori Electoral Option ist detailiert in Section 76-79 Electoral Act 1993 geregelt.

Geddis, (oben Fn. 14), S. 100 f. 76

Die Wahlbevölkerung berechnet sich gemäß Section 3(1) Electoral Act 1993 nicht aus der Summe aller Wahlberechtigten, sondern aus der Gesamtheit aller Einwohner Neuseelands, also unter Ein-schluss der vom Wahlrecht ausgeschlossenen Mitbürger.

77 David McGee, Parliamentary Practice in New Zealand, 3rd Edition, Wellington 2005, S. 13.

78 Geddis, (oben Fn. 14), S. 101.

79 Ian Westbrooke/Michael Ryan, The Mathematics of Electoral District Allocation in New Zealand,

Australian & New Zealand Journal of Statistics 44 (2002), S. 267 f.


46

ten Māori und den unter den Māori-Wahlkreisen registrierten Māori erzielt.80

Das Ergebnis dieser Rechnung wird im Anschluss von dem Wert der generellen Population Neuseelands abgezogen, um den Wert der generellen Wahlbevölkerung zu ermitteln.

81 Diese Berech-

nung wird separat für die Nord und die Süd Insel vorgenommen, um hiernach die generel-len Wahlkreise für die Nord Insel zu ermitteln. Der Electoral Act 1993 sieht gemäß Section 35(3)b vor, dass die Anzahl der generellen Wahlkreise für die Süd Insel auf eine Anzahl von 16 fixiert ist.

82 Die sogenannte Süd Insel Quote, die sich aus der Division der generel-

len Wahlbevölkerung der Süd Insel durch 16 ergibt, ist damit Ausgangspunkt für die Berechnung der Anzahl der generellen Wahlkreise der Nord Insel sowie der Māori-Wahl-kreise insgesamt.

83 Die generelle Wahlbevölkerung der Nord Insel, sowie die Māori-Wahl-

bevölkerung werden hiernach durch die Süd Insel-Quote dividiert, um die Anzahl der jeweiligen Wahlkreise zu bestimmen.

84

In der Folge der variablen Zahl der Māori-Wahlkreise kommt der MEO – im Gegensatz zu der Situation zwischen 1975 und 1993 – eine zentrale Bedeutung im Vorgang der Er-mittlung der Anzahl der Māori-Wahlkreise zu. Sie ist maßgebliches Medium für die Erhö-hung bzw. Verringerung der Māori-Wahlbevölkerung.

85 Die MEO wurde erstmals 1994

unter den neuen Bedingungen abgehalten. Da die Ausübung des Optionsrechts dessen Kenntnis voraussetzt, hängt der Erfolg der Optionsphase maßgeblich von einer vorgelager-ten Informationskampagne ab. Auf der Grundlage dieser Erwägungen kam es in der Folge der ersten MEO zu einem Rechtsstreit: Die Informationskampagne sei finanziell zu gering ausgestattet worden, um eine erfolgreiche Optionsphase zu ermöglichen.

86 Dies führte

soweit, dass einzelne Māori eine Wiederholung der MEO begehrten, da die Māori-Sitze, entgegen der hohen Erwartungen, lediglich auf eine Anzahl von fünf angestiegen waren.

87

Ferner wurde beanstandet, dass die Regierung ihre sich aus dem Vertrag von Waitangi ergebende Verpflichtung zur Wahrung der politischen Interessen der Māori nicht nachge-kommen sei. In Taiaroa v. Minister of Justice stellte das Revisionsgericht abschließend

80



Eine derartige Fixierung der Sitze der Süd Insel war erstmals durch den Electoral Amendment Act 1965 vorgenommen worden. Diese Verankerung war ursprünglich auf 25 Sitze festgesetzt und sollte der historischen Bedeutung der Süd Insel sowie der demographischen Entwicklung Rech-nung tragen, dass die Bevölkerung der Nord Insel wesentlich schneller anwuchs als auf der Süd Insel. Zum Ganzen: Atkinson, (oben Fn. 1), S. 169.

83 Section 35(3)b Electoral Act 1993.

84 Sections 35(3)c und 45(3)a Electoral Act 1993.

85 Jonathon Boston/Stephen Levine/Elizabeth McLeay/Nigel S. Robert (Hrsg.), New Zealand Under

MMP: A new Politics?, Auckland 1996, S. 71. 86

Geddis, (oben Fn. 18), S. 355. 87

Jonathan Boston/Stephen Levine/Elizabeth McLeay/Nigel S. Roberts, Courting Change: The Role of the Judiciary in Altering an Electoral System, Public Law Review 8 (1997), S. 234 f.


47

fest, dass eine Wiederholung der Optionsphase nicht gewährleistet werde, jedoch eine Berücksichtigung der fehlgeschlagenen Kampagne für die nächste MEO in der Form gege-ben sein müsse, dass die Regierung substantielle Mittel für den Erfolg der MEO zur Verfü-gung stellen müsse.

88 In der Folge dieser Rechtsprechung erklärte der amtierende Justiz-

minister, Dough Graham, 1997, dass die folgenden MEO-Kampagnen mit einer hinlängli-chen Finanzierung gehalten würden.

89 Durch die nachfolgenden Optionsphasen erhöhte

sich die Anzahl der Māori-Sitze von anfänglich fünf in 1996, auf sechs in 1999 und sieben in 2002 und 2007.

90

10. Problematische Aspekte der Māori Electoral Option und der Bestimmung der

Anzahl der Māori-Wahlkreise

Unabhängig von dem Aspekt der Finanzierung treten die MEO, die Volkszählung im All-gemeinen und die Māori-Sitzzuteilung im Besonderen mit weiteren problematischen Aspekten auf.

91 Wie bereits beschrieben, wird die Māori-Wahlbevölkerung anhand der

fünfjährlichen Volkszählung ermittelt. Innerhalb der Volkszählung besteht die Möglichkeit, jedoch nicht die Verpflichtung, Angaben über die Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe zu machen. Diese Angaben müssen der tatsächlichen biologischen Abstammung nicht entsprechen, können mithin aus Gründen eines Zugehörigkeitsgefühls zur Māori-Kultur getroffen werden. Aus dieser voluntaristischen Regelung ergibt sich eine integrale Schwäche der Ermittlung der Māori-Wahlbevölkerung: die Daten könnten dahingehend verzerrt werden, dass sich ein Anteil der Māori gerade nicht dafür entscheidet, seine ethni-sche Zugehörigkeit, obwohl biologisch gegeben, bekanntzugeben. Weiterhin könnte sich eine Verzerrung aus dem Umstand ergeben, dass sich Personen als Māori qualifizieren, die keine tatsächliche diesbezügliche Abstammung haben. Die Verzerrung ist demnach darauf zurückführen, dass die Bestimmung der Māori-Wahlbevölkerung einzig auf der Kundgabe eines ethnischen Zugehörigkeitsgefühls basiert.

92 Allerdings dürfte diese Schwäche

88

Taiaroa v. Minister of Justice, New Zealand Law Reports (1995), S. 418.. 89

Margie Comrie/Annemarie Gilles/Mary Day, The Māori Electoral Option Campaign: Problems of Measuring ‘Success’, Political Science 54 (2004), S. 49.

90 Stephen Levine, Parliamentary Democracy in New Zealand, Parliamentary Affairs 57 (2004), S.

650; New Zealand Press Association, One new electorate but Māori Seats stay same, in: New

Zealand Herald, 1. Februar 2007. 91

Ian Westbrooke/Lisa Jones, Imputation of Māori Descent for Electoral Calculations in New Zealand, Australian & New Zealand Journal of Statistics 44 (2002), S. 257 f.

92 Eine ähnliche Regelung trifft das Gesetz über die Rechte der Sorben im Freistaat Sachsen (Sächs

SorbG). So bestimmt § 1 SächsSorbG: „Zum sorbischen Volk gehört, wer sich zu ihm bekennt. Das Bekenntnis ist frei. Es darf weder bestritten noch nachgeprüft werden. Aus diesem Bekennt-nis dürfen keine Nachteile erwachsen.“ Weiterhin enthält auch die schleswig-holsteinische Ver-fassung in Art. 5 Abs. 1 eine korrespondierende Regelung: „Das Bekenntnis zu einer nationalen Minderheit ist frei; es entbindet nicht von den allgemeinen staatsbürgerlichen Pflichten.“


48

schlechterdings zu beheben sein, da die Bestimmung der Māori-Wahlbevölkerung inner-halb einer Gesellschaft, die seit über 170 Jahren interkulturellen Kontakt hatte, anhand biologischer Abstammungsformeln nicht nur rassistisch anmuten

93, sondern überdies im-

praktikabel sein dürfte.94

Es bleibt jedoch fragwürdig, ob nicht eine entsprechende Ver-pflichtung innerhalb des Volkszählungsprozesses zur Angabe der ethnischen Abstammung eingeführt werden müsste, um genauere diesbezügliche Ergebnisse zu erzielen. Die Schwie-rigkeit einer solchen Obligation dürfte im Ergebnis in ihrer Durchsetzbarkeit liegen. Unab-hängig von der Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, das in Neuseeland freilich nicht derart ausgeprägt ist wie etwa durch Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz in der Bundesrepublik Deutschland, ist eine Überprüfung solcher Angaben faktisch ausge-schlossen. Die Folgen der Verzerrung der Wahlbevölkerungsdaten können sich im Ergebnis fol-gendermaßen auswirken: als Folge einer unterbliebenen bzw. fehlerhaften Angabe, würde jener Personenkreis, der sich trotz entsprechender Abstammung nicht als Māori gekenn-zeichnet hat, der generellen Wahlbevölkerung zugerechnet. Dies führt zur Unkenntnis der Behörden über eine entsprechende Verbindung des Personenkreises zur Māori-Bevölke-rung. Damit werden diese Personen auch nicht über ihr MEO-Recht informiert, womit sie dieses verwirken. Im umgekehrten Fall, der Angabe der Māori-Zugehörigkeit trotz fehlen-der Abstammung, würde sich die Anzahl der Māori-Sitze disproportional zu den generellen Sitzen erhöhen. Besonders fragwürdig bleibt insbesondere die Bestimmung derjenigen, die keine diesbezüglichen Angaben gemacht haben.

95 Diese, die integrale Schwäche bildenden

Umstände sind im Ergebnis ein Grund zur Abschaffung der Māori-Sitze. 11. Review Select Committee 2001

2001 wurden die Regelungen hinsichtlich der Māori-Doppelwahlkreise einer erneuten Untersuchung unterworfen. Die parlamentarische Untersuchungskommission nahm sich zunächst der generellen Frage der Abschaffung der Māori-Sitze an.

96 Es wurde gegen eine

Abschaffung dahingehend argumentiert, dass die Māori-Wahlbevölkerung ihre Wahlkreis-abgeordneten, die Verbindung zwischen Māori-Wählern und Māori-Abgeordneten, verlie-

93

So würde eine derartige Regelung nicht nur den deutschen Rechtswissenschaftler insbesondere an die diskriminierenden Nürnberger Gesetze, auch bekannt als Nürnberger Rassegesetze, erinnern. Zum Ganzen einführend: Bernd Rüthers, Recht als Waffe des Unrechts – Juristische Instrumente im Dienst des NS-Rassenwahns, NJW 1988, S. 2825-2835; Uwe Hansmann, Die Nürnberger Ras-sengesetze vom 15. September 1935 – Den Opfern zur Erinnerung, den Lebenden zur Mahnung, NJW 2005, S. 2648-2651.

94 Andrew Sharp, Blood, Custom, and Consent: Three Kinds of Māori Groups and the Challenges

They Present to Governments, The University of Toronto Law Journal 52 (2002), S. 35. 95

Westbrooke/Jones, (oben Fn. 91), S. 258. 96

MMP Review Committee, Report of the MMP Review Committee: Inquiry into the Review of MMP, AJHR I.23A, Wellington 2001, S. 20/21.


49

ren würden. Diese Argumentation ist insoweit zutreffend, als dass eine Aufhebung der Māori-Sitze mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Aufgabe von Māori-Wahlkreisabgeordneten bedeuten würde. Zwar würde sich in Folge der Abschaffung der Māori-Sitze die Anzahl der generellen Wahlkreise im Wege der Erhöhung der generellen Wahlbevölkerung, unter die dann die Māori fallen würden, ansteigen; aber es kann davon ausgegangen werden, dass unter dem Mechanismus des Mehrheitswahlrechts, welches auch unter dem System der personalisierten Verhältniswahl für den Prozess der Ermittlung der Wahlkreisabgeordneten verwendet wird, eine Auswahl von Māori-Abgeordneten wesent-lich erschwert sein würde.

97 Paradoxerweise war diese Schwäche des Mehrheitswahlrechts

gerade die Daseinsberechtigung der gesonderten Wahlkreise, nachdem das Wahlrecht vom Eigentumserfordernis des Constitution Act 1852 gelöst worden war.

98 Damit wäre die

Repräsentierung der Māori maßgeblich von der proportionalen Sitzzuteilung, also der Auswahl von Listenabgeordneten abhängig. Im Falle Neuseelands ist dieser Vorgang indes von einer grundsätzlichen Unsicherheit im Umgang mit Parteilistenabgeordneten geprägt.

99

Die 140 jährige, nahezu ungebrochene Tradition des relativen Mehrheitswahlrechts vor der Einführung der personalisierten Verhältniswahlsystems hat zu einer Verankerung des Gedankens geführt, dass der Wahlkreisabgeordnete, der alleinige Mandatsträger sei, der die Interessen des Wählers umfassend berücksichtigen werde, da er im direkten Kontakt zum Wähler stehe.

100 Die Befürchtungen gehen dahin, dass die Parteilistenabgeordneten, die im

Falle der Abschaffung der gesonderten Māori-Sitze die Repräsentation der Māori überneh-men würden, im allgemeinen tagespolitischen, durch Parteidisziplin geprägtem Geschehen, das enge Verhältnis zu den Wählern aus den Augen verlieren würden. Somit fußt die Befürchtung bezüglich der Abschaffung in weiten Teilen auf einer Unsicherheit, die sich aus dem Umgang mit dem „neuen“ Wahlsystem ergibt.

101

Darüber hinaus wurde im Bericht die Rolle der MEO untersucht. Die Bedeutung der MEO im Allgemeinen ist eng mit der Frage der Daseinsberechtigung der Māori-Sitze ver-knüpft, kann von dieser mithin nicht losgelöst betrachtet werden.

102 Soll eine variable

Māori-Wahlkreisbestimmung erhalten bleiben, muss auch eine MEO durchgeführt wer-

97

Ann Sullivan, The Treaty of Waitangi and Social Well-being: Justice, Representation, and Partici-pation, in: Michael Belgrave/Merata Kawharu/David Williams (Hrsg.), Waitangi Revisited: Per-spectives on the Treaty of Waitangi, Oxford, New York 2005, S. 127.

98 McLeay, (oben Fn. 37), S. 49.

99 Fiona Barker/Stephen Levine, The Individual Parliamentary Member and Institutional Change:

The Changing Role of the New Zealand Member of Parliament, The Journal of Legislative Studies 5 (1999), S. 105 f.

100 Elizabeth Mcleay/Jack Vowles, Redefining Constituency Representation: the Roles of New Zea-land MPs Under MMP, Regional & Federal Studies 17 (2007), S. 73 f.; Leigh J. Ward, ‘Second-Class MPs? New Zealand´s Adaption of Mixed-Member Parliamentary Representation, Political Science 49 (1998), S. 125 ff.

101 Geddis, (oben Fn. 18), S. 362/363.

102 Comrie/Gilles/Day, (oben Fn. 89), S. 56.


50

den.103

Außerdem sei die MEO ein gelungener Indikator für die Bereitschaft der Māori, die Māori-Sitze abzuschaffen.

104 Diese Einschätzung scheint aber insoweit problematisch, als

dass die MEO mittlerweile durch die vorgelagerte Kampagne zu einem politischen Kom-munikationsprozess geworden ist, der einseitig zur Registrierung auffordert und gerade nicht umfassend über etwaige Nachteile der separaten Wahlkreise aufklärt. Die Untersuchungskommission hob ferner hervor, dass unter dem Electoral Act 1993 – ebenso wie schon unter dem Electoral Act 1956 – die Māori-Sitze nicht gesondert verfas-sungsrechtlich abgesichert seien.

105 Einzelne Fraktionen kritisierten insbesondere, dass die

Māori-Sitze durch einfache Mehrheit im Parlament abgeschafft werden könnten. Sie befür-wortete, das Institut des Single Entrenchment auf die Māori-Sitze auszuweiten, um einer-seits deren verfassungsrechtliche Bedeutung zu betonen und andererseits eine Änderung des status quo zu erschweren.

106

Die Untersuchungskommission kam in keinem der untersuchten Kriterien in Bezug auf die Māori-Sitze zu einer konsensualen Auffassung dahingehend, Änderungen am Electoral Act 1993 vorzunehmen.

107 Die Regierung entschloss sich deshalb im Ergebnis, in Erman-

gelung einstimmiger Empfehlungen durch das Review Select Committee, an den bisherigen Regelungen festzuhalten und damit das Wahlrecht nicht zu ändern.

108

12. Kontemporäre Diskussion

Seit Einführung der personalisierten Verhältniswahl in Neuseeland haben Māori eine pro-portionalere Stellung im Parlament erlangt, als dies noch unter dem Mehrheitswahlsystem der Fall war. Weiterhin gewähren mittlerweile sämtliche Parteien mindestens einem Māori-Kandidaten eine begünstigende Platzierung innerhalb der Parteiliste.

109

Traditionellerweise wurden die Māori-Sitze durch Abgeordnete der Labour Partei besetzt.

110 Dies änderte sich mit der Wahlsystemreform und der ersten Wahl nach Verhält-

103

MMP Review Committee, (oben Fn. 96), S. 21/22. 104

Geddis, (oben Fn. 19), S. 361. 105

Ebenso wie schon unter Section 189 Electoral Act 1956 sind nunmehr wesentliche Aspekte des Wahlrechts gemäß Section 268 Electoral Act 1993 durch das Instrument des “Single Entrench-ment” abgesichert. Siehe herzu schon Fußnote 31, sowie zur Absicherung innerhalb des Electoral Act 1993: Geddis, (oben Fn. 14), S. 47; Joseph, (oben Fn. 9), S. 510 und 525.

106 MMP Review Committee, (oben Fn. 96), S. 24/25.

107 Stephen Church/Elizabeth McLeay, The Parliamentary Review of MMP in New Zealand, Repre-sentation 39 (2003), S. 251.

108 Select Committee, Government Response to Report of MMP Review Committee on Inquiry into the Review of MMP, AJHR A.5, Wellington 2001, S. 5.

109 Sullivan, (oben Fn. 16), S. 229.

110 Jonathan Boston, Electoral Reform in New Zealand: The Report of the Royal Commission, Electoral Studies 6 (1987), S. 107: Fiona Barker/Elizabeth McLeay, How Much Change?: An


51

niswahlsystem im Jahr 1996. In der ersten Legislaturperiode unter dem neuen Wahlsystem wurden die fünf Māori-Sitze durch Vertreter der New Zealand First Party, einer von Ex-National Mitglied Winston Peters geleiteten Partei, besetzt.

111 In den darauffolgenden

Wahlen 1999 und 2002 konnte die Tradition der Labour Party wiederhergestellt werden, so dass alle sechs bzw. sieben Sitze durch Labour gehalten wurden.

112 Die Ergebnisse der

Wahl zum House of Representatives 2005 brachte erneut eine Änderung dieser Situation dahingehend, dass eine neu gegründete Māori Party vier der sieben Māori-Sitze besetzen konnte.

113 Dieser Umstand ist insbesondere auf einen innenpolitischen Streit über etwaige

Landansprüche von Māori an Küstenstreifen im Bereich der Süd Insel zurückzuführen.114

Nachdem sich Labour und damit auch die 2002 gewählten Labour-Māori-Vertreter, auf-grund der strengen Parteidisziplin

115, für den Foreshore and Seabed Act 2004

116, der vor-

sah, dass solche Ansprüche gerade nicht durchgesetzt werden können, gestimmt hatten, formierte sich eine starke Opposition der Māori gegen dieses Stimmverhalten der Māori-Abgeordneten.

117 Diese hat sich im Weiteren in der Formung der Māori Party und mittler-

weile dahingehend manifestiert, dass die Māori Party im Rahmen der Parlamentswahlen 2008 fünf der sieben Māori-Sitze besetzen konnte. Grundsätzlich lässt sich erkennen, dass Labour den Māori-Sitzen weitgehend eher befürwortend gegenübersteht, wohingegen die konservativen politischen Kräfte Neusee-lands, so insbesondere National, gewöhnlich eine Abschaffung der Sitze befürwortet. Nati-onal sprach sich demgemäß im Vorfeld der Wahlen 2005 für ein einheitliches Wahlrecht für alle Neuseeländer aus.

118 Auf der Grundlage dieser Forderung sollten die Māori-Sitze

Analysis of the Initial Impact of Proportional Representation on the New Zealand Parliamentary Party System, Party Politics, 6 (2000), S. 134.

111 Jack Vowles, The New Zealand General Election of 1996, Electoral Studies 16 (1997), S. 260.

112 Geddis, (oben Fn. 18), S. 350.

113 Die Konstellation des Split-Voting, dem Umstand, dass ein großer Anteil an Māori mit ihrer Erststimme, der Parteistimme, für Labour stimmten, brachte der Māori Party innerhalb der Parla-mentswahlen 2005 und 2008 ein bzw. zwei Überhangmandate: Jack Vowles/Susan A. Banducci/ Jeffrey A. Karp, Forecasting and Evaluating the Consequences of Electoral Change in New Zea-land, Acta Politica 41 (2006), S. 272/273.

114 Sarah Maddison, Ideas from 'across the ditch'? Wedge politics in the 2005 New Zealand Election, Australian Journal of Political Science 41 (2006), S.. 430; Andrew Geddis, The General Election in New Zealand, September 2005, Electoral Studies 25 (2006), S. 811.

115 Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland besteht in Neuseeland ein sogenanntes Parteiman-dat, dass eine strenge Parteidisziplin erlaubt. Zum Ganzen: Andrew Geddis, Proportional Repre-sentation, ‘Party Hopping’ and the Limits of Electoral Regulation: A Cautionary Tale from New Zealand, Common Law World Review 35 (2006), S. 24.

116 Paul McHugh, Setting the Statutory Compass: The Foreshore and Seabed Act 2004, New Zealand Journal of Public and International Law 3 (2005), S. 255-283.

117 Jack Vowles, New Zealand, European Journal of Political Research 45 (2006), S. 1217.

118 Bill English, The Treaty of Waitangi and New Zealand Citizenship, The New Zealand Law Jour-nal (2002), S. 258.


52

abgeschafft werden. Nachdem National über keine alleinige Mehrheit im Parlament ver-fügte, wurde die Abschaffung der Sitze im Rahmen der Koalitionsverhandlungen mit der Māori Party, die als einziger Koalitionspartner zur Verfügung stand, jedoch zu einer dispo-niblen Causa.

119 Auch nach der Amtsübernahme Nationals 2008 konnte sich die Māori

Party in diesem Punkt durchsetzen, wenngleich die Abschaffung der Māori-Sitze innerhalb des Wahlkampfes nur eine untergeordnete Rolle spielte.

120

13. Bewertung und Ausblick

Regelungen, die die Repräsentation von Minderheiten garantieren, stellen in wahlsystema-tischer Hinsicht keine Besonderheit dar.

121 Die Außergewöhnlichkeit der Māori-Sitze liegt

vielmehr in ihrer 140 jährigen Tradition.122

Die garantierten vier Māori-Sitze brachten eingangs – wenn auch nur disproportional – zumindest ein Mindestmaß an Repräsentation. Die Daseinsberechtigung der separaten Wahlkreise mit ihren garantierten Sitzen hat sich mit der Zeit dahingehend gewandelt, dass sie anfänglich zur Durchbrechung des faktischen Ausschlusses der Māori vom Wahlrecht dienten und später die Schwächen des Mehrheits-wahlrechts im Hinblick auf Minderheitenrepräsentierung ausgleichen sollten. Unter dem nunmehr geltenden personalisierten Verhältniswahlsystem ist eine derartige Daseinsbe-rechtigung insofern fraglich, als dass das geltende Wahlsystem, wie dargelegt, grundsätz-lich adäquaten Minderheitenschutz gewährleistet. Dementsprechend argumentiert O´Connor, dass der Sinn des Māori Representation Act 1867 längst ausgelaufen sei.

123

Diese technischen Argumente verkennen indes die sozio-kulturelle Rolle der Māori innerhalb der Gesellschaftsstruktur Neuseelands.

124 Nach einer langen Phase der Negie-

rung, kam es insbesondere Mitte der 1970er Jahre zu einem Prozess der Anerkennung der Rechte der Ureinwohner. Die Royal Commission on the Electoral System sprach in ihrer Untersuchung im Zusammenhang mit den Māori-Sitzen von deren symbolischer Signifi-kanz.

125 Andrew Geddis beschreibt die Sitze als „repräsentatives Sicherheitsnetz“. Nach

119

Geddis, (oben Fn. 18), S. 351. 120

Grant Fleming, John Key announces he has numbers to govern, New Zealand Herald, 16. Novem-ber 2008.

121 Pippa Norris, Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior, New York 2004, S. 209 ff.; Andrew Reynolds/Ben Reilly/Andrew Ellis, Electoral System Design: The New Inter-national IDEA Handbook, Stockholm 2005, S. 122 ff.

122 Die ersten Wahlen nach dem Māori Representation 1867 wurden 1868 durchgeführt: Sullivan, (oben Fn. 16), S. 219.

123 R.J. O´Connor, The Future of Māori Representation in Parliament, New Zealand Law Journal (1991), S. 177.

124 John H. Wallace, Reflections on Constitutional and Other Issues Concerning Our Electoral System: the Past and the Future, Victoria University of Wellington Law Review 33 (2002), S. 311.



53

ihm seien die Māori-Sitze charakteristischer Ausdruck eines Bedürfnisses nach Anerken-nung der besonderen Rolle der Māori als indigenes Volk Neuseelands.

126

Insofern verkennt eine sich einzig an der Logik der Argumentation orientierende Auseinandersetzung die tief verwurzelte Befürchtung der indigenen Bevölkerung Neusee-lands, bei der politischen Willensbildung übergangen zu werden. Zusätzlich spielt in die-sem Zusammenhang die Besorgnis eine Rolle, dass die Abschaffung der Māori-Sitze bei einer anschließenden Rückkehr zum Mehrheitswahlrecht, als Folge eines fehlgeschlagenen Versuchs der Erprobung des Verhältniswahlrechts, erneut zu einem wahlrechtlichen Aus-schluss der Māori führen könnte. Ein Ausweg aus dieser Unsicherheit könnte sich mit fortschreitender Zeit aus einer gewonnenen Sicherheit im Umgang mit dem System der personalisierten Verhältniswahl ergeben. Der Einschätzung des ehemaligen Vorsitzenden der Royal Commission on the Electoral System, John Wallace, zufolge befänden sich die Māori derzeit in einem Prozess der Anerkennung des Wertes der personalisierten Verhält-niswahl.

127

Sollten diese politischen Hürden genommen sein, wäre eine Anlehnung an die deutsche Regelung zum Schutz der Repräsentation von nationalen Minderheiten wünschenswert – wie bereits 1986 von der Royal Commission empfohlen. § 6 Abs. 6 Satz 2 Bundeswahlge-setz sieht eine Ausnahme für die 5 %-Hürde für Parteien nationaler Minderheiten vor.

128

Mai Chen kritisiert in diesem Bezug die Schwierigkeit der Bestimmung von Parteien, die sich ausschließlich auf Māori-Interessen konzentrieren.

129 Zwar tritt auch im deutschen

Fall die Definition der Partei einer nationalen Minderheit mit Schwierigkeiten auf;130

aber hat insbesondere das schleswig-holsteinische Beispiel der Minderheitenrepräsentation gezeigt, dass eine erfolgreiche Gewährleistung der Repräsentation im System der personali-sierten Verhältniswahl erreichbar ist. 14. Zusammenfassung

Neuseeland ist besser mit der Abschaffung der Māori-Sitze beraten. Das System der perso-nalisierten Verhältniswahl eröffnet hinlängliche Möglichkeiten für eine zufriedenstellende Repräsentation der Māori. Überdies sollte im Fall der Abschaffung der Sitze eine Regelung entsprechend des § 6 Abs. 6 S. 2 Bundeswahlgesetz bzw. § 3 Abs. 1 S. 2 Wahlgesetz für den Landtag von Schleswig-Holstein übernommen werden, um eine Erleichterung der

126

Geddis, (oben Fn. 18), S. 348. 127

Wallace, (oben Fn. 124), S. 312. 128

Angelika Kühn, Privilegierung nationaler Minderheiten im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland und Schleswig-Holsteins, Frankfurt am Main, Bern, New York, Paris 1991, S. 6.

129 Mai Chen, Remedying New Zealand´s Constitution in Crisis: Is MMP part of the Answer?, New Zealand Law Journal (1993), S. 28.

130 Wolfgang Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag: Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 2002, § 6 Rn 22.


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proportionalen Sitzzuteilung für Māori Parteien zu ermöglichen. Das deutsche Modell der Erhöhung der Chancen des Zugangs von Parteien nationaler Minderheiten hat insbesondere im Falle des Südschleswigschen Wählerverbandes verlässliche Dienste geleistet und dürfte deshalb als konstruktives Vorbild im Falle der Abschaffung der separaten Wahlkreise dienen. Der Prozess der Abolition der dualen Repräsentation ist im Ergebnis ein Prozess der politischen Konsensfindung. Insoweit dürfte eine Abschaffung der Sitze erst mit einer Sicherheit im Umgang mit dem personalisierten Verhältniswahlsystem, sowie der Erkennt-nis der Stigmatisierung der Māori-Wahlkreise durch die Māori in erreichbare Nähe rücken. Wie bereits Hans Meyer zutreffend artikuliert hat, sind Parlamentarier in keinem anderen Bereich der Gesetzgebung derart befangen wie im Bereich des Wahlrechts.

131 Dieser

Grundsatz gilt auch und besonders im Falle der Auseinandersetzung mit den Māori-Sitzen für Neuseeland.

131

Hans Meyer, Demokratische Wahl und Wahlsystem, in: Josef Issensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, Heidelberg 1987, § 37 Rn 37.

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Bolivia: ¿Estado indio? Reflexiones sobre el Estado Plurinacional en el debate constituyente boliviano

Por María del Pilar Valencia e Iván Egido, La Paz*

Introducción

La Asamblea Constituyente en Bolivia sin lugar a dudas es un hito histórico constitutivo por su amplio carácter de participación, deliberación pública e intencionalidad política de refundar el Estado. No obstante los numerosos obstáculos en el desarrollo del proceso

1, en

la construcción sustantiva de su contenido el movimiento indígena campesino, otros actores sociales, la bancada mayoritaria y sus aliados, lograron consensuar y concretar propuestas de articulado. Uno de las principales grupos de la sociedad civil que tuvo una participación activa fue la de los pueblos indígenas de tierras bajas. Desde una movilización nacional el año 2002, plantearon la necesidad de convocar a una Asamblea Constituyente como camino para resolver problemas estructurales que provocaban una crisis sostenida de ingobernabilidad. La estrategia seguida por estos estuvo centrada en la búsqueda de aliados a su causa. En este contexto, aparece el emblemático acuerdo, denominado Pacto de Unidad por la Asamblea Constituyente. En esta plataforma se elaboró, posicionó y defendió una propuesta de nueva Constitución Política del Estado, que se convirtió en el documento base para el partido gobernante Movimiento al Socialismo (MAS). En este artículo se trata de describir las características de la primera etapa de este proceso, la elaboración de la propuesta y la consolidación de las alianzas. Fueron muchos los contenidos y las propuestas introducidas con esta estrategia. Sin embargo, se hará énfasis en los que se consideran los pilares para la profundización de los derechos indígenas de cara a una inclusión efectiva a la vida nacional, en tanto sujetos colectivos portadores de derechos políticos, económicos, sociales y culturales: caracteriza-

* María del Pilar Valencia is a lawyer with a wide experience in collective rights of indigenous peoples. She has worked as a legal adviser in indigenous organizations in Colombia and Bolivia. In Bolivia, she was part of the working group, which constructed and lobbied for the Unity Pact proposal in the debate over the new Constitution.E-mail: [email protected]

Iván Égido, economist by training, has worked with different indigenous organisations in Bolivia for the last eight years. During the Constitutional Assembly he was an adviser to the CIDOB (the national organisation of indigenous people in the Bolivian Eastern lowlands) and as such partici-pated in the development of the proposal of the indigenous peoples for the Constitutional Assem-bly. Email: [email protected]

1 Es de anotar, que dados los incontables tropiezos en el proceso, y los diversos espacios de nego-

ciación y consenso, entre la Oposición, Oficialismo y Sociedad Civil, se incurrieron en algunas contradicciones e imprecisiones.


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ción del Estado como Plurinacional, la inclusión de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y el reconocimiento de su autonomía y autogobierno. 1. Los derechos indígenas: de utilitarios a exigibles

Esa raza de cobre ha rendido ya sus pruebas secularmente (…) su herencia es hoy para nosotros nada.

Ningún factor ni uno solo ha aportado esa raza a la cultura ni al concurso de la actividad moderna

Gabriel René Moreno, Finales del S. XIX

Las visiones sobre lo indígena en la intelectualidad boliviana siempre han estado impregnadas de un social-darwinismo

2. Bajo esta perspectiva, se buscaba la construcción

de lo nacional a partir de la negación del vecino interno: el indígena. En una suerte de europeísmo miope se prefería ver como igual al extranjero, antes que al indígena contiguo, a quien se consideraba inferior. En este contexto, el reconocimiento de los derechos indígenas, siempre estuvo supedi-tado desde la colonia a la funcionalidad de estos, para los diferentes grupos que ostentaban el poder político-económico. Así por ejemplo en la época colonial, el respeto relativo a los derechos territoriales indígenas se consiguió a cambio del tributo indigenal (impuestos pagados por los indígenas a la corona española) y de la mita (obligación de trabajar en las minas). Acuerdo que fue roto, luego de constituida la República, en la segunda mitad del s. XIX, después que la economía minera se consolida, y es fuente de ingreso para las arcas nacionales. Aparecen entonces, leyes destinadas a legalizar el despojo de tierras a los Pueblos Indígenas. Este despojo fue la base para la conformación del imaginario señorial, de la oligarquía boliviana, espejismo de prestigio, que todavía hasta nuestros días se asienta en la posesión de grandes extensiones de tierras. La oligarquía real, en esa época, siempre estuvo ligada a los intereses mineros, cuyo fin tras la revolución de 1952, trae consigo la ideología del igualitarismo liberal, en la que se establece la nacionalización de las minas como base para la construcción de la ansiada sociedad mestiza. Para tal efecto, el voto universal y la distribución de tierras para los indígenas se produce a cambio de la campesinización

3 de este y del abandono de sus for-

2 René Zavaleta menciona que este concepto esta relacionado a lo que se ha llamado “inminencia de

Darwin”, el mito o ideologüema de la selección natural prolongado a la ciencias sociales, o sea “la supremacía de un pueblo sobre otro era el resultado inevitable de las leyes biológicas de universo”. Cif. Zavaleta Mercado, René, Lo nacional-popular en Bolivia, La Paz, 2008, pag. 137.

3 Este constituye el momento histórico en el que se rompe las estructuras tradicionales identidad

indígenas en las regiones occidentales de Bolivia, que aunque siguió la identidad indígena como referente político en el movimiento campesino, distanció a estos últimos de las organizaciones que mantuvieron sus estructuras organizativas tradicionales intactas (p.ej. Sindicato vs. Ayllu). Así

Valencia / Egido, Bolivia: ¿Estado indio?

57

mas societales, consideradas arcaicas. Políticas conducentes a crear sujetos iguales (ciuda-danos) para la construcción del Estado Nación, sin alcanzar, sin embargo, la voluntad general para aquello, como menciona Zavaleta Mercado.

4

Con las corrientes nacionales e internacionales que reivindican la identidad cultural en la segunda mitad del s. XX, se producen nuevas reformas en el modelo de Estado que se inician en los años ochentas y continúan en los noventas. Se transita al modelo de liberali-zación de la economía y empequeñecimiento del Estado. Estas reformas, sin embargo, en pocos años profundizan la brecha entre las minorías ricas y las grandes mayorías pobres, donde los indígenas ocupan el último eslabón. Son estas mismas reformas, que impregnadas de la corriente pluralista, produjeron modificaciones constitucionales y del marco legal, para reconocer y proteger los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas. En efecto, se consagraron dere-chos colectivos sobre sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones (Artículo 171, Constitución Política del Estado)

5. En el mismo artículo, se

reconocen también las normas y procedimientos propios para administrar justicia. Por otra parte, a través de la Ley de Participación Popular, Nº 1551 del 20 de abril de 1994, se incorpora a los pueblos indígenas como sujetos jurídicos en el nivel local, con participación en la gestión pública municipal, junto al resto de la sociedad civil organizada. La combinación de los resultados económicos poco alentadores de las reformas, la reducción de los ingresos corrientes del Estado por su nuevo rol de regulador del mercado, sumado con el empoderamiento -empowerment- de las organizaciones de la sociedad civil desde el nivel municipal, principalmente en el área rural, provoca que se inicie el nuevo siglo con un proceso sostenido de movilizaciones sociales, que minó cualquier posibilidad de gobernabilidad

6.

En este periodo, en el año 2002, acontece una marcha pacífica que atravesó el país desde la capital oriental, Santa Cruz de la Sierra, hasta la sede de Gobierno, La Paz (apro-ximadamente 1.000 Km). Fue encabezada por los pueblos indígenas y las organizaciones

mismo existió un tercer grupo distanciado, el de los pueblos indígenas de las zonas amazónicas y del oriente de Bolivia, todavía dispersos durante la revolución de 1952, quienes recién conforman organizaciones y unidad en los años ochentas. Como se verá más adelante esta distancia se acorta con la conformación de alianzas y construcción de nuevas identidades en el proceso constituyente.

4 Zavaleta Mercado, René, Op. Cit., pag. (153-154).

5 Gaceta Oficial de Bolivia, 2004, “Ley de 13 de abril de 2004: Ley N° 2650” Gobierno de Bolivia,

Bolivia, Pag. 47. 6 A esto contribuyó también la actitud de los gobernantes y políticos que casi siempre encontraron

en la función pública una forma de enriquecimiento, privilegio y ventaja. Invalidando de esta manera cualquier posibilidad de generar confianza en la sociedad civil sobre las instituciones del Estado.


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campesinas de tierras bajas7, a las que luego se incorporan algunas organizaciones indíge-

nas de tierras altas. En esta gran marcha se demanda la convocatoria de una Asamblea Constituyente (AC). Era considerada por los marchistas, como único mecanismo de renovar los acuerdos fundamentales para la convivencia pacífica en la diversidad. Con la exigencia de derechos articulada de manera nacional, los pueblos indígenas y campesinos inauguran entonces nuevas demandas que van más allá de lo sectorial: emplazan a la sociedad bolivi-ana y a los partidos políticos para reformas estructurales al Estado. Sin embargo, aunque hubo acuerdos para atender esta demanda, no es tomada en cuenta en el proyecto político del nuevo gobierno liderado por Gonzalo Sánchez de Lozada. En el año 2003 el conflicto se hizo crisis, y un masivo levantamiento nacional obligó a Sánchez de Lozada a renunciar, persistiendo en dos sucesiones constitucionales en menos de dos años. Durante este dramático período de ingobernabilidad se hacen visibles dos bloques que defienden su propia agenda. El primero, constituido por el movimiento social que produjo la renuncia de Sánchez de Lozada en el levantamiento de Octubre de 2003, que entre otras demandas, exige la convocatoria a una AC. Y el segundo, conformado por el movimiento cívico del departamento de Santa Cruz que, impulsa y amplifica su reivindicación de auto-nomía departamental como consigna de unidad regional y como elemento diferenciador del resto de los actores políticos nacionales, con un discurso identitario cruceño y la reivindi-cación de refundación

8.

El acuerdo para salir de la crisis consistió en garantizar el cumplimento de las dos agendas, aunque estas no necesariamente fuesen complementarias. De esta manera, luego de conseguir la elección democrática y popular de prefectos

9, el Comité Cívico pro-Santa

Cruz junto al gobierno prefectural encabezan la demanda de conseguir la mayor cantidad de competencias delegadas por el gobierno central. Ellas están principalmente referidas al control de los recursos naturales (renovables y no renovables), con pretensiones inclusive que rayaban en la soberanía plena

10, con la consigna de consolidar la autonomía departa-

mental. Por otra parte, en un hecho político, sin precedentes en la historia de Bolivia, acontece el triunfo en las urnas por mayoría absoluta de Evo Morales en diciembre de 2005

7 Bolivia cuenta con 12 ecoregiones (con varias sub-ecoregiones) y muchos ecosistemas, de las

cuales las tierras bajas ocupan ocho de ellas en siete de los nueve departamentos de Bolivia. En la tierras bajas de Bolivia, así mismo, se concentran 34 pueblos indígenas que constituyen la mayor diversidad del país

8 Molina, Carlos (Coord.), et al, El movimientos cívico frente al proceso de descentralización y

autonomía (1994-2006), Bolivia, 2008, pag. (44) 9 Autoridad que ejerce el cargo de Comandante General de cada Departamento (Bolivia está

dividida en nueve). En la CPE anterior era potestad del Presidente de la República su designación, sin embargo el acuerdo que se menciona, se concretiza en la elección con voto directo de estas autoridades para que luego estas sean designados por el Presidente Constitucional de la República.

10 Se propuso incluso que el poder judicial departamental sea la última instancia en lo procesos

judiciales.


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con el Movimiento al Socialismo (MAS), quién prioriza la agenda de los movimientos sociales. El gobierno de Evo Morales, auto-identificado indígena, se nutre de un discurso de reivindicación de derechos de los pueblos indígenas y clases marginadas y de participación activa de estos sectores en la gestión pública. Este contexto de polarización política es el escenario en el que se instala el 6 de agosto del año 2006 la AC. 2. De las alianzas y propuesta de las organizaciones indígenas y campesinas a la

Asamblea Constituyente

Ustedes tienen que llevar este mensaje a nuestras bases. Todos tenemos que hablar de un solo discurso: nueva Constitución, refundar el país. Estamos

de un solo pié, de un solo sentir. Esto lo tenemos que demostrar al país. Nos vamos a hacer escuchar y hacernos oír de nuestros hermanos urbanos.

Román Loayza, dirigente campesino, 2004

Durante esta etapa de crisis, los vínculos que se habían formado durante la marcha del año 2002 poco a poco se van convirtiendo en alianza. Es así como, en el año 2004 se conformó el Bloque Oriente y luego en septiembre del mismo año el Pacto de Unidad por la Asamblea Constituyente

11 con el objetivo de definir lineamientos para encarar la AC, de

manera conjunta. Una de las características que resalta en esta alianza es la madurez y claridad con que los líderes indígenas y campesinos participantes analizan el rol histórico de sus organiza-ciones no solo para la AC, sino para un proceso de cambio mucho más grande. De esta manera, a partir de identificar problemas y amenazas comunes, los participantes visibilizan la debilidad de quedarse aislados en la diferencia, y se produce una suerte de reconoci-miento recíproco e identidad común. Por otra parte reconocieron la necesidad de buscar y consolidar nuevos aliados en las áreas urbanas

12.

En agosto del año 2005 la Dirección Nacional de la Confederación de Pueblos Indíge-nas de Bolivia (CIDOB), organización matriz de los pueblos indígenas de tierras bajas,

11 Seis organizaciones indígenas y campesinas suscriben un “pacto de unidad”: Confederación

Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia –CSUTCB, Federación Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa –FNMC-BS, Confederación Sindical Colonizadores de Bolivia –CSCB, Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyo -CONAMAQ, Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz – CPESC, y Movimiento Sin Tierra de Bolivia – MST-B.

12 Las alianzas urbano-rurales en tierras bajas, se han producido en los departamentos de Beni y

Santa Cruz. En el primero, comienza con la articulación de las organizaciones del pueblo mojeño con organizaciones de trabajadores (obreros y maestros). De la misma forma en el norte amazó-nico, surgió de manera inédita la alianza entre campesinos e indígenas para defender su derecho al acceso a la tierra. En Santa Cruz, las organizaciones indígenas (CPESC) junto al Bloque Oriente continuaron articulando otras alianzas con sectores urbanos-marginales de la ciudad capital.


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decide retomar el liderazgo de las demandas indígenas y acercarse a las estructuras inter-medias indígenas de las cuales se había alejado por cuatro años. Esta decisión se consolida en la Gran Asamblea Nacional de los Pueblos Indígenas, en la que se unifica nuevamente el movimiento indígena y convierte a la CIDOB en un interlocutor nacional de las aspiracio-nes de todos los pueblos indígenas de tierras bajas. Con el triunfo de Evo Morales en las elecciones nacionales, se propone una Ley de Convocatoria; sin embargo esta es diferente a la planteada por el Pacto de Unidad un año antes, que contemplaba la conformación de circunscripciones electorales especiales indígenas para garantizar una participación de la diversidad de pueblos indígenas. Antes de aprobar esta Ley, el Presidente Morales visita la sede de la CIDOB, y en reunión con las organizaciones indígenas de tierras bajas compromete, a cambio de apoyo para la Ley que impulsa, asegurar el primer lugar en las listas de candidatos a asambleístas del MAS, a delegados indígenas de Tierras Bajas en las 14 circunscripciones donde tienen presencia. Lamentablemente este acuerdo no es cumplido a cabalidad, y los pueblos indígenas, salvo algunas excepciones, no logran inscribir a candidatos a las elecciones para la AC. Sin embargo, se impulsa como espacio propicio para redactar una propuesta desde los pueblos indígenas y campesinos hacia la AC al Pacto de Unidad. En mayo de 2006 se convoca a una reunión, donde se establecieron acuerdos que fueron determinantes para la incorporación efectiva de las propuestas de las organizaciones indígenas campesinas al debate constitucional, así como para la participación y control del proceso constituyente. Este espacio inauguró una nueva etapa en la alianza de los pueblos indígenas de tierras bajas con las organizaciones campesinas y originarias, ya que la CIDOB reunificada se articulaba como bloque a un contexto nacional. De esta manera se inició un proceso de compatibilización de las propuestas presentadas por las distintas organizaciones. Las mismas que tenían características comunes, pero tam-bién divergencias, entre las que resaltan tres enfoques determinantes: • Propuesta de Estado Plurinacional

13, planteado por las organizaciones campesinas,

CSUTCB, CSCB y FNMC-BS, además del Consejo Nacional de CEPOs (Consejos Educativos de Pueblos indígenas y Originarios)

14.

• Profundización de los derechos indígenas, incluido el reconocimiento de la autonomía indígena, en la estructura actual de Constitución planteado por los pueblos indígenas de tierras bajas.

13

La propuesta de Estado Plurinacional, se planteó por primera vez en el año de 1983, en la tesis política de la CSUTCB con la afirmación de que la diversidad de pueblos indígenas y su derecho a la diferencia como principio de liberación de la condición de opresión. Cif. Rivera, Silvia, Oprimidos pero no vencidos, La Paz, 2003, pag. 192)

14 Mecanismo reconocido por la Ley de Reforma Educativa Nº 1565 de 1994, como espacio de

discusión y propuesta de políticas educativas para los pueblos indígenas y comunidades campe-sinas. Esta norma ya reconoce, en tanto organización, como un mismo sujeto a los pueblos indíge-nas y campesinos.


61

• Ampliación de la participación de las organizaciones sociales en la gestión pública, propuesta por las organizaciones campesinas.

En virtud de que la meta era elaborar una propuesta única del Pacto de Unidad, se con-formó una Comisión Técnica, cuyo objetivo era ordenar los contenidos de las propuestas de las diferentes organizaciones y hacerlos comparables; para luego iniciar el proceso de compatibilización antes de redactar un documento único. Para resolver esta complejidad de las diez propuestas presentadas; a partir de las temáti-cas planteadas en ellas, se definieron ocho ejes temáticos, que permitieron identificar con-sensos y disensos, a través de cuadros comparativos: 1. Tipo y Modelo de Estado, 2. Orde-namiento Territorial y Autonomías, 3. Recursos Naturales, 4. Medio Ambiente y Biodiver-sidad, 5. Derechos y Deberes, 6. Régimen Agrario, 7. Régimen Económico y 8. Régimen Social (Salud y Educación) Así mismo, se constató la necesidad de realizar un trabajo conceptual sobre tres capítu-los considerados rectores del resto de los capítulos: i) Estado plurinacional, ii) Autonomía indígena, y iii) División político administrativo del país. Que como se verá más adelante, rigen el texto finalmente aprobado por la AC. Luego de este proceso, los ejes centrales de la propuesta se llevaron a discusión en la primera Asamblea Nacional de las Organizaciones, con cerca de 200 delegados indígenas y campesinos. Cabe mencionar que el proceso de concurrencia de visiones y necesidades entre esta diversidad de participantes provenientes de todas partes del país, y con intereses sobrepuestos parecía inicialmente imposible. En tal sentido, los debates apasionados, principalmente entre indígenas de tierras altas (auto-identificados como originarios) y campesinos, constituían un riesgo permanente a la unidad, ya que traían tras de sí el desconocimiento como legítimos a unos con respecto a otros

15. Por este motivo el proceso fue lento, con diálogos abiertos y sinceros con momen-

tos de debates álgidos. En este escenario se fueron rescatando los acuerdos y postergando la discusión de los disensos. El primer gran logro fue la identificación de los puntos centrales que debían incorporarse a la propuesta

16, por lo que el proceso se iba alimentando de aprendizajes

15

El tema que causaba mayores tensiones cuando era abordado era el reclamo permanente de los representantes del CONAMAQ a los del la CSUTCB por su identidad como campesino. Esta tensión visibilizaba una disputa constante en muchas comunidades andinas y de los valles interandinos, de dos formas de organización en un mismo territorio, que en muchos casos representaban a una misma población, el sindicato y el ayllu. Esta tensión se extendía también a los colonizadores, ya que la organización que los representa se nutre de mestizos y campesinos con identidad cultural indígena

16 Los temas más relevantes son: 1) Instauración de un Estado Plurinacional, Pluricultural y Pluri-lingüe; 2) Reconstitución de los territorios de las Naciones Originarias y Pueblos Indígenas; 3) Respeto al ejercicio pleno de los Derechos Colectivos para Naciones Originarias, Pueblos Indíge-nas y Campesinos; 4) Constitucionalización y conformación de Autonomías Indígenas Campesi-nas Originarias; 5) Recuperación del Dominio originario y propiedad sobre nuestros Recursos


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mutuos para el diálogo y la búsqueda de salidas concertadas. Uno de ellos, tal vez el más importante, fue el redefinir la diversidad no solo en términos de coexistencia de diversos, sino como la coexistencia de visiones y estructuras sociales diferentes que se complemen-tan unos a otros en el marco de una misma búsqueda de bienestar y de unidad nacional. Este intercambio de experiencias y visiones concluyó en la formulación de una pro-puesta flexible, que tomaba como referencia la frase “lo que sirve para uno no sirve para otros”, por lo que se ampliaron las modalidades y posibilidades de ejercer los derechos culturales y de autogobierno. A partir de estas reflexiones surgió una identidad colectiva que trascendía el nombre o adjetivo, que se apoyaba en una común situación de exclusión y ascendencia étnica. Esto condujo a los miembros de las organizaciones a relativizar los nombre y resaltar esa identi-dad por lo que acordaron denominarse con los tres nombres “indígenas originarios campe-sinos” que definía a pueblos diversos con las mismas condiciones de pobreza, ascendencia, exclusión y aspiraciones, que asumían un nombre común. Un principio que rigió el proceso desde su inicio fue definir el rol técnico de las institu-ciones de apoyo (Organizaciones no gubernamentales-ONGs) como facilitadoras del pro-ceso. Para tal efecto, se acordó que para todos los espacios de trabajo de la Comisión Técnica, esta debía contar con al menos un dirigente de cada una de las organizaciones. Este contexto da pie ahora para entender cuál fue la fuente de los artículos más impor-tantes, y también polémicos, tanto en la etapa de elaboración del texto constitucional en la AC como durante la difusión pública para su aprobación el 25 de enero de este año. Cuadro 1: Acontecimientos más importantes del proceso constituyente 2003 – 2009

Año Hechos relevantes

2003 Octubre, Dimite por presión social del Presidente constitucional Gonzalo Sánchez de Lozada. Asume el Vicepresidente Carlos Mesa, quien se compromete a convocar a un referéndum por el gas y Asamblea Constituyente.

2004

Febrero, El Presidente, Carlos Mesa, promulga la Ley de Reformas Constitucionales, que introduce las figuras de la Asamblea Constituyente, el referendo y la iniciativa legislativa en la Carta Magna del país.

Naturales; 6) Acceso al manejo y control de la explotación de los Recursos Naturales con derecho a la consulta, participación y veto; 7) Participación activa y directa en el control y fiscalización sobre la administración del Estado a través del Poder Ciudadano y los mecanismos de la Demo-cracia Participativa; 8) Reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas; 9) Dominio y pro-piedad de la biodiversidad, administración, manejo y control sobre las áreas protegidas y biodiver-sidad por las comunidades campesinas indígenas originarias; 10) Implantación de un modelo eco-nómico al servicio del bienestar de la sociedad con pleno ejercicio de nuestros propios sistemas económicos comunitarios; 11) Participación en la elaboración y ejecución de los planes de desar-rollo económico social, para mejorar nuestras condiciones de vida; y 12) Recuperación del Dominio originario y propiedad de la tierra ocupada ancestralmente para los pueblos indígenas, campesinos y originarios, para una redistribución justa, con equidad de género y equitativa con uso comunal sobre los recursos.


63

2004 Septiembre, Creación del Pacto de Unidad (PU) en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, se acuerdan el contenido para presentación de proyecto de Ley de Convocatoria a la A.C.

2005 Junio, renuncia del Presidente Carlos Mesa y sucesión constitucional a favor de Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente del Poder Judicial. Segundo semestre, Negociaciones sobre borrador de ley de convocatoria a la A.C

2006 Enero, Posesión del presidente de la República Evo Morales Ayma, como primer mandatario indígena en la historia de Bolivia, con el Movimiento al Socialismo (MAS) Febrero, Se cierran acuerdos político entre el gobierno, fuerzas políticas y movimientos sociales sobre el texto de la ley de convocatoria a la A.C Marzo, Ley de Convocatoria a la A.C Mayo-Agosto, Sistematización de 10 propuestas indígenas y campesinas para presentación de una propuesta unificada del PU sobre los contenidos básicos para la A.C. Julio, Elección de constituyentes y referéndum de autonomías departamentales. Agosto, instalación de la A.C. en la ciudad de Sucre

2007 Febrero-marzo: recién se aprueba, luego de seis meses de negociación, el reglamento de debates y de sesiones de la AC Marzo-abril, Asambleas territoriales de la A.C., realizadas en todos los departamentos del país, donde se recaudaron propuestas presentadas por la sociedad civil. Abril, Presentación de la propuesta de indígenas y campesinos de tierras bajas a la A.C. (con base en los preacuerdos del Pacto de Unidad) Mayo, el Pacto de Unidad aprueba proyecto de articulado de borrador de texto constitu-cional para ser presentado a la A.C. y es presentado a la bancada mayoritaria (MAS) y sus aliados Abril-julio, Período de deliberaciones de las 21 comisiones de la A.C. Julio-agosto, Sesiones infructíferas de comisiones mixtas, agrupadas temáticamente para consensuar un texto en grande Agosto, Ley de ampliación del período de sesiones y algunas reglas para el debate de la A.C., expedida por el Congreso de la República. Días después es bloqueada la A.C. por movilización instituciones de la ciudad de Sucre, que demandan inclusión en la discusión

constitucional del retorno de la sede de Gobierno a esta ciudad17

. Agosto-noviembre, Comisión técnico jurídica de la bancada mayoritaria (MAS) y aliados, redacta borrador de texto constitucional, basado en los informes de las 21 comisiones; esta fue la referencia para la aprobación en grande. Noviembre, Texto constitucional aprobado en grande en la ciudad de Sucre, instalaciones del Colegio Militar. Diciembre, Texto constitucional aprobado en grande y en detalle en la ciudad de Oruro

2008 Octubre, Negociación entre el gobierno, miembros del MAS, ex constituyentes y actores políticos, para adecuaciones del texto constitucional. Se promulga Ley de Convocatoria al referéndum aprobatorio y dirimitorio, que incorpora los acuerdos políticos para cambios en el texto constitucional aprobado en Oruro, en diciembre de 2008

2009 Enero, referéndum aprobatorio de la nueva CPE por el 61% de los votantes; más del 80% votó por limitar a 5.000 el límite de extensión de la propiedad agraria Febrero 7. Se promulga y entra en vigencia el nuevo texto constitucional

17

El 1899 a través de una confrontación Armanda, denominada guerra federal, se mueve la sede de gobierno de la ciudad de Sucre (capital histórica) a la ciudad de La Paz.


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3. De la exigibilidad a la propuesta: elementos fundamentales del nuevo modelo de Estado

No decimos tan tajante: Bolivia será india o no será, pero, al menos entre todos los estatutos de su viabilidad

no figura el de un país sin indios.

René Zavaleta Mercado, 1983

Los temas que se analizan en este acápite son suficientes para ilustrar elementos funda-mentales del nuevo modelo de Estado, pero es preciso señalar que son muchos los aspectos que quedan sin desarrollar en este artículo

18.

Gran polémica ha despertado, por ejemplo, en algunos sectores de la sociedad boliviana la aprobación del capítulo sobre derechos colectivos de los pueblos indígenas. Criticándolo por suponer que los indígenas después de esta Constitución son ciudadanos con más dere-chos, y que por tanto el resto de la población es discriminada. 3.1 El tránsito al Estado Plurinacional

Coinciden algunos estudiosos que son varias promesas incumplidas por la democracia. Para entender algunas claves sobre la magnitud del cambio que proponían los pueblos indígenas en Bolivia, se tomarán como referencia dos promesas: la satisfacción del bien común y la expresión de la voluntad popular. En cuanto a la primera, la satisfacción del bien común, es importante considerar las raíces del Estado en Bolivia. Desde que este se instauró, su modelo fue impuesto por porta-voces de la cultura dominante (o envolvente – según la terminología del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas), ignorando la perspectiva de bien común de cada una de las culturas originarias, preexistentes al orden jurídico impuesto desde el derecho indiano

19. En consecuencia, la noción del buen vivir y de bienestar, así como los

valores de la mayoría del pueblo boliviano20

han estado ausentes durante prácticamente

18

Para los interesados en este debate se recomienda examinar otras partes del texto constitucional como: la ampliación de catálogo de derechos y deberes, el régimen económico y social, tierra, territorio y recursos naturales, la administración de justicia, el control social, la participación política indígena en el legislativo y los órganos delibertativos de las demás entidades territoriales. Para los que cabe puntualizar que van más allá del clásico elegir y ser elegido –sujeto individual- para consagrar además el derecho a ser representado de acuerdo a las normas y procedimientos propios –sujeto colectivo.

19 El derecho indiano se refiere al conjunto de normas que expedía la Corona española para sus

colonias en América. Se distingue el Insular, dictado directamente desde España y el continental por los funcionarios y distintas instancias deliberativas que representaban al régimen colonial en América.

20 Debe recordarse que la población indígena en Bolivia supera el 60% según cifras estadísticas oficiales, de anteriores gobiernos.


65

toda la vida republicana, que heredó y profundizó (ver supra) esta asimetría del modelo colonial. En cuanto a la expresión de la voluntad popular, la democracia liberal representativa o participativa, tiene como una de las expresiones políticas por excelencia el derecho político de los ciudadanos a elegir y ser elegidos, mediante el sufragio universal (un ciudadano o un voto). Bajo estos términos la voluntad de los pueblos preexistentes fue anulada como sujeto colectivo

21. En conclusión, su voluntad no ha tenido canales de expresión institucionaliza-

dos y jurídicamente establecidos. A pesar de la exclusión, desde la perspectiva del pluralismo jurídico, las formas de organización política, sus formas de gobierno, instituciones y administración de justicia han coexistido en un mismo espacio geopolítico con el sistema jurídico estatal, aunque con distintos grados de debilitamiento y estado de vulneración. Como se explicó en líneas anteriores, las organizaciones indígenas y campesinas, a través de su alianza “Pacto de Unidad por la Asamblea Constituyente”, definieron como eje articulador para su propuesta de nuevo texto constitucional, la construcción del Estado Unitario Plurinacional, Democrático y Participativo. Las implicaciones prácticas de esta propuesta en el texto constitucional aprobado en el referéndum del 25 de enero último, se las puede entender en ocho dimensiones, principales, entre otras: 1. Modelo de Estado. Del artículo 1 se desprenden como elementos constitutivos:

i) Estado Unitario Social de Derechos Plurinacional Comunitario; ii) Libre; iii) Inde-pendiente; iv) Soberano; v) Democrático; vi) Intercultural; vii) Descentralizado; y viii) con autonomías.

2. Preexistencia de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos. El artículo 2 asume que “dada esta preexistencia colonial y su dominio ancestral sobre sus terri-torios, se garantiza la libre determinación en el marco de la Unidad del Estado, que consiste en su derecho la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales…”

3. Definición de pueblo. Rompe con la tradición jurídica en el sentido que este se con-forma por el conjunto de ciudadanos y ciudadanas individualmente considerados, ahora se constitucionaliza también el sujeto colectivo. Efectivamente, se expresa que “la nación boliviana está conformada por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos, las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades intercultu-rales y afrobolivianas que en conjunto constituyen el pueblo boliviano. (art. 3)

4. Principios y valores. Por primera vez los valores y principios de naciones originarias hacen parte del Estado: “El Estado asume y promueve como principios ético-morales

21

Su reducción a la condición de solo ciudadanos individuales, les colocó en condiciones de desigual oportunidad de ejercer sus derechos fundamentales, al privarles de su derecho a la libre determinación, y participación en los espacios de toma de decisiones políticas, legislativas y de todo orden que les ha afectado, desde sus propias formas de organización y representación.


66

de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama swa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhpaj ñan (camino o vida noble).” (art. 8-1)

En el mismo artículo, en su inciso II, se consagran los siguientes valores que com-binan la visión occidental con la de culturas originarias: “Unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

5. Fines y funciones esenciales del Estado. Del artículo 9, se extractan tres parágrafos que expresan la diversidad cultural y el interés común, considerando la nueva definición de pueblo que encarna de manera complementaria a los sujetos individuales y colectivos: • “Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin

discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las iden-tidades plurinacionales.

• Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual digni-dad de las personas, las naciones, los pueblos, las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe.

• Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recur-sos naturales, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.

6. Formas de democracia. Vale la pena transcribir textualmente el artículo 11, inciso II que acorde con la definición de democracia participativa, representativa y comunitaria, indica que esta se ejerce de las siguientes formas: “1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciuda-

dana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa.. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley.

2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a Ley.

3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley”

7. Libertad religiosa. Se constitucionaliza la separación entre iglesia y Estado, garanti-zando la libertad de religión y de creencias espirituales, de acuerdo con las distintas cosmovisiones (art. 4).


67

8. Los idiomas oficiales. Hasta la CPE anterior, solamente era reconocido el español, pero en el nuevo texto se define que son oficiales el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos

22.

En el parágrafo II del mismo artículo se indican las consecuencias prácticas de esta forma-lización: el gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deberán utilizar al menos dos idiomas oficiales; además, los otros gobiernos autónomos deberán utilizar los idiomas propios de su territorio, uno de los cuales debe ser el castellano. Otra forma de incorporar la interculturalidad se hace mediante el art. 6 que establece como símbolos, la bandera ya tradicional adoptada por Bolivia desde el inicio del a República, el himno y el escudo. Se tendrán como símbolos también la bandera wiphala; la escarapela; la flor de la kantuta y la flor del patujú. 3.2 Derechos colectivos de los pueblos indígenas

Para comprender la dimensión de este capítulo es importante hacer una precisión sobre el pueblo indígena como sujeto colectivo. Como antecedente jurisprudencial en Latinoamérica a este respecto, es de referencia obligada la Sentencia de Tutela de la Corte Constitucional colombiana (T-380 de 1993)

23,

ya que puntualiza los elementos constitutivos del Pueblo como sujeto colectivo que han alimentado el debate jurídico en la materia: • La comunidad ha dejado de ser una realidad fáctica y legal para pasar a ser sujeto de

derechos fundamentales. • Su amparo va más allá de la protección de los derechos de sus miembros individual-

mente considerados, sino que radica en la comunidad misma con singularidad propia. • La diversidad étnica y cultural, supone la aceptación de la alteridad, y por tanto, la

coexistencia de distintos estilos de vida social, que son impensables sin la existencia de colectivos identificados y singularizados, como son los 84 pueblos protegidos por la Constitución colombiana o en el caso boliviano de las 36 naciones o pueblos.

• La protección de la Carta Constitucional, con respecto a la anotada diversidad, se imputa a las comunidades como sujetos colectivos autónomos y no como simples agre-gados de sus miembros, quienes se realizan precisamente a través del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido.

22

Aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, gua-raní, guarasu’we, guarayu, itonama, leco, machayuwa, machineri, mojeño-trinitario, mojeño-igna-ciano, moré, mosetén, movima, pacawara, quechua, maropa, sirionó, tacana, tapieté, toromona, puquina, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco

23 Mediante esta sentencia se protegió el derecho a la vida e integridad cultural de la comunidad Embera de Chageradó, frente a la explotación irregular de recursos maderables en su territorio. Argüía el Tribunal de Segunda instancia que la acción procedente era la Acción Popular, creada para la defensa de derechos colectivos, como es el caso del medio ambiente y recursos naturales.


68

• La defensa de la diversidad cultural, no puede quedar librada a la defensa que de ella hagan sus miembros individualmente, cuando la comunidad como tal se ve menos-cabada o amenazada en sus derechos e intereses vitales.

En sus conclusiones expresa la Corte que “El reconocimiento exclusivo de derechos fun-damentales al individuo, con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la persona humana, es contrario a los princi-pios constitucionales de democracia, pluralismo, respeto a la diversidad étnica y cultural y protección de la riqueza cultural”. Con este contexto previo se presenta a continuación los puntos más importantes de los derechos colectivos para los pueblos indígenas originarios campesinos

24, establecidos en el

capítulo 4, artículos 30 y siguientes El titular de estos derechos. La nación y el pueblo indígena originario campesino, como colectividad humana. Son dos elementos esenciales expresados en el artículo 30: • La identidad cultural: Referido a la colectividad que comparte identidad cultural,

idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión. • Existencia previa anterior a la invasión española. Por lo tanto, previa a la creación del

Estado.

Principales derechos. Pueden agruparse en cinco campos: 1. Políticos: Tales como el existir libremente, la libre determinación, la territorialidad, la

gestión del territorio, el ejercicio de sus sistemas políticos, y que sus institucionales sean parte de la estructura general del Estado, vale decir garantizar participación en los órganos e instituciones del Estado. Además, el ser consultados a través de sus institu-ciones propias en la definición de medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles.

2. Territoriales: Titulación colectiva de sus territorios, entendidos jurisdicción ya que dentro de ellos se ejercen sus derecho al autogobierno – unidad geopolítica y cultural.

3. Culturales: Protección de los lugares sagrados, saberes, conocimientos, rituales, sím-bolos, vestimentas, educación y salud intercultural.

4. Ambientales: Que garantiza un medio ambiente sano y obliga a que se haga un aprove-chamiento sustentable y adecuado a los ecosistemas.

5. Patrimoniales: Ejercicio de sus prácticas y sistemas económicos, propiedad intelectual de sus conocimientos y técnicas colectiva, participación en los beneficios de la explota-

24

Si bien es cierto para el pueblo afroboliviano, no se cumple el elemento de la preexistencia de los pueblos frente al Estado, es importante mencionar, que hubo acuerdo político entre las propias organizaciones indígenas y campesinas. Por medio de la cual se propuso que el pueblo afroboliviano goce de los mismos derechos económicos, sociales y culturales de los naciones y pueblos indígena originario campesinos; ello en tanto está integrado por comunidades que fueron forzadas a integrarse al Estado y en varios lugares coexisten, comparten y gestiona territorios y recursos naturales con comunidades nativas, asumiendo como propias, incluso algunas de sus características culturales


69

ción de los recursos naturales no renovables, uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio, sin perjuicio de derechos legí-timamente adquiridos por terceros.

Frente a las garantías judiciales y acciones de defensa de estos derechos, no se estableció un mecanismo especial para los colectivos. Por tanto, los pueblos o comunidades que sien-tan afectados, amenazados o vulnerados sus derechos podrían acudir a las mismas vías que cualquier ciudadano. En este orden de ideas, el artículo 109 establece algunas reglas generales, entre las que destacan, que todos los derechos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Esta mención es importante, porque en el debate político nacional algunos opositores al texto han mencionado que la consagración de los derechos colectivos para pueblos indígenas, va en desmedro de los derechos individuales de los ciudadanos, bajo un concepto de supuesta inferioridad, que como se comprueba no existe

25.

3.3 Autonomía y ordenamiento territorial indígena

Ya desde la anterior CPE, reformada por última vez el año 2004, había un reconocimiento “precario” a la autonomía territorial indígena, en efecto, el artículo primero reconocía el carácter multiétnico y pluricultural de Bolivia, y en el régimen agrario, el artículo 171, inciso tercero se reconocía a las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas “para ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como solución alternativa de resolución de conflictos, en conformidad a sus costumbres y proce-dimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y las Leyes”. Por otra parte la Ley del Instituto de Reforma Agraria 1715, que rige el régimen de distribución de tierras y el derecho propietario sobre la tierra, define en su artículo 41 que las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicional-mente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización econó-mica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo

25

Cabe mencionar que para la protección de derechos en el nuevo texto se reafirmaron algunas figuras ya existentes, como la acción de libertad (habeas corpus) recurso de amparo (en caso de restricción, supresión o amenaza), acción de protección de privacidad (habeas data), acción de inconstitucionalidad (por toda persona afectada por una norma jurídica contraria a la CPE), acción de cumplimiento (contra funcionarios públicos que incumplan con sus deberes establecidos constitucional o legalmente, para garantizar la ejecución de la norma omitida, acción popular, para la violación o amenaza de derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, el medio ambiente y otros de la misma naturaleza). Las víctimas tienen derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna


70

Invocando estas dos disposiciones y en armonía con el Convenio 169 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Bolivia 1991, existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el sentido de reconocer la autonomía territorial indígena. No obstante lo dicho, el texto constitucional aprobado mediante referéndum tiene varias novedades, la primera de ellas es “la desagrarización” de los derechos territoriales indígenas, es decir, que las autonomías territoriales ya dejan de ser un tema agrario, para convertirse en político administrativo, y hacer parte del ordenamiento territorial del nuevo Estado. Las autonomías territoriales indígenas son un desarrollo del derecho a la libre determinación consagrado, a su vez en la Declaración de derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU y otros derechos colectivos de carácter político mencionados en el apartado anterior. En este contexto en el nuevo texto constitucional, desde el punto de vista político admi-nistrativo, se organiza Bolivia en entidades territoriales autónomas que no están subordina-das entre ellas, y que tienen igual rango constitucional. Ellas son: departamentos, munici-pios, provincias, regiones y Territorios Indígena Originario campesinos. Los que tienen cualidad gubernativa son los siguientes

Entidad Territorial Gobierno

Departamentos Asamblea departamental y un órgano ejecutivo dirigido por un gobernador o gobernadora.

Región26

Asamblea Regional y un órgano ejecutivo.

Municipios Concejo Municipal y un órgano ejecutivo presi-dido por un alcalde o alcaldesa.

Territorios Indígena originario campesinos Autogobierno de acuerdo con sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a la CPE y la ley.

Los Principios rectores, que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, son: unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, sub-sidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígenas.

26

Sin trascender los límites departamentales, funcionará como un espacio de planificación y gestión, pero podrá constituirse en autonomía regional a iniciativa de los municipios, vía referendo. Excepcionalmente, una Provincia podría convertirse en región, si cumple con las características. En las conurbaciones urbanas mayores a 500 mil habitantes, podrán conformarse regiones metro-politanas.


71

La autonomía indígena originaria campesina, entonces constituida como Entidad Terri-torial Indígena Originario Campesina Autónoma (ETIOCA) se desarrolla definiendo los siguientes campos: 1. Elementos constitutivos, que trata del ejercicio de la libre determinación de una Nación

o pueblo que comparte: i) Territorio; ii) Cultura; iii) Historia; iv) Lengua; v) Organiza-ción o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas; y vi) el Autogobierno, entendido como el ejercicio de la libre determinación.

2. Base territorial y poblacional: que comprende tres posibilidades. La primera, detallada en el artículo 190 que expresa que la conformación de la Autonomía Indígena Ori-ginario Campesina (AIOC) se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución y la ley. Otra posibilidad es la conversión de municipios existentes en AIOC, bajo el principio de voluntariedad. Finalmente dos o más pueblos podrán conformar una sola entidad territorial autónoma. Esto da lugar al reconoci-miento, principalmente en tierras bajas de los territorios multiétnicos, que en algunos lugares ya tienen experiencias compartidas de gestión

27.

Por otra parte, el artículo 292, menciona que corresponde a cada ETIOCA, elaborar su Estatuto autonómico según sus normas y procedimientos propios. Ello, en el marco de la Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Se establecen también que la Ley señalará los mecanismos de articulación, coordinación y cooperación para el ejercicio de sus gobiernos con las demás entidades territoriales. En lo que se refiere a competencias de estas entidades autonómicas, en el artículo 297 se establecen varias categorías: las privativas del nivel central, exclusivas para cada enti-dad; también concurrentes y compartidas para asumirlas conjuntamente por ellas entre sí, y con el nivel nacional. Este es un tema amplio que amerita ser desarrollado en otro docu-mento específico, donde se analicen en detalle. 4. Aprendizajes y conclusiones

El documento final de la Nueva Constitución Política del Estado, que se llevó a la consulta mediante referéndum nacional, no recoge el conjunto de aspiraciones que en inicio fueron planteadas por las organizaciones indígenas y campesinas, pero si traza un nuevo camino hacia la consolidación de una democracia plural y un Estado plurinacional e intercultural. Son muchos los aprendizajes que dejó este proceso, pero se resaltan los siguientes, que dan pie a nuevas formas de deliberación de la sociedad civil y nuevas estrategias de los

27

Se establece también la agregación de municipios, distritos municipales y/o AIOC, para confor-mar una región autónoma con el mismo carácter, se decidirá mediante referendo y/o de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, de conformidad con la CPE y las leyes que regulen la materia. Y en el caso que estas afecten límites municipales, deberá previamente seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, de acuerdo a requisitos y condiciones establecidos por la ley.


72

pueblos indígenas de tierras bajas, que son minorías, para su articulación al contexto nacio-nal: 1. Los pueblos indígenas desde que empezaron a organizarse para reivindicar sus dere-

chos fundamentales, utilizaron una primera estrategia de diferenciarse del resto de la sociedad. Así consiguieron avances fundamentales principalmente durante los años noventas. Con el proceso constituyente se abren al contexto mayor, transcienden la diferencia para buscar lo común que los vincula con otras colectividades, primero indí-genas (originarias) así como campesinas y luego urbanas marginales. Con lo que se inaugura la segunda estrategia: la alianza con sectores subalternos, igual que ellos.

2. La voluntad de ser parte de una Estado Unitario, condujo a los Pueblos indígenas a relativizar sus aspiraciones en aras del Bien Mayor. El control y propiedad de todos los recursos naturales (RRNN) en sus territorios que fue, por ejemplo, un punto central en sus demandas, fue cedido a cambio de tener el derecho exclusivo de uso de RRNN renovables y ejercer el derecho a la consulta sobre actividades extractivas de RRNN no renovables y la participación de los beneficios de estas actividades.

3. El reconocimiento de la pre-existencia de los pueblos indígenas a la colonia y a la República, contribuye a la reparación histórica de la usurpación de derechos a la pobla-ción originaria de este territorio que ahora es Bolivia. Y posibilita el reconocimiento de sus derechos hacia la construcción de un país inclusivo.

En materia de derechos indígenas, el texto constitucional boliviano, representa un avance en Latinoamérica, pues es el que más avanza en el intento de desarrollar en su parte orgá-nica, aquellos preceptos y derechos consagrados en su parte dogmática. Queda ahora la responsabilidad histórica y el reto de su aplicación práctica. Ello conlleva necesariamente la concertación entre actores para implementar las transformaciones estructurales al modelo estatal; en este sentido es importante la sensibilización a amplios sectores de la población que aún no comprenden el alcance de estos derechos, y lo ven como un riesgo para los derechos individuales del ciudadano. De otro lado, para los pueblos indígenas, está el reto de aprovechar esta coyuntura favorable, y consolidar en sus territorios, sus proyectos de vida, que reafirmando su identidad, mantenga la perspectiva de una convivencia intercultu-ral, en el marco de un Estado Unitario y democrático.

73

Brasilianisches Staatsangehörigkeitsrecht zwischen ius soli und ius sanguinis

Von Jürgen Samtleben, Hamburg* 1. Einleitung

In Ländern, deren Staatsangehörigkeitsrecht dem strengen ius-soli-Prinzip folgt, stellt sich die Frage, ob und inwieweit für im Ausland geborene Kinder der eigenen Staatsangehöri-gen der ius-sanguinis-Grundsatz zur Anwendung kommen kann. Die meisten der südameri-kanischen Rechte, die traditionell dem ius-soli-Prinzip folgen, stellen für den Erwerb der Staatsangehörigkeit iure sanguinis bei Auslandsgeburten besondere Voraussetzungen auf. Während einige dieser Rechtsordnungen die Registrierung beim zuständigen Konsulat und damit praktisch eine gewisse Heimatverbundenheit des betreffenden Elternteils genügen lassen, verlangt die Mehrzahl eine selbständige Beziehung des Kindes zum „heimischen“ Territorium und macht daher den Erwerb der Staatsangehörigkeit vom späteren Aufenthalt des Kindes in diesem Staat abhängig

1. In Brasilien schwankt die Rechtsentwicklung zwi-

schen diesen beiden Polen. Die früheren brasilianischen Verfassungen hatten den Erwerb der Staatsangehörigkeit in diesen Fällen zwingend daran geknüpft, dass durch Aufenthalt des Kindes in Brasilien eine Verbindung mit dem nationalen Territorium dokumentiert wurde; auch das Staatsangehörigkeitsgesetz von 1949 beruhte auf dieser Grundlage

2. Die

neuere Entwicklung geht dagegen in andere Richtung. Noch die Verfassung von 1967 folgte dem traditionellen Grundsatz, dass das im Aus-land geborene Kind, ob im Konsulat registriert oder nicht, erst mit der Aufenthaltnahme in Brasilien die brasilianische Staatsangehörigkeit erwirbt, wobei diese nach Volljährigkeit durch eine Option bestätigt werden musste. Bei der Überarbeitung dieser Verfassung im Jahre 1969 wurde die entsprechende Vorschrift nahezu wörtlich übernommen, durch die Versetzung eines Kommas aber in ihr Gegenteil verkehrt. Danach sollte jetzt bereits die Registrierung der Auslandgeburt in der brasilianischen Auslandsvertretung zum endgülti-gen Erwerb der brasilianischen Staatsangehörigkeit führen. Obwohl diese Auslegung der neuen Verfassungsvorschrift in der Lehre heftige Kritik fand, wurde sie durch die Recht-

* Jürgen Samtleben, Dr. iur., Rechtsanwalt in Hamburg, ehem. Lateinamerika-Referent des Ham-

burger Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Privatrecht (1971-2002). 1 Vgl. dazu schon die ältere Übersicht bei Moosmayer, Der Gebietsgrundsatz im Staatsangehörig-

keitsrecht (ius soli) unter besonderer Berücksichtigung der südamerikanischen Staaten (1953) 79 ff.

2 Siehe zu den Voraussetzungen nach den Verfassungen von 1824 bis 1946 sowie zum Staatsange-

hörigkeitsgesetz von 1949 die eingehende Darstellung bei Schmidt/Schlegel, Das Staatsangehö-rigkeitsrecht von Brasilien und Chile (1957) 11 ff., 90 ff.


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sprechung ausdrücklich bestätigt3. Damit war die Entwicklung aber noch nicht zum Ab-

schluss gekommen; der Streit um die richtige Lösung setzte sich vielmehr auch unter der Verfassung von 1988 fort. Während der traditionelle ius-soli-Grundsatz wesentlich mit dem Charakter Brasiliens als Einwanderungsland verknüpft war, zwang die starke Emigration aus Brasilien nunmehr dazu, seine Konsequenzen bei Auslandsgeburten neu zu überden-ken. 2. Verfassung von 1988

Die brasilianische Verfassung von 1988 übernahm in ihrem Art. 12 die bisherige Regelung mit geringfügigen Änderungen. Ihre Formulierung bestätigte eindeutig die Auslegung, welche die Verfassung von 1969 in der Praxis erfahren hatte. Die entsprechende Vorschrift lautete:

4

„São brasileiros: I. natos: a) . . . . b) . . . . c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que se jam regis t rados em repartição brasileira competente, ou venham a res id i r na República Federativa do Brasil antes de antingir a maioridade e, alcançada esta, optem em qualquer tempo pela nacionalidade brasileira;“ (Hervorhebung vom Verf.)

Deutsche Übersetzung: Brasilianer sind: I. durch Geburt: a) ... b) ... c) die im Ausland Geborenen, deren Vater Brasilianer oder deren Mutter Brasilianerin ist, vorausgesetzt daß sie bei der zuständigen brasilianischen Dienststelle im Ausland registriert worden sind, oder daß sie vor Erreichung der Volljährigkeit ihren Aufenthalt im nationalen Territorium nehmen und nach deren Erreichung zu irgendeinem Zeit-punkt für die brasilianische Staatsangehörigkeit optieren.

Die Vorschrift regelte nunmehr klar zwei unterschiedliche Fälle: Die Kinder, die in der brasilianischen Auslandsvertretung registriert werden, erwerben schon auf diese Weise die brasilianische Staatsangehörigkeit. Nur wenn die Registrierung versäumt wurde, bedarf es zum Erwerb der brasilianischen Staatsangehörigkeit der Aufenthaltnahme im brasiliani-schen Territorium vor Erreichen der Volljährigkeit und der anschließenden Option, wobei

3 Näher dazu Samtleben, Erwerb der brasilianischen Staatsangehörigkeit bei Auslandsgeburt, StAZ

1975, 273-274. 4 Zitiert nach: Senado Federal, Constituição, República Federativa do Brasil (Brasília 1988), S. 16.

Samtleben, Brasilianisches Staatsangehörigkeitsrecht zwischen ius soli und ius sanguinis

75

diese anders als nach früherem Recht nicht mehr fristgebunden ist5. In der Lehre wurde

diese Regelung heftig angegriffen, weil die bloße Registrierung im Ausland keine genü-gende Bindung mit dem brasilianischen Staat begründen könne; auch die unbefristete Optionsmöglichkeit wurde als unglücklich kritisiert.

6. Die entsprechende Vorschrift des

Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1949 wurde weder der Verfassung von 1988 noch den späteren Verfassungsänderungen angepasst, hat aber daneben keine selbständige Bedeutung mehr. 3. Verfassungsrevision Nr. 3 von 1994

Diese Kritik kam wenige Jahre später zum Durchbruch in der Verfassungsrevision Nr. 3 vom 7.6.1994, durch welche der Erwerb der brasilianischen Staatsangehörigkeit durch Registrierung im Ausland völlig gestrichen wurde

7. Nunmehr lautete Art. 12 Verf.:

8

„São brasileiros: I. natos: a) . . . . b) . . . . c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe brasileira, desde que venham a res id i r na República Federativa do Brasil e op tem, em qualquer tempo, pela nacional idade b ras i le i ra .“ (Hervorhebung vom Verf.)

Deutsche Übersetzung:9

Brasilianer sind: I. durch Geburt: a) ... b) ... c) die im Ausland Geborenen, die von einem brasilianischen Vater oder einer brasilia-

5 Dies galt nach der Rechtsprechung auch rückwirkend für laufende Verfahren: Sup.Trib.Fed.

10.11.1988 (RE 103.419), Diário da Justiça v. 25.9.1992. Bereits zuvor wurde die Frist flexibel gehandhabt; vgl. Sup.Trib.Fed. 16.6.1981, Rev.Trim.Jur. 102, 739; Sup.Trib.Just. 2.10.1991, Lex 33, 502 (Altfall).

6 Dolinger, Direito internacional privado, Parte Geral (2. Aufl. 1993) 145 ff., der es insbesondere

für unlogisch hält, dass die Registrierung im Ausland stärker wirken soll als die (der Option vorausgehende) Registrierung im Inland.

7 Dies beruhte offenbar auf einem Fehler im Abstimmungsverfahren; siehe zu den Beratungen

Trejos Vargas, in: Tiburcio/Barroso (eds), O Direito internacional contemporâneo (2006) 289, 297 ff.

8 Zitiert nach “Diário Oficial” vom 9. Juni 1994; ebenso die amtliche Sammlung „Coleção das

Leis“ 1994 – VII – 2414. 9 Nach Bergmann/Ferid/Henrich(-Weishaupt), Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, 168.

Lieferung, Stichwort „Brasilien“ (Stand: Oktober 2006) S. 7.


76

nischen Mutter abstammen, wenn sie ihren Aufenthalt im nationalen Territorium neh-men und zu irgendeinem Zeitpunkt für die brasilianische Staatsangehörigkeit optieren.

Danach war zum Erwerb der brasilianischen Staatsangehörigkeit nunmehr zwingend die Aufenthaltnahme in Brasilien und die Option für die brasilianische Staatsangehörigkeit erforderlich

10. Nach der Rechtsprechung ist aber eine solche Option erst nach Begründung

eines brasilianischen Aufenthalts und nach Erreichen der Volljährigkeit möglich11

. Die Übertragung der ausländischen Geburtsurkunde in das brasilianische Zivilregister des Wohnsitzes kann dagegen auch schon für minderjährige Kinder beantragt werden, um dadurch die Aufenthaltnahme nachzuweisen

12. Dabei wurde nun die Neuregelung ebenso

wie zuvor die entsprechende Alternative in der Verfassung von 1988 dahingehend verstan-den, dass bereits mit der Aufenthaltnahme in Brasilien die brasilianische Staatsangehörig-keit kraft Geburt erworben wird, diese aber nach Erreichen der Volljährigkeit davon ab-hängt, dass sie durch die Option bestätigt wird

13.

Damit war die Rechtsentwicklung wieder zu ihrem Ausgangspunkt in der Verfassung von 1946 zurückgekehrt. Die tatsächlichen Verhältnisse hatten sich aber inwischen gewan-delt: War Brasilien früher ein reines Immigrationsland gewesen, so waren seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts große Teile der brasilianischen Bevölkerung aus wirtschaftli-chen Gründen ins Ausland emigriert, ohne die Verbindung zu ihrem Heimatland auf-zugeben

14. In der konsularischen Praxis vermochte sich die neue Regelung daher nicht

durchzusetzen, weil viele der im Ausland lebenden Brasilianer für ihre Kinder brasiliani-sche Passdokumente benötigten. Ein mit dem Justizministerium abgestimmter Erlass des Außenministeriums gestattete deshalb den Konsulaten, die im Ausland geborenen Kinder eines brasilianischen Elternteils weiterhin als „filhos de brasileiro“ in den Pass der Eltern

10

Dolinger, Direito internacional privado, Parte Geral (6. Aufl. 2001) 166 ff., der eine Befristung vermisst. Den Wegfall der Registrierung im Ausland bedauert Sup.Trib.Just. 20.6.1995, Lex 77, 372 (374 f.).

11 Sup.Trib.Fed. 22.3.2005, Rev.Trim.Jur. 194, 1069; Trib.Reg.Fed.2a.Reg. 3.12.2003, Rev.Trib.

825, 409; Trib.Reg.Fed.4a.Reg. 2. und 16.3.2005, Lex 191, 527 und 194, 535; siehe auch Sup.Trib.Fed. 31.8.2000, Rev.Trim.Jur. 177, 562 (564): gemeinsame Option von Kind und voll-jährigem Enkel.

12 Grundlage dafür ist das Gesetz Nr. 6.015 von 1973 über die öffentlichen Register, Art. 32 § 2.

Siehe dazu aus der Rechtsprechung schon Sup.Trib.Just. 1.6.1993, Rev.Trib. 705, 209; 10.9.1997, Lex 103, 36 (40), wo dies als „provisorische Option“ bezeichnet wird; ebenso Trib.Fed.Reg.5a.Reg. 3.2.2004, Rev.Trib. 827, 483; weitere Nachweise bei Trejos Vargas (oben Fn. 7), 309 f. Zuständig sind nach dieser Rechtsprechung die Bundesgerichte; anders jetzt Trib.Fed.Reg.1a.Reg. 24.4.2006, Rev.Trib. 852, 375 und Sup.Trib.Just. 9.8.2006 (CC 58743), Diário da Justiça v. 21.8.2006.

13 Sup.Trib.Fed. 25.9.2003, Rev.Trim.Jur. 188, 753; 22.3.2005 (Fn. 11); 23.8.2005, Rev.Trib. 843,

180: Option als „aufschiebende Bedingung“; näher dazu Ferreira Gouvêa, Rev.Trib. 685 (1992) 252 ff.

14 Vgl. die Angaben bei Trejos Vargas (oben Fn. 7), 290, die die Gesamtzahl auf 1,8 Mio. schätzt.


77

einzutragen oder ihnen einen eigenen Pass auszustellen, jedoch nur bis zum Erreichen der Volljährigkeit

15. Auch enthielten die Pässe in diesen Fällen den ausdrücklichen Vermerk,

dass die brasilianische Staatsangehörigkeit der Bestätigung durch Aufenthaltnahme in Brasilien und Option bedürfe

16. Die dadurch erzeugte Rechtsunsicherheit führte dazu, dass

diese Kinder vielfach entgegen der Verfassungsvorschrift als brasilianische Staatsangehö-rige kraft Geburt angesehen wurden. Die in der Verfassung geforderte Aufenthaltnahme in Brasilien und Option wurde dabei nicht als Erwerbstatbestand der Staatsangehörigkeit, sondern als eine für deren Beibehaltung notwendige Rechtshandlung verstanden

17.

4. Verfassungsänderung Nr. 54 von 2007

Diese Diskrepanz zwischen dem geschriebenen Recht und der Rechtspraxis führte zu ver-schiedenen parlamentarischen Initiativen zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts

18.

Durch die Verfassungsänderung Nr. 54 vom 20.9.2007 wurde schließlich Art. 12 der Ver-fassung wieder an die Formulierung von 1988 angeglichen und lautet nunmehr:

19

„São brasileiros: I. natos: a) . . . . b) . . . . c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que se jam regis t rados em repartição brasileira competente ou venham a res id i r na Repúbl-ica Federativa do Brasil e op tem, em qualquer tempo, depois de atingida a maiori-dade, pela nacional idade b ras i le i ra .“ (Hervorhebung vom Verf.)

Deutsche Übersetzung:20

Brasilianer sind: I. durch Geburt: a) ... b) ... c) die im Ausland Geborenen, die von einem brasilianischen Vater oder einer brasilia-

15

Dolinger (oben Fn. 10), 168 ff.; eingehend dazu Moll, in: Tiburcio/Barroso (eds.), O Direito inter-nacional contemporâneo (2006) 627, 634 f.; vgl. auch Trejos Vargas (oben Fn. 7), 289, 307 f.

16 “A condiçao de brasileiro está sujeita à confirmação através de dois eventos: residência no Brasil

e opção pela nacionalidade brasileira perante Juiz Federal.” (Ein entsprechender Eintrag liegt dem Verf. vor.)

17 Vgl. Bergmann/Ferid/Henrich (-Weishaupt) (oben Fn. 9), S. 6 f.

18 Zu den einzelnen Gesetzesvorlagen und den Beratungen siehe Moll (oben Fn. 15), S. 635 ff.

19 Zitiert nach “Diário Oficial” vom 21. September 2007.

20 Nach Bergmann/Ferid/Henrich(-Weishaupt), Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, 177.

Lieferung, Stichwort „Brasilien“ (Stand: 30.4.2008) S. 8.


78

nischen Mutter abstammen, sowei t s ie in der zuständigen brasilianischen Auslands-vertretung registriert sind oder ihren Aufenthalt in der Föderativen Republik Brasilien nehmen und zu irgendeinem Zeitpunkt nach Erreichung der Volljährigkeit für die bra-silianische Staatsangehörigkeit optieren. (Hervorhebung vom Verf.)

Bei näherer Betrachtung fällt jedoch auf, dass wiederum die Interpunktion gegenüber der ursprünglichen Fassung verändert worden ist. Während nach der Verfassung von 1988 die beiden Fälle des Staatsangehörigkeitserwerbs durch ein Komma getrennt und damit nur bei fehlender Registrierung im Ausland kumulativ die Aufenthaltnahme in Brasilien und die Option für die brasilianische Staatsangehörigkeit verlangt wurden, ist dieses Komma jetzt entfallen; die einzelnen Voraussetzungen des Staatsangehörigkeitserwerbs sind lediglich durch ein „oder“ sowie ein „und“ miteinander verbunden. Nach der bisherigen Geschichte dieser Verfassungsvorschrift ist anzunehmen, dass der Wegfall des Kommas nicht ohne Bedacht erfolgt ist. Die jetzige Gleichordnung der einzelnen Voraussetzungen deutet darauf hin, dass die Registrierung im Ausland und die Aufenthaltnahme in Brasilien zwei selb-ständige Fälle des Staatsangehörigkeitserwerbs bilden, dass aber in beiden Fällen nach Erreichen der Volljährigkeit eine Option für die brasilianische Staatsangehörigkeit erfor-derlich ist

21. Diese Gleichordnung kommt auch in einer neu eingefügten Übergangsvor-

schrift zum Ausdruck: Die zwischen dem 7.6.1994 und der Verkündung der jetzigen Ver-fassungsänderung im Ausland geborenen Kinder eines brasilianischen Elternteils können in der zuständigen Auslandsvertretung oder bei späterem Aufenthalt in Brasilien dort regist-riert werden (Art. 95 der Disposições Constitucionais Transitórias). Damit wird rückwir-kend der Registrierung im Ausland die gleiche – aber keine stärkere – Wirkung beigelegt wie der Registrierung am brasilianischen Wohnsitz. Überträgt man die Grundsätze der oben genannten Rechtsprechung

22 auf die jetzige

Fassung, so ergibt sich daher das folgende Bild: Das im Ausland geborene Kind eines brasilianischen Elternteils erlangt die brasilianische Staatsangehörigkeit kraft Geburt, wenn es entweder in der brasilianischen Auslandsvertretung registriert wird oder seinen Aufent-halt in Brasilien nimmt. Als Nachweis der Staatsangehörigkeit dient im ersten Fall die Eintragung in den Pass, im letzteren Fall der vom Gericht des brasilianischen Wohnsitzes aufgrund der ausländischen Geburtsurkunde vorgenommene Geburtseintrag

23. Nach Errei-

chen der Volljährigkeit (die nach dem neuen Zivilgesetzbuch von 2002 mit 18 Jahren erworben wird) wird der Betreffende aber nur als brasilianischer Staatsangehöriger kraft

21

Anders Weishaupt (oben Fn. 12), S. 7, der die Option nur bei fehlender Registrierung im Konsulat für notwendig hält; siehe dagegen schon das Argument bei Dolinger (oben Fn. 6).

22 Oben Fn. 13.

23 Siehe dazu oben Fn. 12. Die Registrierung im Konsulat berechtigt aber nicht zur Registrierung in

Brasilien, wenn dort kein Aufenthalt nachgewiesen ist; Trib.Reg.Fed.4a.Reg. 12.12.2007, Rev.Trib. 871, 401.


79

Geburt angesehen, wenn er die entsprechende Option ausgeübt hat24

. Diese muss nach Art. 109, X der Verfassung vor einem Bundesgericht erklärt und von diesem bestätigt werden

25.

4. Fazit

Im Spannungsfeld zwischen dem ius soli und dem ius sanguinis hat das brasilianische Recht damit nach langen Auseinandersetzungen einen sinnvollen Ausgleich gefunden. Dem alten Grundsatz des ius soli, der Brasilien als Einwanderungsland charakterisiert, entspricht es, wenn bei im Ausland geborenen Kindern brasilianischer Eltern zum Erwerb der Staats-angehörigkeit die Aufenthaltnahme in Brasilien verlangt wird, um einen Bezug mit dem nationalen Territorium herzustellen. Nachdem Brasilien in den letzten Jahrzehnten auch zum Auswanderungsland geworden ist, erfordert der Grundsatz des ius sanguinis, der die fortbestehende Bindung zum Heimatstaat verkörpert, dass den im Ausland lebenden Brasi-lianern eine Möglichkeit eröffnet wird, ihren Kinder durch Registrierung im Konsulat die brasilianische Staatsangehörigkeit zu sichern. In beiden Fällen muss aber das volljährige Kind sich durch Option zu Brasilien bekennen, um die Staatsangehörigkeit beizubehalten.

24

Siehe aus der neueren Rechtsprechung Sup.Trib.Just. 21.11.2007 (SEC 414), Diário da Justiça v. 18.2.2008: Eine in Brasilien registrierte Auslandsgeburt begründet keine brasilianische Staats-angehörigkeit, wenn keine Option des inzwischen Volljährigen nachgewiesen ist.

25 Sup.Trib.Fed. 25.9.2003 (oben Fn. 13); Sup.Trib.Just. 10.9.1997 (oben Fn. 12).

80

Universalist Constitutionalism in the Philippines: Restricting Executive Particularism in the Form of Executive Privilege

By Diane A. Desierto, Manila / Yale* Can the doctrine of executive privilege – as recently and repeatedly invoked by the Presi-dent of the Republic of the Philippines to justify withholding information on public trans-actions such as national infrastructure projects – survive the scrutiny of universalist consti-tutionalism under the postcolonial and post-dictatorship 1987 Philippine Constitution? The answer calls for a reexamination of the normative space of the 1987 Constitution, which, as I have discussed elsewhere,

1 bears a uniquely-universalist ideological history,

design, orientation, and philosophy. By ‘universalism’, I refer to Armin von Bogdandy and Sergio Dellavalle’s descriptive international law paradigm that “order can in principle be extended all over the world, i.e. to all humans and all polities not only in their internal relations – as contended by supporters of the particularistic paradigm – but also in their interaction beyond the borders of the single polities. In this understanding there are rights and values which are universal because they are shared by all individuals and peoples. They are enshrined in the set of rules which build the core of international public law.”

2 The

polar counterpart to universalism is ‘particularism’, which is the ethical orientation resting on two fundamental assumptions: 1) order is possible “only within the particular polity; it cannot extend to humankind as a whole”; and 2) a polity is “viable only if particular: its internal cohesion depends upon something that is exclusively shared by all members.”

* Diane A. Desierto, Atty., LLB, BS Economics, Law Reform Specialist, Institute of International

Legal Studies, University of the Philippines; Professorial Lecturer (Legal History, Agency & Part-nership), University of the Philippines College of Law; Professorial Lecturer (Public International Law, Administrative Law), Lyceum of the Philippines College of Law. LLM candidate, Yale Law School, 2008-2009. [email protected]

With gratitude to my professor from the Xiamen Academy of International Law, Dr. Armin v. Bogdandy, Co-Managing Director of the Max Planck Institute of Comparative Public Law and International Law (MPI), in Heidelberg, Germany, for enabling this research under a Research Fellowship (March-September 2008). Thanks to Dr. Desiree Desierto (University of the Philippines School of Economics), Prof. H. Harry Roque (University of the Philippines), and Atty. Skarlit Labastilla (Philippine Supreme Court) for insightful exchanges.

1 Desierto, Diane A., A Universalist History of the 1987 Philippine Constitution, Historia Consti-

tucional, Volume 10 (“Reflections of Universalism: Ideological Currents and the Historical Gene-sis of Universalist Conceptions in the 1987 Constitution”), and Volume 11 (“Universalism Con-stitutionalized: Design, Orientation, Philosophy, and Modes of Entry”) (forthcoming).

2 See v. Bogdandy, Armin and Dellavalle, Sergio, “Universalism and Particularism as Paradigms of

International Law”, IILJ Working Paper 2008/3, New York University School of Law, at p. 36; See Wolfrum, Rüdiger (ed.), Strengthening the world order: universalism v. regionalism (Risks and Opportunities of Regionalization), Papers from Symposium held on the occasion of the 75th Anniversary of the Institute of International Law Kiel, May 17 to 20, 1989), 1989.

Desierto, Universalist Constitutionalism in the Philippines

81

Particularism supplies an ontological foundation for prioritizing state-centered interests in the name of preserving public order. I propose that the translation of universalism to Philippine constitutional lexicon and praxis presents a viable theoretical platform with which to comprehend and maximize the use of international law in the Philippine constitutional system. Universalist constitutional-ism advances difficult, but not uncontainable, standards that could usefully guide our com-munities of judgment towards realizing the fullest rights-respecting, liberal, democratic, and internationalist political-social structures that our constitutional forefathers envisioned. Considering the landmark mechanisms in the 1987 Constitution (exemplified by the grant of vastly-expanded judicial review powers to the Philippine Supreme Court, as well as the broadly-pacifist and purposely-internationalist Incorporation Clause),

3 I am of the view that

Philippine judges have long had the conceptual tools to recognize the presence of univer-salist international legal norms in the Philippine constitutional system. The challenge lies in application. Using a universalism-sensitive reading of the 1987 Constitution, this Article offers a sample deconstruction

4 of executive privilege, a fictive doctrine that the Philippine Presi-

dent has invoked in recent controversies and legislative investigations involving high-level corruption allegations in relation to government transactions. Executive privilege is an interesting test case for universalist constitutional reading, since the use of the doctrine typifies an assertion of executive power that is inimitably fraught with particularist discre-tion. Under this doctrine, the President deliberately withholds information in opposition to the public’s right to information. In making the judgment to withhold such information, the President usually depends solely on his or her own discretion, which by constitutional fiction on executive power, is supposed to be representative of the ‘rationality’ of the State. Presumably, the President’s non-disclosure of information is made in the best interests of the very same public clamoring for disclosure. Thus, when the President invokes the doc-trine of executive privilege, he/she indubitably asserts the supremacy of his/her judgment in a sphere of public reasoning, and ultimately seeks deference from the Judicial Branch against compelled disclosure.

5 This assertion of executive particularism creates inevitable

tensions with universalist rights to information and access to government data that have been expressly-textualized in the 1987 Constitution.

6

3 Const. (Phil.), art. II, sec. 2: “The Philippines renounces war as an instrument of national policy,

adopts the generally accepted principles of international law as part of the law of the land, and adheres to the policy of peace, equality, justice, freedom, cooperation, and amity with all nations.”

4 See Balkin, J.M., “Tradition, Betrayal, and the Politics of DeConstruction”, pp. 190-206.

5 See Articles 19 and 21, Universal Declaration of Human Rights, G.A. res. 217A (III), U.N. Doc

A/810 at 71 (1948); Article 19, International Covenant on Civil and Political Rights, GA res. 2200A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (No. 16) at 52, UN Doc. A/6316 (1966); 999 UNTS 171; 6 ILM 368 (1967)

6 Const., art. III, sec. 7: “The right of the people to information on matters of public concern shall

be recognized. Access to official records, and to documents, and papers pertaining to official acts,


82

As this Article contends, closer scrutiny of the particularist defense of ‘executive privi-lege’ reveals that it is not an immutable legal fiction that could stand in the way of univer-salist constitutional ethics in political decision-making, given the postcolonial and post-dictatorship structure and ideology of the 1987 Constitution. I theorize that judicial sensi-tivity to the universalist ideology, design, orientation, and philosophy of the 1987 Consti-tution, along with a more cogent appreciation of how international law enters the Philippine constitutional system (and how foreign sources should be consistently used) would spell the difference between enforcing the President’s public accountability to the Philippine con-stituency, instead of judicially tolerating an excess of executive particularism through the misuse of the doctrine of executive privilege. A. The Constitutionalization of Universalist Rights to Information and Access to

Government Data

The Philippine Supreme Court en banc unanimously declared the constitutional rights to information and access to government data to be “self-executory” in the 2007 case of Bantay Republic Act or BA-RA 7941 et al. v. Commission on Elections et al.

7. In Bantay

Republic, the Court characterized the right to information as a “public right, where the real parties in interest are [Filipino] citizens”. Obstruction of a citizen’s right to information entitles him/her to seek its enforcement by mandamus, with “objections on ground of locus standi…ordinarily unavailing.” The people’s right to know, according to the Court, is “limited to matters of public concern” and to “transactions involving public interest”, and could also be circumscribed by Congressional legislation. Even if the terms “public con-cern” and “public interest” elude precise definition, the Court understood them to encom-pass “a broad spectrum of subjects which the public may want to know, either because these directly affect their lives, or simply because such matters naturally whet the interest of an ordinary citizen.” Ultimately, however, the Court reserved to the judicial branch the power to “determine, on a case to case basis, whether or not an issue is of interest or importance to the public”. The framers of the 1987 Constitution purposely entrusted the limitations on the public’s right to information to two (2) out of the three (3) branches of government: 1) to the Legislature, which is constitutionally-authorized to provide for limitations to the “right to information on matters of public concern”, as well as to prescribe the “reasonable condi-

transactions, or decisions, as well as to government research data used as basis for policy devel-opment, shall be afforded the citizen, subject to such limitations as may be provided by law.”

Const., art. II, sec. 28: “Subject to reasonable conditions prescribed by law, the State adopts and implements a policy of full public disclosure of all its transactions involving public interest.”

7 Bantay Republic Act or BA-RA 7941, et al. v. Commission on Elections et al., G.R. Nos. 177271

and 177314, May 4, 2007 (en banc). See also Teodoro Berdin et al. v. Hon. Eufracio A. Mascari-ñas, Municipal Mayor, G.R. No. 135928, July 6, 2007; Kilusang Mayo Uno et al. v. The Director General, National Economic Development Authority, et al., G.R. Nos. 167798 and 167930, April 19, 2006 (en banc).


83

tions” that qualify and/or define the State’s policy of full public disclosure of all “trans-actions involving public interest”; and 2) to the Judiciary, which assesses, on a case to case basis, whether non-disclosure of information is “of interest or importance to the public”. Under the present constitutional regime, however, the Philippine President has prob-lematically sought to interpose the doctrine of executive privilege as a third limitation to the universalist right to information.

8 It should be clarified that the doctrine of executive

privilege exists in the Philippines through judicial recognition of the doctrine’s implied nexus to executive power and the doctrine of separation of powers. Judicial recognition in this sphere of constitutionally-unspecified executive power inevitably augurs delicate problems of definition and scope. This became manifest in a series of controversies between the Executive and Legislative branches that were recently brought to the Philip-pine Supreme Court. On 28 September 2005, President Gloria Macapagal-Arroyo issued Executive Order No. 464, which, for the first time under the 1987 Constitution, expressed the Executive’s categorical position on the parameters of the doctrine of executive privi-lege.

9

8 See Commissioner Jose T. Almonte et al. v. Hon. Conrado M. Vasquez et al., G.R. No. 95367,

May 23, 1995 (en banc); Francisco I. Chavez v. Presidential Commission on Good Government et al., G.R. No. 130716, December 9, 1998.

9 Executive order no. 464: Ensuring Observance of the Principle of Separation of Powers, Adher-

ence to the Rule on Executive Privilege and Respect for the Rights of Public Officials Appearing in Legislative Inquiries in Aid of Legislation under the Constitution, and for Other Purposes.

Section 1. Appearance by Heads of Departments Before Congress. – In accordance with Art. VI, Sec. 22 of the Constitution and to implement the Constitutional provisions on the separation of powers between co-equal branches of the government, all Heads of Departments of the Executive Branch of the government shall secure the consent of the President prior to appearing before either House of Congress. When the security of the State or the public interest so requires and the President so states in writing, the appearance shall only be conducted in executive session.

Section 2. Nature, Scope, and Coverage of Executive Privilege. – (a) Nature and Scope. – The rule of confidentiality based on executive privilege is fundamental to the operation of government and rooted in the separation of powers under the Constitution (Almonte v. Vasquez, G.R. No. 95367, 23 May 1995). Further, Republic Act No. 6713 or the Code of Conduct and Ethical Standards for Public Officials and Employees provides that Public Officials and Employees shall not use or divulge confidential or classified information officially known to them by reason of their office and not made available to the public to prejudice the pub-lic interest. Executive privilege covers all confidential or classified information between the President and the public officers covered by this executive order, including: i. Conversations and correspondence between the President and the public official covered by this executive order (Almonte v. Vasquez, G.R. No. 95367, 23 May 1995; Chavez v. Public Estates Authority, G.R. No. 133250, 9 July 2002) ii. Military, diplomatic and other national security matters which in the interest of national security should not be divulged (Almonte, supra; Chavez v. PCGG, G.R. No. 130716, 9 December 1998)


84

At the time of E.O. 464’s issuance, the Philippine Senate was in the process of conduct-ing investigations in aid of legislation, and had issued several subpoenae ad testificandum on various executive officials, after controversial reports surfaced on the alleged bribery and fraudulent execution of public infrastructure/procurement contracts with foreign con-tractors under exceedingly-onerous foreign loan financing arrangements.

10 Challenges to

the constitutionality of E.O. 464 were later brought before the Philippine Supreme Court, which, in the landmark case of Senate of the Philippines et al. v. Eduardo R. Ermita, in his capacity as Executive Secretary and alter-ego, et al.,

11 unanimously resolved to declare

only part of E.O. 464 unconstitutional. Upon its promulgation, Senate of the Philippines et al. v. Eduardo R. Ermita contained the Court’s most comprehensive discussion of the nature and extent of the scope of the doctrine of executive privilege in the Philippines. Nearly two (2) years later, however, another controversial government procurement contract (again with a foreign contractor under a similar foreign loan financing agreement) sparked another Senate joint committee investigation. In the course of the testimony of the Secretary of the National Economic Development Authority (NEDA) Romulo Neri, the latter revealed that he was offered a bribe to favorably endorse the contract. When Senators put forward questions in relation to the President’s involvement in insisting approval of the contract, Neri invoked executive privilege in relation to E.O. 464. After the Senate ordered

iii. Information between inter-government agencies prior to the conclusion of treaties and executive agreements (Chavez v. PCGG, supra.) iv. Discussion in closed-door Cabinet meetings (Chavez v. PCGG) v. Matters affecting national security and public order (Chavez v. PCGG)

(b) Who are covered. – The following are covered by this executive order: i. Senior officials of executive departments, who in the judgment of the department heads are covered by the executive privilege; ii. Generals and flag officers of the Armed Forces of the Philippines (AFP) and such other officers who in the judgment of the AFP Chief of Staff are covered by the executive privilege; iii. Philippine National Police (PNP) officers with rank of chief superintendent or higher and such other officers who in the judgment of the Chief of the PNP are covered by the executive privilege; iv. Senior national security officials who in the judgment of the National Security Adviser are covered by the executive privilege; and v. Such other officers as may be determined by the President.

Section 3. Appearance of Other Public Officials Before Congress. – All public officials enumer-ated in Section 2(b) hereof shall secure prior consent of the President prior to appearing before either House of Congress to ensure the observance of the principle of separation of powers, adher-ence to the rule on executive privilege, and respect for the rights of public officials appearing in inquiries in aid of legislation.”

10 See Cabacungan Jr., Gil C., “Senate May Reopen Northrail Probe”, Philippine Daily Inquirer,

November 13, 2007, full text available at http://newsinfo.inquirer.net/breakingnews/nation/view_ article.php?article_id=100560 (last visited 5 July 2008).

11 Senate of the Philippines et al. v. Eduardo R. Ermita, in his capacity as Executive Secretary and

alter-ego, et al., G.R. Nos. 1697777, 169659, 169660, 169667, 169834, and 171246, April 20, 2006 (en banc).


85

his arrest for refusing to answer its questions, Neri filed a petition with the Philippine Supreme Court invoking the protection of executive privilege. Voting 9-6, the narrow Philippine Supreme Court majority upheld the claim of executive privilege in its March 25, 2008 decision in Romulo L. Neri v. Senate Committee on Accountability of Public Officers and Investigations, et al. (hereafter, ‘Neri v. Senate’),

12 which appeared to hold more

expansive views of the doctrine. NEDA Secretary Romulo L. Neri has since left the NEDA, but has insisted that ‘executive privilege will stay’ with him.

13

Many trees have been felled in the brilliant critiques by Philippine constitutional law luminaries against the Court majority’s position in Neri v. Senate, most prominent of which are the comprehensive dissenting opinions of Chief Justice Reynato Puno and Associate Justice Antonio T. Carpio.

14 Hardly any other critique can be added to the careful dissec-

tion of legislative authority vis-à-vis executive privilege, especially on the historical devel-opment of both doctrines in Philippine constitutional law. I refer to E.O. 464, Senate v. Ermita and Neri v. Senate only to problematize two (2) aspects of judicial reasoning on executive particularist discretion exercised through the doctrine of executive privilege: 1) how the Court majority in Neri v. Senate unjustifiably expanded the doctrine of executive privilege in ways that are inconsistent with international normative practice – failing to give due regard to the issue of relative normativity between textualized universalist rights and judicial recognition; and 2) how the majority decision in Neri v. Senate presents a stark case of mayhem in the use of foreign sources – reminiscent of former Supreme Court Asso-ciate Justice Gregorio Perfecto’s classic postwar objections to the misuse of international

12

Romulo L. Neri v. Senate Committee on Accountability of Public Officers and Investigations, Senate Committee on Trade and Commerce, and Senate Committee on National Defense and Security, G.R. No. 180643, March 25, 2008 (en banc). Reconsideration was denied in Romulo L. Neri v. Senate Committee on Accountability of Public Officers and Investigations, Senate Com-mittee on Trade and Commerce, and Senate Committee on National Defense and Security, G.R. No. 180643, September 4, 2008.

13 Dalangin-Fernandez, Lira, “Neri: ‘Executive Privilege will stay’”, 10 July 2008, Philippine Daily

Inquirer, available at http://newsinfo.inquirer.net/breakingnews/nation/view/20080710-147641/ Neri-Executive-privilege-will-stay (last visited 10 July 2008).

14 Id. at note 11, (Puno, C.J., dissenting opinion; Carpio, J., dissenting opinion.); See also Pangani-

ban, Artemio V. (former Chief Justice of the Supreme Court), “Arroyo Supreme Court?”, 30 March 2008, Philippine Daily Inquirer, available at http://opinion.inquirer.net/inquireropinion/ columns/view/20080330-127265/Arroyo-Supreme-Court (last visited 5 July 2008); Pangalangan, Raul, “A Democracy of Kept Secrets”, 28 March 2008, Philippine Daily Inquirer available at http://opinion.inquirer.net/inquireropinion/columns/view_article.php? article_id=126881 (last visited 5 July 2008); Bernas, Fr. Joaquin G., “An Invitation to Court Greatness”, 14 April 2008, Philippine Daily Inquirer, available at http://opinion.inquirer.net/ inquireropinion/columns/ view_article.php?article_id=130175 (last visited 5 July 2008); Bernas, Fr. Joaquin G., “The limits of ‘executive privilege’”, 17 February 2008, Philippine Daily Inquirer, available at http:// opinion.inquirer.net/inquireropinion/columns/view/20080217-119534/The-limits-of-executive-privilege (last visited 10 July 2008).


86

law.15

Before doing so, however, I will briefly reconstruct the doctrine of executive privi-lege from Philippine jurisprudence before E.O. 464, Senate v. Ermita, and Neri v. Senate, paying attention to the foreign sources that the Court relied upon in describing the contours of executive privilege from pre-E.O. 464 jurisprudence. I then present a synthesis of the unanimous Court’s development of the doctrine under Senate v. Ermita, and contrast this with the Court majority’s re-reading of the doctrine in Neri v. Senate – again noting the foreign sources used in these developments. Finally, I show that international law favors a restrictive reading of executive privilege when pitted against the claims of universalist rights (the right to information, freedom of expression, and the right to access to all forms of ideas vital to democratic public reasoning), and that the Court majority in Neri v. Senate failed to address issues of constitutional nexus and relative normativity, especially with its apparently subjective, incoherent, and ultimately dangerous use of foreign sources. B. Governmental Secrecy and the Prerogative to Withhold Information:

Pre-E.0. 464 jurisprudence

The issue of government’s possession of information, and the validity of government refusal to make such information public, has long antedated the 1987 Constitution. The Philippine Supreme Court confronted this issue in the landmark case of In the Matter of the Petition for Habeas Corpus of Teodosio Lansang et al. v. Brigadier-General Eduardo M. Garcia et al.

16, decided under the 1973 Constitution. The petitions in this case were filed

after former President Ferdinand Marcos suspended the privilege of the writ of habeas corpus shortly after the August 1971 Plaza Miranda bombing. Citing national security threats posed by a resurgent Communist movement, Marcos issued Proclamation No. 889 to suspend the privilege of the writ for “persons presently detained, as well as others who may be hereafter similarly detained for the crimes of insurrection or rebellion, and all other crimes and offenses committed by them or in furtherance thereof, or incident thereto, or in connection therewith.” Proclamation No. 889 was amended to refer only to lawless ele-ments’ actual commission of acts of rebellion and insurrection, and later, to lift the suspen-sion of the privilege of the writ of habeas corpus in some areas. The petitioners in Lansang questioned the legality of their arrest and detention, arguing Proclamation No. 889’s unconstitutionality due to the government’s arbitrary characteriza-

15

George L. Tubb et al. v. Thomas E. Griess, G.R. No. L-1325, April 7, 1947 (en banc). Justice Perfecto penned two (2) other dissenting opinions castigating the Court’s use and application of international law espousing similar doubt over the structural integrity and Constitutional meaning of the Incorporation Clause. Godofredo Dizon v. The Commanding General of the Philippine Ryukus Command, United States Army, G.R. No. L-2110, July 22, 1948 (dissenting opinion, Per-fecto, J.); Co Cham v. Eusebio Valdez et al., G.R. No. L-5, September 17, 1945 (en banc), See (dissenting opinion, Perfecto, J.)

16 In the Matter of the Petition for Habeas Corpus of Teodosio Lansang et al. v. Brigadier-General

Eduardo M. Garcia et al., G.R. Nos. L-33964, L-33965, L-33973, L-33982, L-34004, L-34013, L-34039, L-34265, L-34339, December 11, 1971 (en banc).


87

tion of the national security situation that comprised the factual basis for suspension of the privilege of the writ of habeas corpus. In their defense, government respondents invoked governmental secrecy, stating that in issuing Proclamation No. 889, “the President of the Philippines acted on relevant facts gathered thru the coordinated efforts of the various intelligence agents of our government, but which the Chief Executive could not at the moment give a full account and disclosure without risking revelation of highly classified state secrets vital to its safety and security; and that the determination thus made by the President is ‘final and conclusive upon the courts and upon all other persons, and partakes of the nature of political questions which cannot be the subject of judicial inquiry.”

17

Then-Chief Justice Roberto Concepcion, writing on behalf of the overwhelming Court majority,

18 met the claim of government secrecy with the Court’s (unanimous) finding that

it had the “authority to inquire into the existence of factual basis [to suspend the writ] in order to determine constitutional sufficiency.” The Court justified its authority from the primordial character of the fundamental freedoms and rights involved, and the Court’s duty to adjudicate purported “exceptions” thereto:

“Indeed the grant of power to suspend the privilege is neither absolute nor unqualified. The authority conferred by the Constitution, both under the Bill of Rights and under the Executive Department, is limited and conditional. The precept in the Bill of Rights establishes a general rule, as well as an exception thereto. Much less may the assumption be indulged in when we bear in mind that our politi-cal system is essentially democratic and republican in character and that the suspension of the privilege affects the most fundamental element of that system, namely individual freedom. Indeed, such freedom includes and connotes, as well as demands, the right of every single member of our citizenry to freely discuss and dissent from, as well as criti-cize and denounce, the views the policies and the practices of the government and the party in power that he deems unwise, improper, or inimical to the commonweal, regardless of whether his own opinion is objectively correct or not. The untrammeled enjoyment and exercise of such right – which, under certain conditions, may be a civic duty of the highest order, is vital to the democratic system and essential to its successful operation and wholesome growth and development.”

19

The Lansang Court refused to accept, at face value, the government’s claim of ‘privileged information’ as the Chief Executive’s justification for exercising power opposed to basic freedoms in the Bill of Rights. Executive Department and Armed Forces officials were

17

Id. Italics supplied. 18 The lone concurring and dissenting opinion came from then Associate (later Chief) Justice

Enrique Fernando. 19

Id. at note 16.


88

ordered to present such information to the Court during in camera proceedings.20

Notably, Lansang became the first case that juxtaposed government invocation of secrecy with apparent infringement of constitutionally-guaranteed civil liberties. Operating without the benefit of expanded judicial review powers under the 1973 Constitution (unlike successor Courts in the 1987 Constitution), the Lansang Court still actively exercised judicial authority, and did not permit itself to be restrained by the political question when the con-stitutional issue involved governmental assertion of power at the expense of individual rights. The Philippine Supreme Court’s first opportunity under the 1987 Constitution to revisit the issue of governmental secrecy and the state’s prerogative to withhold information arose from Commissioner Jose T. Almonte et al. v. Honorable Conrado M. Vasquez et al.

21 This

case involved a petition to annul subpoenae duces tecum and other orders of the Ombuds-man

22, which had required officials of the Economic Intelligence and Investigation Bureau

(EIIB) to “produce all documents relating to Personal Services Funds for the year 1988 and all evidence such as vouchers (salary) for the whole plantilla of EIIB for 1998.” EIIB Commissioner Jose Almonte opposed disclosure due to important “state secrets”. Writing on behalf of the overwhelming Court majority (with only one dissent), Associate Justice Vicente Mendoza immediately clarified that this was not a case of conflict between indi-vidual right and governmental power, but rather, the assertion of competing governmental powers between the Office of the Ombudsman and the EIIB:

“To put this case in perspective it should be stated at the outset that it does not concern a demand by a citizen for information under the freedom of information guarantee of the Constitution. Rather, it concerns the power of the Office of the Ombudsman to obtain evidence in connection with an investigation conducted by it vis-à-vis the claim of privilege of an agency of the Government.”

The above clarification is significant, because it sets the limited context in which the Court defined the governmental privilege against disclosure of information. Citing an excerpt from United States v. Nixon,

23 the Court denominated executive privilege as a “presump-

tive privilege”:

“The expectation of a President to the confidentiality of his conversations and corres-pondence, like the claim of confidentiality of judicial deliberations, for example, has all

20

Following the disclosure, the Court ultimately held that the President did not act arbitrarily in issuing Proclamation No. 889.

21 Commissioner Jose T. Almonte et al. v. Honorable Conrado M. Vasquez et al., G.R. No. 95367,

May 23, 1995 (en banc). 22

The Office of the Ombudsman is a high Constitutional office designated as “protector of people”, and tasked, among others, to investigate and prosecute government officials for corruption, anti-graft and other similar offenses. See Art. XI, CONST. (Phil.).

23 United States v. Richard Nixon, 418 U.S. 683 (1974).


89

the values to which we accord deference for the privacy of all citizens and, added to those values, is the necessity for protection of the public interest in candid, objective, and even blunt or harsh opinions in Presidential decision-making. A President and those who assist him must be free to explore alternatives in the process of shaping poli-cies and making decisions and to do so in a way many would be unwilling to express except privately. These are considerations justifying a presumptive privilege for Presi-dential communications. The privilege is fundamental to the operation of the govern-ment and inextricably rooted in the separation of powers under the Constitution.”

24

The Court went on to identify other sources of executive privilege in American statutes and jurisprudence, illustrating that secrecy and dispatch interests necessitate entrusting certain information solely to the President. The Court’s discussion of foreign sources showed that the “presumed” delegation of authority to the Executive for withholding information is based on very particular circumstances or contingencies where decision-making appears too sensitive or time-bound (e.g. military matters in United States v. Reynolds,

25 which in-

volved a military aircraft crash while on a secret mission). Most importantly, the Almonte Court resolved the petition by upholding the constitu-tional powers of the Ombudsman over the EIIB’s claim of confidentiality. The Court rejected the EIIB’s classification of the information as “state secrets”, since there was no legislative enactment or statute that made such classification. The Court then admitted a greatly-circumscribed arguendo discussion on executive privilege, stating that “[e]ven if the documents are treated as presumptively privileged…this Decision would only justify ordering their inspection in camera but not their non-production. However, as concession to the nature and functions of the EIIB and just to be sure that no information of a confi-dential character is disclosed, the examination of records in this case should be made in strict confidence by the Ombudsman himself [citing past Supreme Court practices in Lan-sang v. Garcia and Marcos v. Manglapus].”

26

Almonte reveals the Court’s highly-restrictive acceptance of executive privilege. The Almonte Court chose to exercise its discretion to draw the parameters of executive privilege in a more independent and discretionary manner than the formulation of the doctrine in United States v. Nixon. The Court made it clear that it would not immediately accept the government’s classification of information as “confidential”, unless such classification was made by the Legislature through a statute. Even assuming that the information could be classified, the privilege would not extend to absolute non-production of information, but rather, towards in camera production of information to the government office (e.g. the Ombudsman) exercising constitutional powers to elicit such information. Finally, Almonte

24

Id. 25

345 U.S. 1 (1953). 26

Commissioner Jose T. Almonte et al. v. Honorable Conrado M. Vasquez et al., G.R. No. 95367, May 23, 1995 (en banc).


90

did not present any opportunity to pit individual’s rights under the Constitution’s Bill of Rights against the government claim of privilege. From Almonte up to E.O. 464, the Court did not have any further occasion to squarely rule on the parameters of executive privilege. Instead, it adjudicated two (2) landmark cases – Francisco I. Chavez v. Presidential Commission on Good Government

27 and Francisco I.

Chavez v. Public Estates Authority et al.28

– both of which defined the scope of the right to information under the 1987 Constitution but did not strictly involve a claim of presidential or executive privilege. Francisco I. Chavez v. Presidential Commission on Good Govern-ment (PCGG) was a petition filed to compel the PCGG to “make public all negotiations and agreement/s between the PCGG and the heirs of Ferdinand E. Marcos”, in relation to any ‘settlement’ of the government’s claims of ill-gotten wealth against the Marcoses. Then Associate (later Chief) Justice Artemio Panganiban, writing on behalf of the unanimous First Division of the Court, drew authoritative sources for restrictions on these rights from records of the 1986 Constitutional Commission, Philippine jurisprudence and statutes, to determine the scope of “information” and “public transactions” referred to in Article III, Section 7 and Article II, Section 28 of the 1987 Constitution. While Justice Panganiban acknowledged that there was no Philippine statute that expressly prescribed limitations to individuals’ constitutional rights to information and governmental disclosure of public transactions, he noted that there were some ‘recognized restrictions’ to governmental dis-closure, such as “(1) national security matters and intelligence information, (2) trade secrets and banking transactions, (3) criminal matters, and (4) other confidential information”. Justice Panganiban’s ponencia did not include any admission of ‘executive privilege’ as wholly-formulated in American jurisprudence. When the unanimous Court exercised judi-cial discretion to define “limitations” to the constitutional rights to information and governmental disclosure of public transactions, it did so not in deference to American doctrine but rather to the intent of the framers of the 1987 Constitution and the Philippines’ own jurisprudential tradition.

29

27

Francisco I. Chavez v. Presidential Commission on Good Government et al., G.R. No. 130716, December 9, 1998.

28 Francisco I. Chavez v. Public Estates Authority and Amari Coastal Bay Development Corpora-

tion, G.R. No. 133250, July 9, 2002 (en banc). 29

Id.: “Considering the intent of the framers of the Constitution, we believe that it is incumbent upon the PCGG and its officers, as well as other government representatives, to disclose suffi-cient public information on any proposed settlement they have decided to take up with the osten-sible owners and holders of ill-gotten wealth. Such information, though, must pertain to definite propositions of the government, not necessarily to intra-agency or inter-agency recommenda-tions or communications during the stage when common assertions are still in the process of being formulated or are in the ‘exploratory’ stage. There is a need, of course, to observe the same restrictions on disclosure of information in general, as discussed earlier – such as on matters involving national security, diplomatic or foreign relations, intelligence and other clas-sified information.” (Italics in the original.)


91

The same limitations above would be cited in the Court’s unanimous en banc decision in Francisco I. Chavez v. Public Estates Authority et al. The petition in this case sought to compel the Public Estates Authority (PEA) to “disclose all facts on PEA’s then on-going renegotiations with Amari Coastal Bay and Development Corporation (AMARI) to reclaim portions of Manila Bay”. Writing for the unanimous Court, Associate Justice Antonio T. Carpio wrote a thorough discussion of the scope of the constitutional rights to information and governmental disclosure of public transactions. Distinguishing between information disclosure required by statute and information disclosure to which individuals were entitled pursuant to their constitutional rights in Article III, Section 7 and Article 2, Section 28 of the 1987 Constitution, Justice Carpio significantly referenced Almonte in classifying ‘privileged information’:

“These twin provisions of the Constitution seek to promote transparency in policy-making and in the operations of the government, as well as to provide the people suffi-cient information to exercise effectively other constitutional rights. These twin provi-sions are essential to the exercise of freedom of expression. If the government does not disclose its official acts, transactions and decisions to citizens, whatever citizens say, even if expressed without any restraint, will be speculative and amount to nothing. These twin provisions are also essential to hold public officials “at all times…accountable to the people”, for unless citizens have the proper information, they cannot hold public officials accountable for anything. Armed with the right informa-tion, citizens can participate in public discussions leading to the formulation of government policies and their effective implementation. An informed citizenry is essential to the existence and proper functioning of any democracy… …The right covers three categories of information which are ‘matters of public con-cern’, namely: 1) official records; 2) documents and papers pertaining to official acts, transactions and decisions; and 3) government research data used in formulating poli-cies. The first category refers to any document that is part of the public records in the custody of government agencies or officials. The second category refers to documents and papers recording, evidencing, establishing, confirming, supporting, justifying or explaining official acts, transactions or decisions of government agencies or officials. The third category refers to research data, whether raw, collated, or processed, owned by the government and used in formulating government policies. […] The right to information, however, does not extend to matters recognized as privi-leged information under separation of powers. [citing Almonte v. Vasquez] The right does not also apply to information on military and diplomatic secrets, information affecting national security, and information on investigations of crimes by law enforcement agencies before the prosecution of the accused, which courts have long


92

recognized as confidential. [citing Chavez v. PCGG] The right may also be subject to other limitations that Congress may impose by law.”

30

Both Chavez cases, therefore, were occasions for the Court to define the parameters of the constitutional rights to information and governmental disclosure of public transactions, but not in direct opposition to the doctrine of executive privilege. When the Court briefly men-tions “privileged information rooted in separation of powers” in Chavez v. Public Estates Authority et al., it did so in relation to the decision of the Court in Almonte v. Vasquez, and not to any wholesale importation of the doctrine under United States v. Nixon. At this juncture in jurisprudence under the 1987 Constitution, the Court had not yet had the occa-sion to evaluate the relative assertions of presidential prerogative in the form of secrecy and individual constitutional rights, as it did in Lansang. In the carefully-qualified language of Almonte, whatever ‘acceptance’ the Court made of the doctrine of executive privilege was greatly restricted. It would not prevent the Court from: 1) determining the correctness of the Executive’s classification of the nature of the information (e.g. whether ‘state secret’ or otherwise); and 2) holding, in arguendo, that any such ‘presumptive privilege’ would not permit non-production of information, but rather, call for in camera inspection. C. The Direct Clash Between Presidential Prerogative to Withhold Information

and Individuals’ Constitutionalized (Universalist) Rights: E.O. 464, Senate v. Ermita, and Neri v. Senate

E.O. 464 thus became the litmus test for the Court to describe the boundaries of executive privilege in relation to individuals’ constitutionalized (universalist) rights to information and governmental disclosure of public transactions. Issued during pending Senate investi-gations

31 on bribery allegations from the Executive’s conclusion of government procure-

ment/infrastructure contracts with foreign contractors, Section 2 of E.O. 46432

cited the Almonte and Chavez cases to define the nature of information covered by executive privi-lege as “confidential or classified information between the President and the public officers covered by this executive order.” E.O. 464 generalizes five (5) types of information alleg-edly rooted in Almonte and Chavez: 1) conversations and correspondence between the President and the public official covered by E.O. 464; 2) military, diplomatic, and other national security matters which in the interest of national security should not be divulged; 3) information between inter-government agencies prior to the conclusion of treaties and executive agreements; 4) discussion in closed-door Cabinet meetings; and 5) matters affecting national security and public order.

30

Id. 31

CONST., art. VI, sec. 21: “The Senate or the House of Representatives or any of its respective committees may conduct inquiries in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected.”

32 Id.


93

Senate v. Ermita resolved the constitutionality of E.O. 464’s definition and classifica-tion of persons and information covered by executive privilege.

33 Constitutional challenges

of various petitioner-groups (the Philippine Senate, public interest groups, and individuals) could be dichotomized between grounds of legislative prerogative and individual rights: 1) the usurpation or encroachment of legislative power of inquiry (Art. VI, Sec. 1

34 and Art.

VI, Sec. 21,35

) and the separate and distinct legislative authority to conduct “question hour” with Cabinet members (Art. VI, Sec. 22);

36and 2) the violation of constitutional rights to

information and governmental disclosure of public transactions, in relation to the constitu-tional policies of transparency in public office and participation in public reasoning (Art. II, Sec. 28; Art. III, Secs. 4 and 7; Art. XI, Sec. 1; Art. XIII, Sec. 16).

37

E.O. 464 was held “partially” unconstitutional. The Court treated the above-enumerated five (5) categories of information in Section 2(a) of E.O. 464 to be the President’s “mere expression of opinion” regarding the nature and scope of executive privilege. Section 1 of E.O. 464 (requiring all heads of department to secure Presidential consent prior to appear-ances before either House of Congress) was held consistent with the President’s constitu-tional prerogative to control appearances of her Cabinet members during the Legislature’s “question hour”. The Court then nullified E.O. 464’s Section 2(b) (enumerating officials covered by executive privilege under E.O. 464) and Section 3 (requiring the enumerated officials in Section 2(b) to secure Presidential consent before appearing in either House of

33

Id. at note 11. 34

CONST., art. VI, sec. 1: “The legislative power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist of a Senate and a House of Representatives, except to the extent reserved to the people by the provision on initiative and referendum.”

35 CONST., art. VI, sec. 21: “The Senate or the House of Representatives or any of its respective

committees may conduct inquiries in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected.”

36 CONST., art. VI, sec. 22: “The heads of departments may upon their own initiative, with the

consent of the President, or upon the request of either House, as the rules of each House shall pro-vide, appear before and be heard by such House on any matter pertaining to their departments. Written questions shall be submitted to the President of the Senate or the Speaker of the House of Representatives at least three days before their scheduled appearance. Interpellations shall not be limited to written questions, but may cover matters related thereto. When the security of the State or the public interest so requires and the President so states in writing, the appearance shall be conducted in executive session.”

37 Id. at pp. 254-255. See CONST., art. III, sec. 4: “No law shall be passed abridging the freedom of

speech, of expression, or of the press, or the right of the people peaceably to assemble and petition the government for redress of grievances.”; CONST., art. XI, sec. 1: “Public office is a public trust. Public officers and employees must at all times be accountable to the people, serve them with utmost responsibility, integrity, loyalty, and efficiency, act with patriotism and justice, and lead modest lives”; CONST., art. XIII, sec. 16: “The right of the people and their organizations to effective and reasonable participation at all levels of social, political and economic decision-making shall not be abridged. The State, shall by law, facilitate the establishment of adequate con-sultation mechanisms.”


94

Congress) for being mere ‘implied claims of privilege’ that did not provide precise reasons for invoking executive privilege. According to the Court, this omission failed to abide by the jurisprudential parameters of the doctrine of executive privilege. Writing for the unani-mous Court, Associate Justice Conchita Carpio-Morales authoritatively described the con-tours of the doctrine for the first time, and definitively reconciled the doctrine as seen from foreign (primarily American) sources with the state of Philippine jurisprudence on the doctrine.

38

The Court’s comprehensive discussion of the doctrine of executive privilege in Senate v. Ermita clearly emphasized its restrictive, contingent, and evidence-dependent character as a presumption. For this reason, the use of executive privilege should be viewed circum-

38 Id. [emphasis, italics, and underscoring in the original]: “The phrase ‘executive privilege’ is not

new in this jurisdiction. It has been used even prior to the promulgation of the 1986 Constitution. Being of American origin, it is best understood in light of how it has been defined and used in the legal literature of the United States. Schwartz defines executive privilege as ‘the power of the Government to withhold information from the public, the courts, and the Congress’.

Executive privilege is, nonetheless, not a clear or unitary concept. It has encompassed claims of varying kinds. Tribe, in fact, comments that while it is customary to employ the phrase ‘execu-tive privilege’, it may be more accurate to speak of executive privileges ‘since presidential refus-als to furnish information may be actuated by any of at least three distinct kinds of considerations, and may be asserted, with differing degrees of success, in the context of either judicial or legisla-tive investigations.’

One variety of the privilege, Tribe explains, is the state secrets privilege invoked by U.S. Presidents, beginning with Washington, on the ground that the information is of such nature that its disclosure would subvert crucial military or diplomatic objectives. Another variety is the informer’s privilege, or the privilege of the Government not to disclose the identity of persons who furnish information of violations of law to officers charged with the enforcement of that law. Finally, a generic privilege for internal deliberations has been said to attach to intragovernmental documents, reflecting advisory opinions, recommendations, and deliberations comprising part of a process by which governmental decisions and policies are formulated. [Here the Court proceeds to cite a US Supreme Court decision, In re Sealed Case, 121 F. 3d 729, 326 U.S. App. D.C. 276; and Black’s Law Dictionary.)

That a type of information is recognized as privileged does not, however, necessarily mean that it would be considered privileged in all instances. For in determining the validity of a claim of privilege, the question that must be asked is not only whether the requested information falls within one of the traditional privileges, but also whether that privilege should be honored in a given procedural setting. [The Court then proceeds to summarize the doctrine in relation to United States v. Nixon, Almonte v. Vasquez, Chavez v. PCGG, and Chavez v. PEA.]

From the above discussion on the meaning and scope of executive privilege, both in the United States and in this jurisdiction, a clear principle emerges. Executive privilege, whether asserted against Congress, the courts or the public, is recognized only in relation to certain types of information of a sensitive character. While executive privilege is a Constitutional concept, a claim thereof may be valid or not depending on the ground invoked to justify it and the context in which it is made. Noticeably absent is any recognition that executive officials are exempt from the duty to disclose information by the mere fact of being executive officials. Indeed, the extraordi-nary character of the exemptions indicates that the presumption inclines heavily against executive secrecy and in favor of disclosure.”


95

spectly, since it creates an exemption from the constitutional policies favoring and man-dating disclosure of information.

39

Finally, Senate v. Ermita was also resolved on the finding that E.O. 464 did impair the people’s constitutional right to information. While the Court was careful to distinguish between the Congressional right to information pursuant to its power of inquiry, it none-theless acknowledged that E.O. 464, at least in a ‘highly qualified sense’, facially violated individuals’ Constitutional rights to information and governmental disclosure of public transactions.

40

39

Id: “Section 2(b) in relation to Section 3 virtually provides that, once the head of office determines that a certain information is privileged, such determination is presumed to bear the President’s authority and has the effect of prohibiting the official from appearing before Congress, subject only to the express pronouncement of the President that it is allowing the appearance of such offi-cial. These provisions thus allow the President to authorize claims of privilege by mere silence. Such presumptive authorization, however, is contrary to the exceptional nature of the privilege. Executive privilege, as already discussed, is recognized with respect to information the confiden-tial nature of which is crucial to the fulfilment of the unique role and responsibilities of the exe-cutive branch, or in those instances where exemption from disclosure is necessary to the discharge of highly important executive responsibilities. The doctrine of executive privilege is thus premised on the fact that certain information must, as a matter of necessity, be kept confidential in pursuit of the public interest. The privilege being, by definition, an exemption from the obligation to disclose information, in this case to Congress, the necessity must be of such high degree as to outweigh the public interest in enforcing that obligation in a particular case. In light of this highly exceptional nature of the privilege, the Court finds it essential to limit to the President the power to invoke the privilege. She may of course authorize the Executive Secretary to invoke the privi-lege on her behalf, in which case the Executive Secretary must state that the authority is ‘By order of the President’, which means that he personally consulted with her. The privilege being an extraordinary power, it must be wielded only by the highest official in the executive hierarchy. In other words, the President may not authorize her subordinates to exercise such power. There is even less reason to uphold such authorization in the instant case where the authorization is not explicit but by mere silence. Section 3, in relation to Section 2(b), is further invalid on this score.”

40 Id.: “E.O. 464 is concerned only with the demands of Congress for the appearance of executive

officials in the hearings conducted by it, and not with the demands of citizens for information pursuant to their right to information on matters of public concern. Petitioners are not amiss in claiming, however, that what is involved in the present controversy is not merely the legislative power of inquiry, but the right of the people to information.

There are, it bears noting, clear distinctions between the right of Congress to information which underlies the power of inquiry and the right of the people to information on matters of pub-lic concern. For one, the demand of a citizen for the production of documents pursuant to this right to information does not have the same obligatory force as a subpoena duces tecum issued by Congress. Neither does the right to information grant a citizen the power to exact testimony from government officials. These powers belong only to Congress and not to an individual citizen.

Thus, while Congress is composed of representatives elected by the people, it does not follow, except in a highly qualified sense, that in every exercise of its power of inquiry, the people are exercising their right to information.

To the extent that investigations in aid of legislation are generally conducted in public, however, any executive issuance tending to unduly limit disclosures of information in such investigations necessarily deprives the people of information which, being presumed to be in aid


96

Senate v. Ermita emphasizes that the unanimous Court maintained the restrictive accep-tation of the doctrine of executive privilege as determined in Almonte. To elicit the content of the doctrine as applicable to Philippine jurisdiction, the Court appeared remarkably transparent in its method for using foreign sources, referring to the American origins of the doctrine but also noting the limited transmission of the doctrine under the existing line of Philippine jurisprudence on the government’s right to withhold information. With this objective methodology, the Court arrived at its finding that Sections 2(b) and 3 of E.O. 464 were unconstitutionally indiscriminate, by affording a blanket invocation of the privilege by executive officials, regardless of the nature of the information sought, and consequently resulting in the impairment of legislative power as well as constitutional rights to informa-tion. By so doing, the Court raised the conceptual threshold for the permitted use of execu-tive privilege. In March 2008, Philippine President Gloria Macapagal-Arroyo revoked E.O. 464.

41

The revocation came on the heels of massive public protests against the President in late 2007, this time, on allegations of bribery and corruption when, without public bidding, a company from the People’s Republic of China (ZTE Corporation) was awarded the lucra-tive contract to set up a ‘National Broadband Network” (NBN) for all Philippine govern-ment offices. Three (3) Senate committees then commenced a joint investigation of the circumstances surrounding the execution and financing of the NBN contract. When then-NEDA Secretary Romulo L. Neri was called upon to testify, he openly disclosed that the Chairman of the Commission on Elections had offered him a bribe to favorably endorse the NBN contract. Neri also confirmed that he had informed the President about the bribe offer. The disclosure prompted Senators to ask three (3) questions (e.g. whether President Arroyo followed up the NBN project with Neri; whether she directed Neri to prioritize it; and whether she Arroyo directed Neri to approve the project), to all of which Neri invoked executive privilege. Neri would thereafter refuse to attend any further Senate hearings. The Office of the President, through Executive Secretary Eduardo Ermita, later submitted a letter to the Senate, asserting executive privilege for Neri to protect presidential communi-cations that could impair diplomatic and economic relations with China.

42

of legislation, is presumed to be a matter of public concern. The citizens are thereby denied access to information which they can use in formulating their own opinions on the matter before Congress – opinions which they can then communicate to their representatives and other government officials through the various legal means allowed by their freedom of expression.

The impairment of the right of the people to information as a consequence of E.O. 464, is, therefore, in the sense explained above, just as direct as its violation of the legislature’s power of inquiry.”

41 See Memorandum Circular Nos. 151 and 108, March 6, 2008.

42 “Maintaining the confidentiality of conversations of the President is necessary in the exercise of her executive and policy decision-making process. The expectation of a President to the confiden-tiality of her conversations and correspondences, like the value which we accord deference for the privacy of all citizens, is the necessity for protection of the public interest in candid, objective, and even blunt or harsh opinions in Presidential decision-making. Disclosure of conversations will


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The Senate disputed the claim of privilege and ordered Neri’s arrest. Neri petitioned the Philippine Supreme Court to enjoin his arrest. Writing on behalf of the narrow Court majority (9 votes against 6), Associate Justice Teresita De Castro declared that Neri was entitled to the claim of executive privilege in its thirty-five page decision in Neri v. Senate.

43 The Neri majority heavily drew from an astonishing array of foreign sources

(specifically, pre-war and postwar US Supreme Court decisions) to expand the content of the doctrine of executive privilege, with the sudden conclusion that the “majority of the[se] jurisprudence have found their way in our jurisdiction”, and without even discussing the comparability of the fact-situations in these foreign cases to Neri’s petition.

44

have a chilling effect on the President, and will hamper her in the effective discharge of her duties and responsibilities, if she is not protected by the confidentiality of her conversations. The context in which executive privilege is being invoked is that the information sought to be disclosed might impair our diplomatic as well as economic relations with the People’s Republic of China.”

43 Id.

44 Id.: “At this juncture, it must be stressed that the revocation of E.O. 464 does not in any way

diminish our concept of executive privilege. This is because this concept has Constitutional underpinnings. Unlike the United States which has further accorded the concept with statutory status by enacting the Freedom of Information Act and the Federal Advisory Committee Act, the Philippines has retained its Constitutional origination, occasionally interpreted by this Court in various cases. The most recent of these is the case of Senate v. Ermita where this Court declared unConstitutional substantial portions of E.O. 464. In this regard, it is worthy to note that Execu-tive Ermita’s Letter dated November 15, 2007 limits its bases for the claim of executive privilege to Senate v. Ermita, Almonte v. Vasquez, and Chavez v. PEA. There was never a mention of E.O. 464.

While these cases, especially Senate v. Ermita, have comprehensively discussed the concept of executive privilege, we deem it imperative to explore it once more in view of the clamor for this Court to clearly define the communications covered by executive privilege.

The Nixon and post-Watergate cases established the broad contours of the presidential com-munications privilege. In United States v. Nixon, the U.S. Court recognized a great public interest in preserving ‘the confidentiality of conversations that take place in the President’s performance of his official duties’. It thus considered presidential communications as ‘presumptively privi-leged’. Apparently, the presumption is founded on the ‘President’s generalized interest in confi-dentiality’. The privilege is said to be necessary to guarantee the candor of presidential advisors and to provide “the President and those who assist him…with freedom to explore alternatives in the process of shaping policies and making decisions and to do so in a way many would be un-willing to express except privately.”

In In Re: Sealed Case, the US Court of Appeals delved deeper. It ruled that there are two (2) kinds of executive privilege: one is the presidential communications privilege, and the other is the deliberative process privilege. The former pertains to ‘communications, documents, or other mate-rials that reflect presidential decision-making and deliberations that the President believes should remain confidential’. The latter includes ‘advisory opinions, recommendations, and deliberations comprising part of a process by which governmental decisions and policies are formulated’.

Accordingly, they are characterized by marked distinctions. Presidential communications privilege applies to decision-making of the President while the deliberative process privilege, to decision-making of executive officials. The first is rooted in the Constitutional principle of sepa-ration of powers and the President’s unique Constitutional role; the second on common law privi-lege.


98

The Neri majority’s definition of ‘elements’ of presidential communications privilege are direct transplants from United States jurisprudence, having no presence whatsoever in Almonte’s limited definition of executive privilege. (Contrary to the Court majority’s cita-tion in Neri, the Chavez cases did not even involve a claim of presidential or executive privilege.) Without offering any justification for importing the ‘test’ of presidential com-munications privilege from American jurisprudence, the Neri majority departed from the thorough, nuanced, and settled methodology of the unanimous Court in Senate v. Ermita which declared a restrictive reading of executive privilege. Citing a plethora of American jurisprudence without showing their applicability to the fact-situation in Neri or the norma-tive space of executive privilege as defined in 1987 Constitution-jurisprudence, the Neri majority applied this synthetic ‘test’ to characterize the three (3) questions to Neri as embraced by the ‘presidential communications privilege’.

45

[The Court majority proceeds to cite other American cases such as In Re: Sealed Case,

Judicial Watch Inc. v. Department of Justice, United States v. Reynolds, Chicago Airlines Inc. v. Waterman Steamship Corporation, Totten v. United States, Roviaro v. United States, Friedman v. Bache Halsey Stuart Shields Inc., United States v. Curtiss-Wright Export Corp. – without dis-cussing the factual situations in any of these cases, much less the constitutional design and the structure of Presidential powers under the US Constitution.]

Majority of the above jurisprudence have found their way in our jurisdiction. In Chavez v. PCGG, this Court held that there is a ‘governmental privilege against public disclosure with respect to state secrets regarding military, diplomatic, and other security matters’. In Chavez v. PEA, there is also a recognition of the confidentiality of Presidential conversations, correspon-dences, and discussions in closed-door Cabinet meetings. In Senate v. Ermita, the concept of presidential communications privilege is fully discussed.

As may be gleaned from the above discussion, the claim of executive privilege is highly recognized in cases where the subject of inquiry relates to a power textually committed by the Constitution to the President, such as the area of military and foreign relations. Under our Con-stitution, the President is the repository of the commander-in-chief, appointing, pardoning, and diplomatic powers. Consistent with the doctrine of separation of powers, the information relating to these powers may enjoy greater confidentiality than others.

The above cases, especially Nixon, In Re Sealed Case and Judicial Watch, somehow provide the elements of presidential communications privilege, to wit:

1) The protected communication must relate to a ‘quintessential and non-delegable presiden-tial power’.

2) The communication must be authored or ‘solicited and received’ by a close advisor of the President or the President himself. The judicial test is that an advisor must be in ‘operational proximity’ with the President.

3) The presidential communications privilege remains a qualified privilege that may be overcome by a showing of adequate need, such that the information sought ‘likely contains important evidence’ and by the unavailability of the information elsewhere by an appropriate investigating authority.”

45 Id.: “Using the above elements, we are convinced that, indeed the communications elicited by the

three (3) questions are covered by the presidential communications privilege. First, the communi-cations relate to a ‘quintessential and non-delegable power’ of the President, i.e. the power to enter into an executive agreement with other countries. This authority of the President to enter into executive agreements without the concurrence of the Legislature has traditionally been recognized in Philippine jurisprudence. Second, the communications are ‘received’ by a close advisor of the


99

What appears readily observable from the Neri majority’s application of an American-derived ‘test’ for the validity of executive privilege, is the summary characterization of the nature of the information sought (e.g. answers to the questions of whether President Arroyo followed up the NBN project with Neri; whether President Arroyo directed Neri to priori-tize it; and whether President Arroyo directed Neri to approve the project) as somehow tied up with the President’s foreign relations power to enter into an executive agreement. This characterization is belied by no less than the Office of the President’s own 21 April 2007 press release, which states that the President had “stood as witness to the signing of five economic and trade agreements between the Philippine government and China. One of these agreements is on the national broadband network (NBN) project with the Zhong Xing Telecommunication Equipment Company Limited (ZTE)”.

46 Clearly, the NEDA Secre-

tary’s endorsement of the NBN contract (and any information in relation thereto) was not a precondition for the President to be able to execute an executive agreement with the People’s Republic of China. By her Office’s own admission, the President had already executed the executive agreement, and as such, her foreign policy powers could not at all be implicated in the questions the Senate asked of Neri. Contrary to the Court’s methodo-logy in Almonte and Lansang, it thus appeared that the Neri majority simply accepted the Executive’s characterization of the nature of the information sought, without at all dis-cussing the factual (much less normative) basis for such characterization. The Neri majority’s incoherence in using foreign sources (e.g. American jurisprudence) is also seen in asymmetries within the decision. For example, while the Neri majority fully relied on United States v. Nixon to establish the ‘test’ or elements for a valid claim of ‘presidential communications privilege’, they would later (selectively) declare that a further pronouncement in Nixon (‘a demonstrated, specific need for evidence in a pending crimi-nal trial…outweighs the President’s generalized interest in confidentiality’) was ‘inappli-

President. Under the ‘operational proximity’ test, petitioner can be considered a close advisor, being a member of President Arroyo’s cabinet. And third, there is no adequate showing of a com-pelling need that would justify the limitation of the privilege and of the unavailability of the information elsewhere by an appropriate investigating authority.

The third element deserves a lengthy discussion. United States v. Nixon held that a claim of executive privilege is subject to balancing against

other interest. In other words, confidentiality in executive privilege is not absolutely protected by the Constitution.

The foregoing is consistent with the earlier case of Nixon v. Sirica where it was held that presidential communications are presumptively privileged and that the presumption can be over-come only by mere showing of public need by the branch seeking access to conversations. The courts are enjoined to resolve the competing interests of the political branches of the government ‘in the manner that preserves the essential functions of each Branch’. Here, the record is bereft of any categorical explanation from respondent [Senate] Committees to show a compelling or critical need for the answers to the three (3) questions in the enactment of a law.”

46 See “Timeline: Exposing the ZTE Overprice”, 7 February 2008, Newsbreak, available at http://

newsbreak.com.ph/index.php?option=com_content&task=view&id=4155&Itemid=88889296 (last visited 5 July 2008).


100

cable’ because the facts in Nixon were admittedly different. The Neri majority did not only disregard the well-publicized fact that there was a pending criminal investigation by the Office of the Ombudsman on the NBN project,

47 but it conceded that Nixon’s reading of

executive privilege involved factual and legal circumstances patently different from Neri. It is thus baffling that the Neri majority could afford to import a ‘test’ (e.g. the validity of a claim of presidential communications privilege) wholesale from an American case already admitted to have different factual and legal contours. Finally, what stands glaring from the Neri majority’s profuse citation of American jurisprudence is the absence of any comparison on the nature of presidencies under the 1787 United States Constitution vis-a-vis the 1987 Philippine Constitution. Loosely citing both prewar and postwar American cases, the Neri majority overlooked the 1787 United States Constitution’s design favoring a strong Chief Executive, with express and implied presidential powers having taken on corresponding common law developments in Ameri-can constitutional history. This American design was not wholly-replicated in the the post-colonial, post-dictatorship, and universalist 1987 Constitution’s vision of Philippine presi-dential powers. Wary of the strong executive rule experienced under Marcos in the 1973 Constitution, the 1986 Constitutional Commissioners sedulously diluted many of the Phili-ppine president’s powers in the 1987 Constitution with legislative or judicial checks that do not have counterpart provisions in the United States 1787 Constitution. These include, among others: 1) Congressional authority to revoke the President’s proclamation of martial law or suspension of writ of habeas corpus, “which revocation shall not be set aside by the President”; 2) the Supreme Court’s authority to “review, in an appropriate proceeding filed by any citizen, the sufficiency of the factual basis of the proclamation of martial law or the suspension of the privilege of the writ or the extension thereof”; 3) the requirement of prior Monetary Board concurrence before the President can contract or guarantee foreign loans; and 4) the requirement of concurrence by at least two-thirds of the Senate before any treaty or international agreement could be valid and effective.

48

For the Neri majority to simply lift doctrinal extracts from American cases in order to set up the definitive test for a valid claim of ‘presidential communications privilege’ – which had hitherto never existed under the Almonte Court’s and Senate v. Ermita Court’s restrictive acceptance of executive privilege – was plainly an exercise in judicial ideology. It is an exercise all the more troubling with the Neri majority’s lack of discussion on the methodology used for citing foreign sources. This starkly contrasts with Senate v. Ermita, where the unanimous Court more rigorously reconciled and located foreign sources along-side the existing line of Philippine jurisprudence from Almonte onwards. Senate v. Ermita attests that the unanimous Court was able to trace the contours of the doctrine of executive

47

See “FG Arroyo attends Ombud probe on NBN mess”, 5 March 2008, Sun Star Online, available at http://www.sunstar.com.ph/static/net/2008/03/05/fg.arroyo.attends.ombud.probe.on.nbn.mess. html (last visited 5 July 2008).

48 CONST. (Phil), art. VII, secs. 18, 20, and 21.


101

privilege as specifically applicable to Philippine jurisdiction. The regrettably loose and opaque judicial methodology of the Neri majority, on the other hand, provides the opening for Kissinger’s (in)famous criticism that we are moving from the “tyranny of govern-ments…to the tyranny of courts.”

49

D. The Universalist Right to Information and Meaningful Democratic

Participation: Neri v. Senate and International Practice

The Neri majority had the unique opportunity to directly adjudicate the relative ‘weight’ of executive privilege (as a derivation from the constitutional doctrine of separation of powers) as opposed to (constitutionally-textualized) individual rights to information and governmental disclosure of public transactions. Instead, they chose to bypass the claim of constitutional right by stating that the Senate could not invoke it on behalf of their (national) constituents.

50 The Neri majority glossed over the careful language of the unani-

mous Court in Senate v. Ermita, which already admitted that E.O. 464 violated the consti-tutional right to information “as a consequence”, even if in a “highly qualified sense”. (Interestingly, the Neri majority’s refusal to accept the Senate’s invocation of the right to information in their private capacities, and/or on behalf of their national constituents,

51 also

departed from the Court’s analogously liberal position permitting any member of the legis-lature to sue for “derivative but nonetheless substantial injury” caused by acts of the Executive.

52) It was well within the discretion of the Neri majority, considering the Court’s

oft-repeated description of its role as “guardians of the constitution and individuals’ fun-damental rights”,

53 to directly adjudicate the claimed violation of individuals’ constitu-

tional rights to information and governmental disclosure of public transactions, especially since it had already done so under a similar factual setting in Senate v. Ermita.

49

Kissinger, Henry A., “The Pitfalls of Universal Jurisdiction”, Foreign Affairs, July/August 2001. 50

Id.: “More than anything else, though, the right of Congress or any of its Committees to obtain information in aid of legislation cannot be equated with the people’s right to public information. The former cannot claim that every legislative inquiry is an exercise of the people’s right to information. The distinction between such rights is laid down in Senate v. Ermita. […] The mem-bers of respondent Committees should not invoke as justification in their exercise of power a right properly belonging to the people in general. This is because when they discharge their power, they do so as public officials and members of Congress. Be that as it may, the right to information must be balanced with and should give way, in appropriate cases, to Constitutional precepts parti-cularly those pertaining to delicate interplay of executive-legislative powers and privileges which is the subject of careful review by numerous decided cases.”

51 Philippine Senators are elected nationally by popular vote. See CONST., art. VI, sec. 2.

52 See Philippine Constitution Association et al. v. Hon. Salvador Enriquez as Secretary of Budget

and Management, G.R. Nos. 113105, 113174, 113766, 113888, August 19, 1994 (en banc). 53

See Integrated Bar of the Philippines v. Hon. Ronaldo B. Zamora, et al., G.R. No. 141284, August 15, 2000 (en banc); See also Puno, J., concurring opinion.


102

The Neri majority neglected to consider the constitutional importance of the rights to information and governmental disclosure of public transactions. Not only are these rights purposely enshrined in Constitutional text (as opposed to the doctrine of executive privi-lege which exists only through judicial recognition of its presumed ‘derivation’ from the doctrine of separation of powers), but these rights are also comparable with international rights conceptions, particularly in the Universal Declaration of Human Rights (UDHR), which includes the basic right to receive and have access to information held by govern-ment authorities. Arguably, these conceptions under the UDHR attained an important qual-ity of legality in Philippine jurisdiction when the Court ruled that the UDHR is deemed ‘incorporated as part of the law of the land’.

54 Moreover, the right to information is an

international legal standard similarly contained in state obligations under the United Nations Charter, the major human rights treaties, regional human rights instruments, and corresponding international practice.

55 Contemporary international normative practice

disfavors states’ arbitrary withholding of information, in view of the fundamental impor-tance of the individual’s access to such information to fully and meaningfully participate in democratic processes and public reasoning.

56

The persuasiveness of Neri v. Senate thus suffers from paucity of discussion on the critical issue of relative normativity. The Neri majority neglected to take into consideration the undisputed constitutional status of the universalist rights to information and access to government information on public transactions such as the NBN project.

57 This is distinct

from the authoritative basis for executive privilege, which, as the Almonte Court empha-sized, existed as a judicially-contrived derivative of the doctrine of separation of powers. It is precisely because of the precarious nature of the authoritative basis for the doctrine of executive privilege that the unanimous Court in Senate v. Ermita accepted the doctrine only restrictively as a “presumptive privilege”. Without establishing the constitutional nexus of the doctrine of executive privilege, the Neri majority simply imported a ‘test’ – entirely-culled from American jurisprudence at that – to determine that the information sought from Neri was covered by ‘presidential communications privilege’. Why this American ‘test’ was even at all persuasive or binding, as against the explicit claims of constitutionalized univer-

54

Boris Mejoff v. The Director of Prisons, G.R. No. L-4254, September 26, 1951 (en banc); Victor Borovsky v. The Commissioner of Immigration and the Director of Prisons, G.R. No. L04352, September 28, 1951; Government of Hongkong Special Administrative Region v. Hon. Felixberto T. Olalia Jr. and Juan Antonio Muñoz, G.R. No. 153675, April 19, 2007 (en banc).

55 Hoffman, Geoffrey A., “In Search of An International Human Right to Receive Information”, 25

Loy. L.A. Int’l & Comp. L. Rev. 165 (Spring 2003); See also Roberts, Alasdair, “National Secu-rity and Open Government”, 9 Geo. Pub. Pol’y Rev. 69 (Spring 2004).

56 See Perritt, Jr., Henry H. and Lhulier, Christopher J., “Information Access Rights Based on Inter-

national Human Rights Law”, 45 Buff. L. Rev. 899 (Fall 1997). 57

Given the terms of the foreign financing structure for the NBN project, Filipino taxpayers’ debt burden would significantly increase over the next decade.


103

salist rights to information and governmental disclosure of public transactions, was left unexplained by the Neri majority. A final argument against the Neri majority’s decided expansion of executive privilege is its frontal contradiction with the universalist design, orientation, and philosophy of the 1987 Constitution. The 1987 Constitution was deliberately written by the 1986 Constitu-tional Commissioners under terms emphatic of individual rationality over state prerogative, and more so, especially skeptical of government assertion of power that could not be sub-jected to the open scrutiny of public reasoning and fundamental human dignity values. The ‘strong president’ model of the Philippines’ 1935 Constitution gave way to the 1987 Con-stitution’s more diffuse system of moderated public power – one that transparently operates under various institutions that safeguard popular sovereignty and individual participation in democratic processes. This universalist constitutional design cannot be in any way com-patible with the broad ‘test’ of ‘presidential communications privilege’ under American jurisprudence, which was designed to contemplate inordinately-vast presidential powers under the 1787 United States Constitution. Unlike her American counterpart, the Philippine President purposely does not enjoy a plenitude of unchecked and politically-uncontrollable powers under the 1987 Constitution. The 1987 Constitution itself entrenches the singular importance of the rights to infor-mation and government disclosure of public information by vesting only one (1) institution with the authority to regulate and limit this right: the Legislature. While the Neri majority identified various statutory regulations on the right to information,

58 it merely concluded,

without any explanation, that the information sought from Neri “belong[s] to such kind”. How information on whether the President “followed up the NBN project”, “directed [Neri] to prioritize it”, or “directed [Neri] to approve it”, suddenly amounted to the ‘official’ information contemplated by the Legislature in its statutes is again another ideological leap that the Neri majority omitted to explain. The Neri majority could not have assumed the authority to (indirectly) create its own limitation to the rights to information and govern-mental disclosure of public transactions, by expanding the doctrine of ‘executive privilege’ – with such an expansion based on no less than inapplicable American jurisprudence that originated under a much-stronger presidential model than the Philippine presidency under

58

The Court majority cited the following: 1) Sec. 7 of Republic Act No. 6713 or the Code of Con-duct and Ethical Standards for Public Officers and Employees (“Public officials and employees shall not use or divulge confidential or classified information officially known to them by reason of their office and not made available to the public…”); 2) Art. 229 of the Revised Penal Code (the crime of revelation of secrets by an officer); 3) Sec. 3(k) of Republic Act No. 3019, or the Anti-Graft and Corrupt Practices Act (penalizing as a corrupt practice the act of divulging valu-able information of a confidential character); and 4) Sec. 24(e), Rule 130 of the Revised Rules of Evidence (privileged communications made in official confidence when the Court finds that the public interest would suffer by the disclosure).


104

the 1987 Constitution.59

Perhaps what is ultimately most disturbing about Neri v. Senate is how it obliquely left the door open for further entrenchment of executive particularist dis-cretion. When the Neri majority effectively declared that “[w]hat our Constitution consid-ers as belonging to the larger concept of executive privilege” operates as a limitation to the constitutionalized universalist rights to information and governmental disclosure of public transactions, the narrow Neri majority appeared to engage in open-ended judicial policy-making in abandonment of our universalist 1987 Constitution. Executive privilege, as broadly vindicated by the Neri majority, is an especially danger-ous form of executive particularist discretion. Unlike executive immunity that only imperils after-the-fact accountability for the executive’s potential human rights violations, executive privilege is an automatic shield that permits the executive to wield public power that is, by and large, unseen and unheard. It is the ultimate displacement of individual rationality, since executive privilege vests the President with a sphere where her rationality governs entirely and her discretion fully reigns supreme.

59

As an aside, it might also be quaint for the Neri majority – so reliant on the scope and status of executive privilege under American jurisprudence – to note that American legal scholars have long pointed out the deteriorating viability of the executive privilege doctrine in American Constitutional law. See Kitrosser, Heidi, “Secrecy and Separated Powers: Executive Privilege Revisited”, 92 Iowa L. Rev. 489 (February 2007). Kitrosser theorizes that the traditional ‘judicial balancing test’ in United States v. Nixon (and its succeeding progeny of executive privilege cases) is an ‘inappropriate’ response to the issue of governmental secrecy, since it tends to overlook the ‘special Constitutional significance’ of information access in the United States Constitution. Kitrosser contends that the structure and history of the US Constitution supports an application of the privilege only for “shallow and politically checkable secrecy” that still meets legislative open-ness requirements, as where the “apparatus for information control between [government] bran-ches should be such as to funnel information, to the extent possible, into a state of minimal to very shallow secrecy and away from a state of minimal to very deep secrecy”. (A very shallow secret is defined as a “secret, the existence and basic nature of which are known, even if the precise infor-mation that comprises the secret itself is not disclosed.” Minimally shallow or minimally deep secrecy are “states of affair in which the existence of at least some secrets is not known or easily discoverable, but in which the policy of secrecy is itself known”. Very deep secrecy is “one in which even secrecy policies are generally unknown”.) In support of her argument, Kitrosser revi-sits the concept of openness as the “presumptive Constitutional norm in inter-branch and govern-ment-populace relations”, showing that US Constitutional history ‘evolved…toward direct, rather than indirect, popular sovereignty’, emphasizing public dialogue with only an ‘occasional need for secrecy’. US Constitutional structure and history situates acceptance only of shallow and politi-cally-checkable secrecy, which is manifested in the Legislature’s access to such information:

“The statutory process is the most intuitive means to subject presidential secrecy to a public process of political questioning and consideration. As discussed earlier, the legislative process is designed to ensure relative openness and deliberation among the political branches and between those branches and the people. The legislative process thus places the parameters of openness mandates and debate about them in the sunlight, even as the policies themselves permit some secrecy. Yet it remains important to deem statutory access requirements the final word in the face of executive privilege claims because constitutional principles demand it, and, more concretely, because such status allows for the creation of a comprehensive and reli-able framework to keep executive secrecy shallow and politically checkable.”


105

The expansive reading of executive privilege in Neri v. Senate thus transforms our political “communities of judgment” to a ‘community’ of one. In practical terms, this means that the President’s involvement in the implementation of a government procure-ment contract with a foreign contractor can never be examined, and Filipinos are never to know what political powers, if any, were brought to bear in the approval of a contract already disclosed to have been seriously tainted with corruption and illegality. Neither are Filipinos supposed to know what the President said or did when informed that the multi-billion dollar foreign-financed contract was being ‘mediated’ by public officers peddling bribes. Effectively, the Neri majority yielded Filipinos’ sphere of political judgment-making – ground that has long been hallowed in our Bill of Rights and liberal democratic order – over to a presumed supremacy of Presidential discretion. In more general terms, the Neri majority subordinated the direct claims of popular sovereignty, through expressly-constitutionalized universalist rights, to nothing more than a legal fiction (“executive privilege”) that was only supposed to be exercised in the public interest.

60 What “public

interest” could be served through non-disclosure of information as to whether the President “followed up the NBN project”, “directed [Neri] to prioritize it”, or “directed [Neri] to approve it” – is the final ideological leap that Neri majority chose not to explain. The Neri majority’s insistence on ungovernable secrecy for the governor, through “[w]hat our Constitution considers as belonging to the larger concept of executive privi-lege”, suggests that the Philippine constitutional system still retains a space where there is a ‘disjunction’ between the value of individual freedom and the shaping of the sociopolitical realm through public order. This illusory point of separation between individual liberties and public order should not be countenanced under our universalist 1987 Constitution.

61

60

Breckenridge, Adam Carlyle, The Executive Privilege: Presidential Control Over Information, University of Nebraska Press, 1974 ed,, pp. 23-70.

61 See Shmueli, Efraim, “The Right to Self-Realization and Its Predicaments”, in Alan S. Rosenbaum

(ed.), The Philosophy of Human Rights: International Perspectives, Greenwood Press, 1980, pp. 151-165 (1980 ed., Greenwood Press): “Liberties are compromises between the conditioning interests of individuals and groups in the sociopolitical marketplace, and the radical, ‘pure’ ideas conceived as legitimate timeless postulates. Liberties bear the scars of this struggle both in the history of their development and in their actual performances. They were born on the crossroads and carry within themselves the inconvenience of mediators closely bound to a variety of interests, thus bowing to private and public necessities, but also lifting their eyes to brighter and more uni-versal and independent claims. Liberties express precisely the precarious, transitory equilibrium that can always be overrun by radical demands in the name of unconditioned freedom, or de-creased, or even be totally abolished, in the name of inevitable necessities. As participants of the two worlds, they represent the experience of the risks of complex sociopolitical structures and the transitory stabilities of public Constellations. They derive their pathos from the claims of radical freedom and their sobriety from the prosaic necessities of compromise.”

106

BERICHTE / REPORTS

David's Loss? InfoRed vs. Radio Centro before the Supreme Court of Mexico

By Mauricio Foeth and Javier Quijano Baz, Mexico-City* Introduction

During the years 2006 and 2007, the Mexican society was consumed and split by a contro-versial arbitration procedure that later became a constitutional procedure before the Mexi-can Supreme Court. The case is known as “InfoRed v Grupo Radio Centro” and repre-sented the struggle of David against Goliath. Both, InfoRed and Grupo Radio Centro are prominent Mexican radio broadcasting companies. The difference between them is that Radio Monitor is a small radio station basically run by one person, José Elías Gutiérrez Vivó. It focuses on news, information and opinion programs. The station broadcasts from Mexico City, and its news programming was among the most popular in the country. Grupo Radio Centro, on the other hand, is a multi-million Dollar corporation that runs program radio. After a lengthy legal battle with Grupo Radio Centro that went up to the Mexican Supreme Court over the Grupo Radio Centro's arbitrary 2004 decision to cancel its broad-cast of Radio Monitor's programs, InfoRed succumbed to economic and administrative pressures. InfoRed incurred in debts that forced its closing by the withdrawal of govern-ment advertising contracts. This also led to the cancellation of private advertising contracts, leaving Radio Monitor without income. The publicity boycott was said to be in retaliation for InfoRed 's coverage of the campaign of Andrés Manuel López Obrador, Ex-President Vicente Fox's rival in the 2006 federal elections. On June 29, 2007, after 33 years on air, Radio Monitor broadcast its last program. With its disappearance a voice for freedom of expression was lost.The purpose of this paper is to briefly summarize the main arguments presented in the constitutional complaint brought before the Supreme Court. The constitutional complaint challenges a ruling by a Circuit Collegiate Court in a direct amparo proceeding. The Mexican procedure of amparo is an order for protection on a constitutional basis against the acts of authorities, including court judgments. The amparo is governed by the

* Hummer, Waldemar, Dr. iur, Dr. rer. pol., Dr. phil., Legal Adviser to the Argentine Embassy in Vienna (1967-1969); Head of Department for European Law and International Development Law (1978-1984), University of Linz. Full Professor of Public International Law and European Law, Faculty of Law, University of Innsbruck/Austria (1984 ff.); e-mail (Office): sekretariat.hummer@ uibk.ac.at

Foeth / Baz, David's Loss? InfoRed vs. Radio Centro before the Supreme Court of Mexico

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Mexican Constitution and the Amparo Law. There are two different types of amparo proce-dures: The direct amparo (amparo directo) which is provided under section V of Article 107 of the Constitution; and the indirect amparo (amparo indirecto) which is provided under section VII of Article 107 of the Constitution. The direct amparo involves the cessa-tion or annulment of a court judgment, providing an additional forum to challenge a “final” judgment. The indirect amparo is a separate and independent proceeding involving review of a court ruling by District Courts and Circuit Courts and in exceptional cases the Supreme Court on a Constitutional basis. 1. Facts and Prior Proceedings

During 1995 and 1996, Radio Centro acquired radio stations owned by InfoRed as well as the exclusive radio broadcasting rights to the news and talk radio program Monitor. In 1998, Radio Centro entered into an agreement with InfoRed and Mr. Gutierrez Vivó, to provide Radio Centro with news programs and special-event programs for radio. According to the Agreement, Mr. Gutierrez Vivó would continue as Monitor's host until at least the end of 2003. In 2002, the Plaintiffs initiated an arbitration proceeding before the International Chamber of Commerce (ICC) pursuant to which they sought rescission of the Agreement and damages. The arbitration was based on the arbitration clause included in the Agree-ment. The clause provided that the arbitral tribunal (the “Tribunal”) had to be comprised of three arbitrators (the “Arbitrators”) who were experts in the subject matter. Both parties to the arbitration expressly accepted the members of the Tribunal as Arbitrators and their expertise in the matter in question. In March 2004, the ICC notified the parties that the Tribunal had made an award (the “Award”) holding by a majority vote that Radio Centro was in breach of the Agreement. The Agreement was rescinded and InfoRed and Mr. Gutierrez Vivó together were awarded an indemnity payment. Radio Centro challenged the validity of the Award before Civil Judge 63 of the Federal District Superior Court of Justice (“Civil Judge 63”) through an incidental plea for annul-ment (incidente de nulidad). Radio Centro argued that the Arbitrators were not recognized as experts and had not proven their expertise in the subject matter. In November 2004, Civil Judge 63 nullified the Award, holding that the Tribunal had in fact not proven its expertise in issues relating to the radio industry. Both parties contested Civil Judge 63’s decision in an indirect amparo proceeding before District Judge 6 of Civil Matters of the Federal District (”District Judge 6”). InfoRed argued that Civil Judge 63 had not considered the arbitration clause of the Agreement, nor the relevant arbitration rules of the ICC and applicable international treaties. In May 2006, District Judge 6 awarded protection under the amparo to InfoRed by declaring Civil Judge 63’s decision null and void and ruling that the incidental plea for annulment of the original Award was without merit.


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Radio Centro appealed this decision before the Thirteenth Collegiate Court on Civil Matters of the First Circuit (the “Appellate Court”). While the decision of the Appellate Court was still pending, two judges of the First Chamber of the Supreme Court tried to get the Supreme Court to review the proceeding pursuant to the indirect amparo. However, in March 2006, a majority of the Supreme Court’s First Chamber voted against accepting the proceeding for review. In June 2006, the Appellate Court held that the proceeding at hand was not an indirect amparo but in fact a direct amparo for which the Appellate Court was the only forum. Then, instead of analyzing the arguments made in the amparo on appeal, the Appellate Court proceeded to render a judgment on the facts of the case. The Appellate Court denied the amparo by majority vote, thereby confirming Civil Judge 63’s decision to nullify the Award. In response to this decision, on July 3, 2006, Plaintiff’s counsel filed a constitutional complaint before the Supreme Court in which they alleged that the Appellate Court had misinterpreted certain constitutional concepts and thus wrongly decided that the proceeding at hand was a direct amparo without a right to review by the Supreme Court. The Plaintiffs argued that the decision would deprive them of a second appellate forum and thus of their constitutional right to a fair hearing and due process of law.

1

2. Legal Issues Presented in the Constitutional Complaint

The Plaintiffs’ Constitutional complaint presents the following legal issues: 1. Whether an interlocutory judgment in an incidental plea for annulment of an arbitral

award (incidente de nulidad de laudo arbitral) must be considered a definitive judg-ment that ends the relevant judicial proceeding (juicio) in accordance with section V of Article 107 of the Constitution, and

2. Whether an incidental plea for annulment of an arbitral award as contemplated by the Mexican Commercial Code has the same judicial meaning and effect as a judicial pro-ceeding.

2.1. Procedural Aspects

The requirements that must be met to establish a Constitutional complaint under an indirect amparo are governed by section IX of Article 107 of the Constitution, Article 82, section V of Article 83, section II of Article 84, Article 86 and Article 88 of the Law of Amparo as well as the first paragraph of Accord No. 5/1999 of the Assembly of the Supreme Court. In accordance with these provisions, the following requirements must be met: • The contested ruling of the Circuit Collegiate Court must be final and by way of a

direct amparo,

1 InfoRed et Mr. José Gutierrez Vivó v. Radio Centro et al.; Suprema Corte de la Nación; Constitu-

tional Complaint; Exp. No. R.C. 311/2005-13; July 3, 2006.


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• The court must directly interpret an Article of the Constitution, and • The importance and significance of this interpretation must be without doubt.

In the proceeding at hand, the Appellate Court held that the procedure must be considered a direct amparo and not, as the parties had assumed, an indirect amparo. The Appellate Court directly interpreted the second paragraph of Article 14, sections III, V and VII of Article 107 and Article 133 of the Constitution. The interpretation of a Constitutional Article is defined as “the definition by the Circuit Collegiate Court of the meaning of a Constitutional provision, determining its legal effect”

2. However, it is the

Supreme Court that must establish a definitive interpretation of any constitutional concept, as it is the highest authority on these matters. Through its interpretation of “definitive judgment”, “judgments that end a judicial proceeding”, “definite judgments in commercial judicial proceeding”, “amparo against acts in judicial proceedings, outside judicial proceedings and after judicial proceedings” (Article 107 of the Constitution), “incidental plea”, “essential formalities of a judicial proceeding” (Article 24 of the Constitution) and “they will be adjusted to treaties” (Article 133 of the Constitution) the Appellate Court determined through legal and methodological analysis the meaning and effect of these terms and concepts. In fact, the Appellate Court determined that the terms “judicial proceeding” (juicio) and “incidental plea” (incidente) must be con-sidered to be the same. The Plaintiffs argue that, given that applicable law uses “judicial proceeding” and “incidental plea” in different procedural contexts and with different procedural effect. It is of the utmost importance to clarify whether they are two different procedural concepts or are indeed the same. This determination also is relevant to determining whether Plaintiffs are entitled to a direct or indirect amparo procedure, and which court is competent to decide the proceeding. The purpose of the Appellate Court’s direct constitutional interpretation was to estab-lish jurisdiction over the proceeding in order to decide it anew and not to limit itself, as it should have, to resolving the issues raised on appeal. The Appellate Court instead inter-preted the terms “judicial proceeding” and “incidental plea”, concluding that they were the same and therefore a direct amparo was the proper procedure. The foregoing issues are clearly important with respect to the legal certainty of the relevant matters. The proponent of the proceeding and the lower courts must know: 1. which is the correct appellate entity to review an amparo judgment, and 2. which amparo proceeding is applicable– the direct or the indirect amparo – to review

the judgment in an incidental plea for annulment.

2 Burgoa, Ignacio, El Juicio de Amparo, vigésima primera edición, México 1984, p. 586.


110

2.2. Legal Merits of the Case

2.2.1. Systematic interpretation

The Appellate Court erroneously equated the different uses of the term “judicial proceed-ing” (juicio) in Article 14 and Article 107 of the Mexican constitution. The court held that both concepts involve the same procedural stages comprising the basic elements of a judi-cial proceeding: complaint, answer, offering of evidence, legal arguments and judgment. According to the Appellate Court, what is relevant is the presence of these procedural stages, not the fact that a proceeding may be called an “incidental plea” as opposed to a “judicial proceeding”. However, it should be noted that the term juicio as used in Article 107 of the Constitu-tion strictly refers to a judicial procedure, while the term juicio as used in Article 14 of the Constitution must be understood more broadly. Article 14 is part of the Constitution’s Magna Carta, granting the fundamental right to any Mexican that he shall not be deprived of his property, life or other rights without a prior proceeding (juicio) before the corre-sponding courts with due process of law. Thus, the use of the term in Article 14 must be considered distinguishable from the strictly procedural use in Article 107 of the Constitu-tion and should be interpreted in the broadest sense. Article 14 of the Constitution grants the citizen a general right to a fair trial before the corresponding judicial institutions. But this does not imply that the term juicio in Article 14 of the Constitution should be inter-preted narrowly as a judicial proceeding as used in section V of Article 107 of the Consti-tution. Moreover, in other proceedings, courts have ruled that minimum standards of due process must be observed in accordance with Article 14 of the Constitution but have not equated the proceeding with a “judicial proceeding” under section V of Article 107 which only allows an appeal by direct amparo. Such is the case with the “incidental plea for exe-cution of an arbitral award”. Also, the Appellate Court in its decision ignores that section VII of Article 107 of the Constitution clearly establishes that decisions which determine an intermediate issue and are not the final decision of the court with respect to the principal issue shall be appealed by means of the indirect amparo. Accordingly, if the Constitution makes this obvious distinction, there is no room for the Appellate Court’s interpretation that the incidental plea for annulment must be considered a judicial proceeding which puts a definite end to the disputed issue and must thus be appealed by means of the direct amparo. 2.2.2. Grammatical interpretation

The conclusions are the same when a linguistic or grammatical interpretation is applied to the relevant terms and issues.


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The term “incidental plea” describes a concept that is ancillary to the principal suit or action. The word “incidental” derives from the Latin incido incidens (interrupt, suspend) which means, in a broader sense, depending on or appertaining to something else as pri-mary. Legally speaking, it refers to a question that arises in a primary suit to which it is related. The annulment of an arbitral award must be sought through an incidental plea as it is ancillary to the primary arbitration claim. An ancillary question to be determined is whether the award is valid or null and void. The arbitration procedure is the “judicial proceeding” as it provides all of the procedural stages of a primary lawsuit. However, it should be clarified that although the arbitral award is considered a judgment that concludes a “judicial proce-dure”, a party cannot challenge the arbitral award by means of a direct amparo because the arbitral award does not constitute the act of an authority under the Law of Amparo. The award must be converted into the act of an authority by way of an “incidental plea of annulment”. Only the judicial determination of the “incidental plea” is considered to be the act of an authority and may be challenged through an amparo. The principles of civil procedure in the context of Article 107 of the Constitution clearly indicate that the terms “incidental plea” and “judicial proceeding” refer to different procedural actions and have different procedural effects. A “judicial proceeding” in this sense is a “proceeding which begins in any form until the judgment is executed through any means.”

3 It is clear that a judicial proceeding is understood to mean a lawsuit that puts a

definite end to a legal proceeding through a final judgment with respect to the substantive issue. On the other hand, “incidental pleas” are “proceedings that resolve issues ancillary and directly connected to the primary issue.”

4

Moreover, a definitive judgment is understood to mean “a resolution by a judge or tribunal in order to resolve the substantive issue of the suit, conflict or controversy, which is a normal conclusion of the procedure”

5

In drafting the provisions of Article 107 of the Constitution governing the amparo procedure, Congress clearly distinguished between sections V and VII of Article 107. In section V, the Circuit Collegiate Courts were granted jurisdiction to resolve direct amparo proceedings which are brought against definitive judgments or awards and resolutions which end a primary “judicial proceeding“. In section VII, Congress provided that all other judgments that do not definitively end a primary issue are subject to review by means of an indirect amparo under the jurisdiction of a District Court and review by a Circuit Collegiate Court.

3 Quinta Época, Tercera Sala, Semanario Judicial de la Federación LXXXVIII, página 1024, tesis

aislada, material Civil. Citada en Diccionario Jurídico Mexicano, segunda edición, México 1988, página 1848.

4 Diccionario Jurídico Mexicano, segunda edición, México 1988, página 1665.

5 Diccionario Jurídico Mexicano, segunda edición, México 1988, página 2891.


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However, it should be noted that the determining factor is not whether the issue is decided definitively, as is the case in an interlocutory judgment, but whether the ruling itself is definitive and finally and completely puts an end to the controversy. As an “inci-dental plea” is not the equivalent of a “judicial proceeding,” and an interlocutory judgment is not equivalent to a definitive judgment, an incidental plea does not meet the requirements for a direct amparo under section V of Article 107 of the Constitution. 3. Arbitral award and its homologation

The Appellate Court also misinterpreted the concept of an arbitral award and its transfor-mation into the official act of an authority for Constitutional purposes. The Appellate Court erroneously ruled that the arbitral award becomes the official act of an authority capable of being challenged by an indirect amparo through the transformation of the award itself rather than through the judicial ruling that effects such transformation. The Appellate Court’s interpretation would permit the courts to review substantive issues decided in an arbitral award. This was clearly not the intent of the Congress. The conditions under which an arbitral award may be annulled are listed in article 1457 of the Mexican Commercial Code, and this list is exclusive and does not include the review of the substantive issues resolved in the award. Furthermore, the Appellate Court’s reasoning is flawed and contradictory. The Appel-late Court first states that, under contractual theory in arbitration, the annulment of an arbitral award may only be requested once the award has been transformed into the official act of an authority. The Court Appellate also indicates that the arbitral award becomes subject to the jurisdiction of the courts and a plea for annulment of the award may be con-sidered by the courts even before the award is transformed. At the same time, the Appellate Court states that the resolution of the plea for annulment of the award is a definitive judg-ment and puts an end to the proceeding. The contradiction consists of the following: if the award becomes jurisdictional and definitive only through the transformation, then if the plea for annulment proceeds before the transformation, neither the award nor the annulment ever become a definitive judgment. 4. Conclusion

By judging that the incidental plea for annulment was in fact a “judicial proceeding” which puts a definitive end to the case and against which the direct amparo proceeds, the Appel-late Court violated Plaintiff’s constitutional right to a fair hearing and due process of law. The Appellate Court deprived the Plaintiffs from the procedure stipulated in section VII of Article 107 of the Constitution with all its procedural aspects, rules, effects and conse-quences. The Plaintiffs have a constitutional right that their amparo is to be heard in an indirect amparo proceeding in which a District Court judges over the issue followed by a principal


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and concurring revision before the Circuit Collegiate Court in which only the issues brought forward in the revision are to be judged. 5. Post Data

In a close vote, five against four, the judges of the Supreme Court approved the reasoning of InfoRed. The Supreme Court turned the case in January 2007 to the Federal District's Thirteenth Circuit Court of Civil Matters instructing the court to reexamine the matter under different procedural rules. The court decided in favor of InfoRed, granting the amparo indirecto and thus confirming the enforceability of the Award. InfoRed is currently executing the Award.

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BUCHBESPRECHUNGEN / BOOK REVIEWS

Patricia Graf / Thomas Stehnken (Hrsg.) Lateinamerika. Politik, Wirtschaft und Gesellschaft Festschrift für Andreas Boeckh Baden-Baden 2008, 244 S., 45,00 EUR; ISBN 978-3-8329-3432-3 2008 wurde der Politikwissenschaftler Andreas Boeckh an der Universität Tübingen emeri-tiert, wo er einen der ganz wenigen Lehrstühle einnahm, die sich in seinem Fach speziell mit Lateinamerika beschäftigen. Die war ein Anlass für Schüler, Kollegen und Freunde des Wissenschaftlers, eine Festschrift vorzulegen. Patricia Graf und Thomas Stehnken, denen es zu verdanken ist, dass die Publikation zeitnah veröffentlicht wurde, stellen den Band in der Einleitung in den Kontext der deutschsprachigen Lateinamerikaforschung. Sie weisen darauf hin, dass die Regionalwis-senschaften (richtiger: Regionalforschung) stark personenabhängig sind und der Trend in den 1990er Jahren nicht zugunsten Lateinamerikas verlief. Nach einem Aufsatz von Man-fred Mols „Lateinamerikas Einheit und ihr Trend zum Verfall“, in dem er auf die Vagheit des lateinamerikanischen Integrationsprojektes verweist und der mit einem eher skeptischen Blick auf die Perspektiven der Integration endet, ist der Band in drei Abschnitte gegliedert, in denen die Forschungsinteressen von Boeckh zum Ausdruck kommen. Staat und Herrschaft bilden den ersten Abschnitt. Hans-Jürgen Burchhardt stellt neue Fragen an die Demokratieforschung. Im deutschsprachigen Bereich dominiere nach wie vor die Transitionsforschung, zumal im Bertelsmann Transformation Index (BTI) ein universa-listischer Begriff der „Marktdemokratie“ vorherrsche. Andere Entwicklungen – wie der neue Populismus und sein teilweise rhetorisches Bekenntnis zu mehr Staat – kämen damit zu kurz. Seine Schlussfolgerung: „Das Verhältnis von Demokratie und Wirtschaft muss neu gedacht werden“ (S. 49). Dem nicht nur in der deutschsprachigen Lateinamerikaforschung sträflich vernachlässigtem Thema der Steuern und Steuerpolitik wendet sich Christian von Haldenwang zu. Bekanntermaßen leistet die reiche Oberschicht dort einen sehr geringen Beitrag zur Finanzierung öffentlicher Güter und wenn überhaupt, dann lieber in Form von Spenden oder durch die Errichtung von Stiftungen. Die hohen Wachstumsraten seit 2003 haben bei vielen Regierungen Höhenflüge befördert, statt die Grundlagen für eine nachhal-tige Fiskalpolitik zu legen. Auch dieses Thema gewinnt durch die weltwirtschaftliche Ent-wicklung in der zweiten Hälfte des Jahres 2008 zusätzliche Bedeutung. Von einer gewissen Kühnheit beflügelt scheint auf den ersten Blick der Vergleich zwischen Kolumbien und Burkina Faso zu sein, den Michael Rösch unternimmt. Allerdings nehmen beide Staaten auf dem Failed State Index 2007 gemeinsam Rang 33 ein. Die Übereinstimmungen, so der Autor, seien jedoch gering. Nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass nach den Ergebnissen der Einstellungsforschung viele Kolumbianer der Meinung sind, die Lage in ihrem Land

Buchbesprechungen / Book Reviews

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habe sich durchaus verbessert. Seinem Fazit „Ouagadougou ist nicht Bogotá“ (S. 94) wird wahrscheinlich jeder, der sich ernsthaft mit Regionen beschäftigt, zustimmen. Karl Buck geht in seinem Artikel auf die strategische Partnerschaft zwischen der EU, Lateinamerika und der Karibik ein und plädiert für eine Verbesserung der Kooperation. Insgesamt eher skeptisch fallen die vier Beiträge im zweiten Abschnitt zu Wirtschaft und Gesellschaft aus. Im internationalen Vergleich wendet Lateinamerika nur relativ geringe Mittel für Forschung und Entwicklung (F&E) auf. Hartmut Sangmeister konsta-tiert, weite Teile Lateinamerikas in der Weltkarte des technologischen Fortschritts seien weiße Flecken. Nachhaltige Verbesserungen mit Blick auf die internationale Wettbewerbs-fähigkeit sind ausgeblieben. Und die vielfach gelobte Entwicklung im Bereich der Biokraft-stoffe in Brasilien? In seiner detail- und kartenreichen Analyse muss Gerd Kohlhepp hier zumindest ein Fragezeichen stehen lassen. Die Steigerung der Exporteinnahmen folgt der Logik des transnational vernetzten Agrobusiness, die eigene Regierung wiederum präsen-tiert Brasilien gerne als „Weltmacht des 21. Jahrhunderts für erneuerbare Energien“. Zu-kunftsweisend könnte sich die ab ca. 2010 erwartete Herstellung von Biokraftstoffen der zweiten Generation erweisen, erst dann ist wohl ein abschließendes Urteil möglich. Als schlecht wachsende Pflanze hat sich in der Vergangenheit der Ölsegen in Venezuela ge-zeigt. Die schon 1936 ausgegebene Parole „Das Öl aussäen“ hat nur teilweise funktioniert, gleichzeitig aber hohe Erwartungshaltungen an den Staat und die Politiker gefördert. Chávez’ staatszentrierte Ölpolitik erscheint Heinz G. Preuße mehr eine Rückkehr zu den durchwachsenen Erfahrungen des 20. Jahrhunderts zu sein als ein Vorgriff auf eine bessere Sozialpolitik für die Zukunft. Monica Rubiolo erkennt durchaus Ansätze zu einem effekti-veren Public Financial Management in Nicaragua. Auch in diesem Land und Bereich erfor-dert es „mehr Transparenz, Effizienz und Effektivität in der öffentlichen Tätigkeit“ (S. 188). Um Kultur und Gesellschaft geht es im dritten Abschnitt. Ohne Zweifel zählt der Popu-lismus in vielen Ländern zur politischen Kultur. Friedrich Welsch und Héctor Briceño zeigen am Beispiel Venezuelas u.a. mit Hilfe der Ergebnisse empirischer Einstellungsfor-schung, dass die Venezolaner sowohl für den Populismus als auch für die Demokratie eintreten. Die Neigung zum Populismus und die Fixierung auf den Staat vermindern sich mit steigendem Bildungsgrad und Einkommen. Vor diesem Hintergrund wünschen sich die Autoren für den lateinamerikanischen Populismus mehr Demokratie. Und welche Rolle spielen die Eliten in diesem Zusammenhang? Sie stellen ein insgesamt in der internationa-len Lateinamerikaforschung stiefmütterlich behandeltes Thema dar. Der in Westeuropa nach 1945 üblich gewordene Begriff der Funktionselite greift zu kurz, da dort der Rechts-staat in den meisten Gesellschaften auf seine Durchsetzung wartet und der Staat nach wie vor stark von traditionellen Klientelnetzen durchzogen bleibt. Hinzu kommt, dass eine objektive Elitenanalyse in einigen Ländern für die Forscher nicht ganz folgenlos sein kann. Die Unzulänglichkeiten der Politikwissenschaft resultieren nach Ansicht von H.C.F. Mansilla nicht zuletzt aus der mangelnden Analyse des kollektiven Selbstverständnisses. Denn „Naivität fast aller Bevölkerungsschichten“, so sein Schlusssatz, „bildet die gemein-


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same Grundlage sowohl des korrupten Neoliberalismus als auch des autoritären Neopopu-lismus“ (S. 214). Rafael Sevilla formuliert „Anmerkungen zur Identität und Literatur in Lateinamerika“ mit einem Beispiel aus Chile. Dana de la Fontaine analysiert verschiedene Formen der Interaktion zwischen Zivilgesellschaft und sozialen Bewegungen am Beispiel von Guatemala, Brasilien, Bolivien und dem Sonderfall einer populistischen Variante in Venezuela. Es zeichnet sich ein Trend zur „Semi-Institutionalisierung“ von sozialen Bewe-gungen ab, die mit den traditionellen politischen Eliten eine Koexistenz eingehen. Die drei Bereiche sind Beispiele für Themen, die sinnvollerweise auch in Zukunft an deutschen Universitäten behandelt werden sollten. Immerhin wächst die spanischsprachige Bevölkerung weltweit, was sich in der Expansion des Cervantes-Instituts in Europa und dem anhaltenden Lateinamerika-Interesse an nordamerikanischen Universitäten manifes-tiert. Auch in Deutschland haben vor allem Studierende etwa in Passau oder jüngst in Bonn erfolgreiche Initiativen mit Blick auf Latein- und Iberoamerika ins Leben gerufen. An der Universität Tübingen wird in Zukunft die entsprechende institutionelle Anbindung fehlen: Nach Mainz, Heidelberg und Augsburg wurde auch dort die vakant gewordene Professur nicht mehr mit einem Lateinamerika-Experten besetzt.

Nikolaus Werz, Rostock Stefan Kadelbach / Parinas Parhisi (Hrsg.) Die Freiheit der Religion im europäischen Verfassungsrecht Schriften zur europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftordnung, Bd. 9 Baden-Baden, Nomos-Verlagsgesellschaft, 2007, 194 S., 39,00 EUR; ISBN 978-3-8329-2947-3 Um die Freiheit der Religion ist es in den Staaten und Gesellschaften, denen das Interesse dieser Zeitschrift gilt, höchst unterschiedlich bestellt. Das gilt aber auch für das Europa der Union und des Europarats. Religion ist den einen Sinn stiftender Halt, andere empfinden seitens der Religion belastende Ingerenz, manchmal seitens des Staates angeleitet. Immer betrifft Religion die höchst persönliche Lebensführung und Entfaltung, auf sie bezogene Freiheit, positiv wie negativ, rührt an Vorstellungen von zu lebender Würde und hat oft zu tun, dann auch praktisch-politisch, mit Meinungsfreiheit. Daher gehört die Freiheit der Religion zu denjenigen Menschenrechten, deren Zustand im jeweiligen Staat und deren Verwirklichungsgrad Rückschlüsse auf die Menschenrechtslage im Allgemeinen vermit-teln. Nicht selten geht von der Religionsfreiheit Gefährdungspotential für die jeweils Herr-schenden aus, manchmal für ganze Systeme. Sahen wir praktisch gelebte Religionen, aber auch Konfliktlagen einer Auseinanderset-zung mit religiösen Ambitionen anderer, im westlichen Europa für längere Zeit eher auf dem Rückzug, im in Sozialismen verfassten Osten ohnehin, so ist dies hier wie dort teils anders geworden, und außerhalb Europas ohnehin anders, gleichermaßen in die Nähe zu


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Religionen suchenden Staatswesen wie auch in den asiatischen Bastionen des Kommunis-mus, die eine religiöse Renaissance oder jedenfalls das Bemühen darum erleben. Das Thema „Religion und Recht“, das immer auch das Thema „Staat und organisierte Religion“ betrifft, bleibt ein Gegenstand von brennender Aktualität und gehört zu den lohnendsten im Bereich vergleichender Verfassungsbetrachtung. Gedanken und Materialien dazu enthält der vorliegende Band. Wenn er der Freiheit der Religion „im europäischen Verfassungsrecht“ gewidmet ist, so ist das nicht sehr plastisch formuliert. Gemeint ist hier nicht „nur“ das Verfassungsrecht des integrierten Europas (das noch kein solches im formellen Sinne ist). Oft geht es in dem Band um die Europäische Menschenrechtskonvention, vielfach auch um deutsches Recht, vor allem Verfassungs-recht. Vor allem geht es um Rechtslagen und Diskussionen in Europa, meist um Christen-tum, aber auch um Islam, nicht eigentlich um andere Religionen. Auch methodisch und disziplinär sind die Beiträge heterogen. Sie stammen von Juristen sowie dem Religions-philosophen Thomas M. Schmidt, erheben inhaltlich und formal teilweise rechtswissen-schaftliche Ansprüche, doch sind auch plädierende Repräsentanten der beiden deutschen Großkirchen sowie ein Europapolitiker vertreten. Das alles erklärt sich auch aus der Genese des Buches, das auf zwei Tagungen an der Universität in Frankfurt am Main zurückgeht, gewidmet der Freiheit der Religionen im europäischen Verfassungsleben sowie der The-matik „Religiöse Toleranz als Herausforderung an den säkularen Staat“. Die meisten Bei-träge sind ergänzte Vorträge, manche von ihnen eher knappe statements. Die Mitherausge-berin Parinas Parhisi steuert demgegenüber eine intensive, hoch interessante, reich dokumentierte Abhandlung über Frauenrechte in Iran bei, vor allem auf den Maßstab des Völkerrechts ausgerichtet. So ist dies eine Versammlung oder Ansammlung einzelner Essays zu dem eingangs angesprochenen Großthema. Aus dem Blickwinkel dieser Zeitschrift sei ausdrücklich noch hingewiesen auf die dichte Skizze von Silvia Tellenbach zu islamrechtlichen Fragen der Abwendung vom Glauben. Weitere Beiträge (etwa der schon angesprochene Religionsphi-losoph Schmidt zur Frage von Religion als vorpolitischer Quelle von Menschenrechten, Ernst Gottfried Mahrenholz zu religiöser Toleranz im säkularen Staat, Ute Sacksofsky über das Verhältnis von Regierung und weiblicher Emanzipation, Doris König über Religions-freiheit im europäischen und deutschen Recht sowie Antje von Ungern-Sternberg über einschlägige Einflüsse der EMRK auf Großbritannien und Frankreich) liefern Bestandsauf-nahmen, die willkommene Anregung vermitteln auch für den vergleichenden Blick aus Europa hinaus. In besonderem Maße gilt das auch für das energische Plädoyer von Michael Stolleis gegen die Erwähnung Gottes in einer künftigen europäischen Verfassung, die er – viele werden anderer Auffassung sein – als „Abwehrzauber“ begreift.

Philip Kunig, Berlin


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Atchou Sodjada Essousso Demokratieförderung Politik gestalten oder beraten? Internationale Hochschulschriften, Bd. 507 Münster, Waxmann 2008, 260 S., 34,90 EUR; ISBN 978-3-8309-2005-2 Annette Jünemann / Michèle Knodt (Hrsg.) Externe Demokratieförderung durch die Europäische Union Baden-Baden, Nomos 2007, 376 S.,49,00 EUR; ISBN 978-3-8329-2794-3 Entwicklungspolitik beschränkt sich schon seit gut zwei Jahrzehnten nicht mehr allein auf die bloße wirtschaftliche Entwicklung eines Staates. Bereits seit den 1980er Jahren wird intensiv diskutiert, ob etwa die internationalen Finanzinstitutionen bei der Vergabe von Darlehen auch die Menschenrechtssituation oder die Staatsform eines Staates mit in ihre Entscheidung einbeziehen sollen. Zudem ist die Demokratieförderung mittlerweile ein eigenständiger Teil vieler Entwicklungsprogramme von UNDP oder der Europäischen Union. Letztere hat teilweise Menschenrechts- und Demokratieklauseln in Kooperations-verträge mit Entwicklungsländern aufgenommen, die ihr ermöglichen, Verstöße gegen diese Standards mit wirtschaftlichen Sanktionen zu ahnden. Diese Entwicklung ist mehr-fach Gegenstand juristischer Dissertationen gewesen. Hervorzuheben sind dabei in erster Linie die Monographien von Christian Pippan und Frank Hoffmeister. Die beiden hier besprochenen Bücher beschäftigen sich mit dem Thema der Demokrati-sierungspolitik aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive, nähern sich ihm aber aus unterschiedlichen Richtungen. Der Band von Annette Jünemann und Michèle Knodt wid-met sich der Frage, welche Faktoren die Wahl der Instrumente bei der Demokratieförde-rung der Europäischen Union beeinflussen. Warum verhält sich die EU verschiedenen Ländern gegenüber unterschiedlich, obwohl die politische Situation in diesen Staaten ver-gleichbar ist? Die beiden Herausgeberinnen generieren dazu mehrere Hypothesen, die im Buch anhand von Fallstudien aus unterschiedlichen Staaten und Regionen getestet werden. Demgegenüber untersucht Atchou Sodjada Essousso in seiner Dissertation das Zusam-menspiel der wissenschaftlichen Aufarbeitung von Demokratisierungsprozessen und prakti-scher Politikberatung. Welche Bedeutung hat die Wissenschaft für die Politikberatung, und welche Rolle sollte sie spielen? Bei seiner Untersuchung stützt er sich hauptsächlich auf drei Fallstudien – die Aussetzung der Entwicklungskooperation mit Togo durch die Euro-päische Union (76 ff.), ein InWent-Projekt zur Förderung der kommunalen Verwaltung in Namibia (102 ff.) sowie ein Good Governance-Projekt der GTZ in Kooperation mit der Afrikanischen Union (127 ff.). Essousso konzentriert sich dabei im wesentlichen auf zwei Bereiche, in denen die Wissenschaft einen positiven Beitrag zur Politikberatung leisten kann. Dies ist zum einen die Entwicklung von Maßstäben zur Bewertung von Regierungsformen, um den Erfolg von Demokratisierungsprozessen messen zu können. Auch wenn diese Demokratiemessung


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gewissen Grenzen unterliegt, kann sie dem Autor zufolge doch einen wichtigen Beitrag zur Projektbewertung leisten, da sie zu einer gedanklichen Präzisierung des Befundes zwinge und damit die Nachvollziehbarkeit einer Bewertung erheblich verbessere (202 f.). Zum anderen identifiziert Essousso die politikwissenschaftliche Steuerungsdiskussion als relevanten wissenschaftlichen Beitrag für die praktische Politikberatung (204 ff.). Diese zeige auf, dass die gesellschaftliche Steuerung durch den Staat erheblichen Grenzen unter-liege, derer sich die Politikberatung bewusst sein müsse, wenn sie versuche, mit politischen Reformen gewisse gesellschaftliche Ziele zu erreichen. Allerdings zeigt Essousso auch die Grenzen politischer Beratung durch die Wissenschaft auf. Diese sieht er vor allem in der unterschiedlichen Logik der verschiedenen Systeme. Zum einen sei die Wissenschaft in ihrem Erkenntnisinteresse langfristiger angelegt als die Politik (193); zum anderen gehe es der Politik in erster Linie um konkrete Entscheidungen, während die Wissenschaft allge-meine Wahrheitsfindung anstrebe. Daher empfiehlt er der Politikwissenschaft, ihre For-schung stärker auf konkrete Probleme und Empfehlungen auszurichten, um politischen Einfluss zu erlangen (195). Gleichzeitig warnt er davor, die politische Unabhängigkeit aufzugeben, um weiterhin eine kritische Distanz wahren zu können (194). Essoussos Monographie präsentiert sich im Gewande eines großen Rundumschlags. Der Autor selbst bezeichnet seinen Ansatz als „ganzheitlich“ (227) und streift im Rahmen seiner Untersuchung viele spannende und komplexe Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Demokratieförderung stellen. Diese reichen von der sozio-kulturellen Bedingtheit der Demokratisierung über die kulturelle Relativität von Demokratie bis hin zu den kon-kreten Problemen der externen Demokratieförderung. Allerdings gelingt es dabei nicht immer, den roten Faden der Untersuchung aufzuzeigen. Viele der behandelten Themen scheinen mit der zentralen Forschungsfrage nur peripher in Zusammenhang zu stehen. Auf der anderen Seite hätte die Analyse des Zusammenhangs von Wissenschaft und Politik mehr Tiefe vertragen können. Selbst einer Schrift, die Diskussionen anstoßen möchte statt positive Resultate zu liefern (223), hätte eine stärkere Konzentration auf die zentrale For-schungsfrage gut getan. Demgegenüber versucht der Band von Annette Jünemann und Michèle Knodt gar nicht erst, das Thema der externen Demokratieförderung umfassend zu behandeln. Vielmehr beschränkt er sich auf die Frage, welche Faktoren die Wahl der Instrumente zur Demokra-tieförderung durch die Europäische Union beeinflussen. Den Rahmen der Schrift bilden dabei zwei Beträge der beiden Herausgeberinnen. In der Einleitung führen sie in die For-schungsfrage ein und stellen diese in den Kontext des aktuellen Diskussionsstandes. Dabei erarbeiten sie fünf Hypothesen, die durch die konkreten Fallstudien des Buches getestet werden sollen. Die wesentlichen Faktoren für europäische Politik sollen danach die wirt-schaftlichen Beziehungen mit dem Drittstaat und die Sicherheitsinteressen, die die EU in diesem verfolgt, sein (22 ff.). Diese Hypothesen stehen im Gegensatz zu prominenten The-orien, die die Europäische Union als werteorientierten außenpolitischen Akteur betrachten (12 ff.).


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Im Schlusskapitel versuchen Jünemann und Knodt die in den Fallstudien herausgear-beiteten Faktoren zu systematisieren, die die Demokratisierungspolitik der EU beeinflus-sen. Ein wichtiger Faktor ist dabei die gegenseitige Abhängigkeit zwischen der EU und dem Drittstaat. Je stärker die wirtschaftlichen Interessen der EU sind, oder je weniger der Drittstaat auf die EU angewiesen ist, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass die EU negative Sanktionen ergreift (357 ff.). Sie wird in diesen Fällen positive Maßnahmen be-vorzugen. Gleiches gilt, wenn die EU essentielle Sicherheitsinteressen zusammen mit dem Drittstaat verfolgt, dieser etwa ein Partner im sog. Kampf gegen Terrorismus ist (366). Einen starken Einfluss auf die Politik der EU hat zudem die Frage, ob es einen interessier-ten Mitgliedstaat gibt – etwa aufgrund einer Kolonialvergangenheit (353 ff.). Die Regie-rung dieses Staates wird die EU-Linie dabei erheblich mitbestimmen, was gewisse Diver-genzen in der Reaktion der EU erklärt. Schließlich spielen auch die internen Strukturen in dem Drittstaat eine entscheidende Rolle. Da die Transition zur Demokratie immer ein sehr sensibler Prozess ist, geht die EU in politisch instabilen Staaten in der Regel mit größerer Zurückhaltung vor als in Staaten mit einer starken, autoritären Regierung (362). Diese Ergebnisse zeigen, dass die EU bei der Demokratieförderung nicht allein als werteorien-tierter Akteur agiert, sondern ihr Handlungsspielraum oft eingeschränkt ist – teilweise um eigene Interessen nicht zu gefährden, teilweise aus Gründen, die mit dem Drittstaat zusam-menhängen. Die einzelnen Fallstudien beschäftigen sich mit verschiedenen Ländern, wobei versucht wurde, repräsentative Beispiele für verschiedene Weltregionen zu finden. Im Folgenden sollen einige dieser Studien exemplarisch herausgegriffen und besprochen werden. Gordon Crawford beschäftigt sich in seinem Beitrag mit der Demokratieförderung in Ghana. Er stellt fest, dass die Demokratieförderung trotz sehr positiver Rahmenbedingungen nur wenige Fortschritte mache, und führt dies darauf zurück, dass die EU einen sehr instru-mentellen Ansatz der Demokratieförderung verfolge, der sich vor allem durch zwei Cha-rakteristika auszeichne: Zum einen habe die EU nur ein untergeordnetes Interesse an der Demokratieförderung, wenn sie in dem Land keine expliziten wirtschaftlichen Ziele ver-folge oder konkrete Sicherheitsinteressen habe. Zum anderen sei ihr eine Politik der wirt-schaftlichen Liberalisierung, die darauf abziele, staatliche Gewalt zu schwächen und die verbleibende Staatsgewalt unter formale Kontrolle zu bringen, wichtiger als eine Stärkung umfassender demokratischer Partizipation. Crawford steht dieser Entwicklung kritisch gegenüber und beklagt eine Dominanz des liberalen gegenüber dem demokratischen Ele-ment (84). Gerade an dieser Kritik zeigt sich jedoch der schmale Grat zwischen deskriptiver Ana-lyse von Demokratisierungsprozessen und normativer Beurteilung derselben. Es gibt in der politikwissenschaftlichen Demokratisierungstheorie durchaus Stimmen, die eine Machtdis-persion für ein wesentliches Element der Demokratisierung halten (Vanhanen) und für die die Stabilisierung der ökonomischen Verhältnisse essentielle Voraussetzung einer stabilen Demokratie ist (Lipset, Przeworski et al.). Insofern kann die Strategie der Europäischen Union in Ghana nicht ohne weiteres als sachfremd und ausschließlich interessengeleitet


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kritisiert werden, lassen sich für diese doch durchaus plausible Gründe anführen. Insgesamt präsentiert Crawford jedoch eine gut strukturierte und sorgfältige Analyse, die sich vor-bildlich an der übergeordneten Forschungsfrage des Bandes orientiert. Dies gelingt leider nicht durchweg in gleicher Weise. So hält sich Franco Algieris Beitrag zu China und Myanmar zuerst mit langwierigen Definitionen europäischer Außen-politik und der Einordnung der Demokratieförderung in den Kontext derselben auf (169 ff.). Die eigentliche Analyse der Verhältnisse in China und Myanmar ist dagegen relativ knapp gehalten und kommt zu dem wenig überraschenden Ergebnis, dass das strategische Interesse die Wahl der Instrumente bei der Demokratisierungspolitik determiniert. Die EU habe ein hohes wirtschaftliches Interesse an China, so dass selbst bei gravierenden Men-schenrechtsverletzungen kaum negative Sanktionen ergriffen würden (178 f.). Myanmar sei dagegen für die EU sowohl wirtschaftlich als auch strategisch unbedeutend. Daher könne diese harte Sanktionen gegen den südostasiatischen Staat ergreifen, um die eigene Rolle als werteorientierter Akteur herauszustreichen, ohne dafür einen hohen Preis zahlen zu müssen (180). Sabine Fischer befasst sich in ihrem Beitrag mit der Demokratisierungspolitik der EU gegenüber Russland. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion schlossen Russland und die EU 1993 ein Partnerschaftsabkommen. In diesem Rahmen wurde Russland technische und finanzielle Hilfe gewährt, während dieses sich auf die Einhaltung demokratischer Standards verpflichtete. In der Praxis war die Reaktion der EU auf den Tschetschenienkrieg oder die autoritären Tendenzen in der russischen Politik nach der Wahl Putins jedoch eher schwach. Fischer führt dies im Wesentlichen auf zwei Gründe zurück. Zum einen hätten einige Mitgliedstaaten starke wirtschaftliche Interessen in Russland, die dazu führten, dass diese betroffenen Staaten negative Maßnahmen gegen Russland blockierten (256). Zum anderen seien Russlands derzeitige politische Eliten nicht sonderlich offen für externe Einflüsse. Da Russlands Wirtschaft zudem im Wachstum begriffen sei, könne es sich eine stärkere Unabhängigkeit von der EU erlauben als noch in den 1990er Jahren (259). Auf-grund dieser ungünstigen Rahmenbedingungen kommt Fischer zu dem resignierenden Schluss, dass man in Russland derzeit mit kleinen Demokratisierungsschritten zufrieden sein müsse (264). Der Band von Jünemann und Knodt ist ein exzellentes Beispiel für gelungene For-schungskooperation in den Geisteswissenschaften. Den beiden Herausgeberinnen ist es nicht nur gelungen, eine bisher wenig beachtete Frage in dem spannenden Feld der Demo-kratieförderung näher zu beleuchten. Auch die Konzeption des Buches hebt sich wohltuend positiv von der vieler anderer Tagungs- und Sammelbände ab. Es wird eine konkrete For-schungsfrage definiert und in den einzelnen, zum Teil sehr lesenswerten Fallstudien näher beleuchtet. Den Herausgeberinnen gelingt es, die dabei generierten Fäden im Schlusskapi-tel zusammenzuführen und dem Buch somit einen überzeugenden Rahmen zu geben. Das Buch kann daher allen an dem Thema Interessierten nur wärmstens ans Herz gelegt werden.

Niels Petersen, Bonn


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Heinz-Dieter Assmann / Thomas M H Chan / Karin Moser von Filseck (Eds.) Perceptions and Images of China Neue China-Studien, Bd. 2; Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2008, 298 pp; EUR 39,00; ISBN 978-3-8329-3459-0 Hans J Giessman (Ed.) Security Handbook 2008, Emerging Powers in East Asia: China, Russia and India, Local Conflicts and Regional Security Building in Asia's Northeast Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2008, 256 pp, paperback; EUR 44,00; ISBN 978-3-8329-3378-4 Asia, especially East Asia, has begun to stir again, not as an epicentre of political revolu-tion, as with India's new-found independence in 1947, the communists' ascent to power after almost half a decade of civil war on the Chinese mainland or the North's final victory in the Vietnam War. Asia is now taking shape as a centre of economic gravity, with the "emerging" giants of China and India placing their weight beside that of Japan, today still the world's second largest economy. December 2008 marked the thirtieth anniversary of the 3rd Plenary Session of the Central Committee of the XIIIth Congress of the Communist Party of China, when Deng Xiaoping succeeded in cementing a new departure, already initiated earlier through reforms dismantling Mao Zedong's people's communes in the countryside, which would see 'Red China' jettisoning the heavily destructive voluntarism of the Great Helmsman in favour of a course of economic reconstruction based on progres-sive, if often groping, strengthening of market mechanisms and – crucially – on economic co-operation with the capitalist countries no longer seen as adversaries in a contest of world revolution but as sources of technology, managerial know-how and – increasingly – as markets for the manufactures of a China turned "workshop of the world". In foreign rela-tions, Peking's earlier rapprochement with the US against the background of Washington's Cold War confrontation with the Soviet Union and the latter-day schism between the two communist pretenders in Moscow and Peking speedily broadened into China's active par-ticipation in international affairs as an indispensable complement to the country's growing global economic ties and interests. Re-emerging China's bulk could not fail to loom large on the world stage, and Peking's perception of foreign anxiety about "China's peaceful rise" caused official parlance to plump for a time for the seemingly more innocuous "peaceful development". These seman-tic contortions indicate a simple fact: China's impressively successful reforms remain accompanied by the need for further efforts to establish the country's place as a stakeholder in international relations, particularly in view of the diplomatic landscape of Asia which continues to include potentially eruptive sutures such as the Korean Peninsula, conflicting maritime territorial claims, the stand-off across the Taiwan Strait and – farther afield – the tense relationship between India and Pakistan, China's "all-weather ally", or an Afghanistan riven by internal violence.


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All national policy carries historical baggage and its inner dynamics often are not read-ily apparent; China is no exception: The Celestial Empire's profound discomfiture in the wake of the First Opium War with the United Kingdom (1840-42) and the ravages of inter-nal disintegration and foreign (Japanese) aggression in the decades of 1911 to 1949 form the backdrop against which present-day "Reform and Opening", as part of the "great renais-sance of the Chinese nation"

1, is strongly suffused by a quest to regain past splendour.

Germans, by contrast and against the background of the Hitlerite abyss in their own recent past, strenuously reassure occasional sceptics that re-unification, in 1990, of the country's western and eastern parts and integration of the reunited nation in the European Union is not meant to be a return to former great-power stature

2.

Views of China, by Chinese themselves as well as by others, are likely to be complex and similarly fraught with perceived or real risk of misreading. The presentation of "Per-ceptions and Images of China" in the first volume under review is therefore to be welcomed as a contribution to better mutual understanding between this fast-changing quarter of humanity and the outside world. Contributions – papers presented at a 2006 conference in Hong Kong on "The Perception of China: Images of a Global Player" – are grouped into four sections, on "Economics", "Political Science", "Law Studies" and "Cultural Studies". The essays on the economy and law in particular concentrate on contemporary China while those on politics and culture draw more on historical themes. Given that continuity, change and confronting the challenges of the present are at the core of ideas formed, inside and outside China, of the country's vertiginous transformation from peasant-society-cum-Mao-ist-tyranny towards hi-tech creditor of the United States of America, according weight to past and present more evenly in these four sections could have avoided skewing the overall analytical perspective. Instead the book assembles texts reading like a presentation can-vassing potential investors, as Li Shuoli's "The Development of a Pan-Tonkin Gulf Eco-nomic Zone and China's Five National Development Strategies", alongside Karl-Heinz Pohl's lucid philological discussion of translating classical Chinese poetry. Much old ground is re-covered in some papers, as in Liu Weijian's sweeping "Toward a Postmodern Metropolis: Representation of Shanghai in German Literature and Media"; those seeking an introduction to the subject will be well served by Gottfried-Karl Kindermann's "New China in the Perceptions of U.S. Presidents from F.D. Roosevelt to Jimmy Carter"; the pressing concerns of foreign investors regarding effective protection of intellectual property in China are succinctly described in Georg Sandberger's "The Protection of Intellectual Prop-erty Rights After the People's Republic of China's Accession to the WTO". I much regret to say that the manuscripts of several texts in this volume should never have made it past the reader's desk: Printing errors and faulty English mar this publication all the more considering the eminent position enjoyed by Nomos as one of Germany's

1 Zhonghua minzu de weida fuxing, a standard element of official and media discourse.

2 Cf eg the speech by Erhard Eppler in the (then Western) German Federal Parliament (Bundestag)

on 17 June 1989: “Wenn wir von Wiedervereinigung sprechen, dann hören unsere Nachbarn vor allem das “Wieder”.” (In: Auswärtiges Amt, Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Dokumente von 1949 bis 1994, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik, 1995, p 596.)


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foremost academic publishers3. It is to be hoped that considerably more editorial care will

be invested in subsequent publications on a subject that richly deserves scholarly attention. High-speed economic advances in the East Asia region have outpaced its foreign-policy foundations. The vast gains in prosperity already made and future gains on which the peoples of the region critically depend are left vulnerable to impediments of traditional emphases on national sovereignty and even notions of historic pre-eminence, to the disrup-tive potential of spatially limited but politically high-profile territorial disputes, and to the perils of power holders who feel boxed in by progress that has long swirled past their own sterile governance attempting to break out of their corner in dangerous fashion. ASEAN members casting their political net ever wider through dialogues with northern Asian neighbours, the slow dance of cautious partners in Central Asia in the comparatively recent Shanghai Cooperation Organization (SCO), the laborious institutionalised interaction of the Six-Party Talks on the Korean Peninsula and the first regular stand-alone meeting of the heads of government of China, Japan and the Republic of Korea in Fukuoka earlier this year represent unhurried but encouraging attempts to regularise and intensify joint political efforts. The "Security Handbook 2008" provides a helpful snapshot of a region whose political fault lines continue to endanger its huge potential. Professor Giesmann's introductory essay gives a concise and clear overview of this structural disparity; Xia Liping and Ceng-yi Lin outline future perspectives from mainland China and Taiwan respectively. Alexandre Y Mansourov's "Russia's Advances and Setbacks in Northeast Asia under President Putin (1999-2007)" describes growing commonalities in Russo-Chinese relations but also the significant caveats particularly about the imbalanced structure of bilateral trade, the com-petitive complications of Russia's multidirectional strategies in energy co-operation and Moscow's efforts at safeguarding Russia's strategic interests in the area of arms sales and military co-operation. Presidents Putin's "most significant triumph", of the conclusive agreement on the Russo-Chinese border, seems to have put to rest long-standing irredentist velleities on the Chinese side of the border where many continued to chafe at the Siberian

3 Eg, "newly gained prepare [?] property rights" (p 19), "renown boutiques" (p 20), "evacuated"

[instead of 'evicted'] (p 23), "wiped [instead of 'swept'] under the rug" (p 26), "politic [instead of 'policy'] of reform" (p 126), "a society of "small comfort"" (p 127) quaintly translates the Chinese xiao kang shehui, rendered in English-language texts published in China as "moderately well-off society", "stabile [?] legal order" (p 157), "plague of Western brands" (167), "Mrd $" [instead of 'billion'/'bn' or '1,000 million'] (p 170), "can not [sic] be satisfied" (p 170), "interdicted" [instead of 'prohibited'] (p 177), "freewill" [sic] (196), "Der rotblaue [instead of 'blaurote'] Methusalem" (p 209), "Putonhua" [instead of 'Putonghua'] (p 215), "outshined" [instead of 'outshone'] (p 234), "implementations [?] about China" (p 253), "stood in the sign of" [for "stand im Zeichen"?], "scriptures [sic] of the Jesuit missionaries" (p 254), "Shengdu" [instead of 'Chengdu'?] (p 266), "the Great Revolution in 1911 ("the May Fourth Movement")" [the May 4th Movement began in 1919, not 1911], "Deng Hsiao-ping" [mixing two different transliteration systems of Chinese – either 'Deng Xiaoping' or 'Teng Hsiao-p'ing'] (p 268), "literates [?] like Hermann Hesse" (p 269), "to take … pejorative [?]" (p 284), "a not understandable" [instead of 'unintelligible'?] (p 285), "to extinct them" [instead of 'annihilate'/'exterminate'/'kill'?] (p 285), "week [sic] male anti-heroes" (p 293), "only the dissent generates innovation" (p 295), etc.


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losses after the 'unequal tries' of Aigun (1858) and Peking (1860) with the Tsarist Empire. On the other hand, a settlement with Japan on the four northern islands remains but a vague prospect. Russia's rôle in the Six-Party Talks on the DPRK nuclear programme and the Korean Peninsula may be less publicly visible that China's as host country but stabilising supplies of military spares to the DPRK armed forces to ensure their "defensive potential" highlight Moscow's substantial interest in a minimum of stability in potentially highly fluid surroundings. Nicholas Eberstadt's "Economic Implications of a "Bold Switchover" in DPRK Security Policy Potentialities for Economic Performance in a Still-Socialist North Korea" outlines the considerable room for economic growth in the DPRK even without overturning the régime's political foundations. The European Union is now China's largest trading partner and one of the largest sources of foreign direct investment in China. This considerable presence in the economic arena is not accompanied by security commitments of similar import and it seems apposite to recall that the eminent security commitments in Asia of the US – regarding Japan, South Korea and Taiwan – all predate the dramatic post-Mao upturn in economic exchanges with China, subtending but not reflecting the background of present-day relations with the China of "Reform and Opening". Bernt Berger and Heather Gilmartin's lengthy "The Quiet Euro-peans? Appraising Europe's Commitment to East Asian Security" perhaps involuntarily reflects the limits imposed on EU ambitions by both distance and the absence of 'hard' security responsibilities: Much debate on the EU's rôle in the security policy of the region has produced copious Euro-'discourse' and the recognition that the EU's contribution to enhanced security of East would chiefly consist in its instructive experience of successful integration and pooling of sovereignties. Even if this affords the EU no easy seat at East Asia's security top table, the EU's example may yet receive even closer attention from all those in the region who realise that East Asia's many important states stand to lose much more than slivers of national pride if they do not safeguard their impressive progress through co-operation which decisively transcends zero-sum rivalries. Editing of this volume has been clearly better than that of "Perceptions and Images" but an eagle-eyed wielder of the blue pencil could still have saved several essays from numer-ous blemishing slip-ups

4.

Wolfgang Kessler, Peking*

4 Eg, "economic frames" (p 12), "dimensions of the geographic and geopolitical parameters"

[instead of 'dimensions of geography and geopolitics'] (p 14), "Japan still treated as a pariah in large parts of Asia" (p 17) would seem a drastic overstatement, "the internal debates … has not yet led" (p 23), "crackdowns [?] on the nuclear non-proliferation regime" (p 26), "Green Party KMT (Guomindang)" … "Blue Party DPP" [gets the match wrong: the KMT are 'blue' and the DPP are 'green'; see the correct combination at p 198] (p 45), "It's" [instead of 'its'] (p 49f), "Foreign Minister Li Xiaoxing" [instead of 'Li Zhaoxing'] (p 220. n 20), "to impeace [?] its neighborhood" (p 225), "principle" [instead of 'principal'] (p 235), "complimentary" [instead of 'complementary'] (p 239).

* The author works at the embassy of the Federal Republic of Germany in the People's Republic of China; this review expresses his personal opinion.


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Franz von Benda-Beckmann / Keebet von Benda-Beckmann / Melanie G. Wiber Changing Properties of Property New York, Oxford, Berghahn Books, 2006, 384 S., US $ 89.95 / £ 45.00, ISBN 1-84545-139-2 Die vorliegende Aufsatzsammlung ist aus der rechtsanthropologischen internationalen Fachkonferenz “The Properties of Property” hervorgegangen, die im Juli 2003 im Max-Planck-Institut für ethnologische Forschung in Halle/Saale stattfand. Solche Sammelbände bergen immer die Gefahr in sich, dass verschiedene Themen nur lose nebeneinander stehen, je nach Forschungsschwerpunkt des/der jeweiligen Referenten/in. Glücklicherweise ist dies hier jedoch nicht der Fall: Trotz ihrer Vielzahl ergänzen sich die Aufsätze (von wenigen Ausnahmen abgesehen) gegenseitig und verweisen aufeinander. Dies verdankt sich nicht zuletzt dem Einführungskapitel „The Properties of Property“, in dem das Herausgeber-Team Franz von Benda-Beckmann, Keebet von Benda-Beckmann und Melanie G. Wiber den roten Faden aufzeigen. Sie fassen die späteren Kapitel unter Bezugnahme auf die zentralen Thesen der Konferenz zusammen und stellen sie in den eigentumstheoretischen Kontext: „Eigentum“ werde in der westlichen Forschung zu sehr auf die eigene juristische Nomenklatur verengt, insbesondere auf die Vorstellung von indi-viduellem Privateigentum. Es müssten darüber hinaus auch die lokalen, oft historisch ge-wachsenen Vorstellungen von Eigentum berücksichtigt werden. Insbesondere trete Eigen-tum häufig als Kollektivrecht in unterschiedlicher Form auf, ganz im Gegensatz zur westli-chen Dichotomie von Individual- und Gemeineigentum. Land- und Agrarreformen, kultu-relle und andere Rechte würden oft anhand ihrer Ausrichtung am westlichen Ideal bewertet, ohne die kulturellen, ökonomischen und ökologischen Besonderheiten vor Ort zu berück-sichtigen. Und dies, obgleich der Begriff von Individualeigentum angesichts der umfang-reichen Pflichten und Restriktionen, die ihm auferlegt werden, schon längst nicht mehr der „reinen Lehre“ entspreche. Neue Arten von Eigentum seien entstanden und hätten die überkommenen Kategorien des Eigentums strapaziert. Der Eigentumsbegriff sollte daher viel breiter diskutiert werden. Bisher fehle hierfür der theoretische Rahmen. Einen solchen zu erstellen, wolle die Aufsatzsammlung versuchen, um überkommenes Denken aufzubre-chen. In diesem Sinne hinterfragt Charles Geisler zunächst im Kapitel „Ownership in State-less Places“ die These, dass zeitgenössisches Eigentum einen funktionierenden Staat vor-aussetze. Er kommt zu dem Schluss, dass Eigentum zwar in soziale, politische und wirt-schaftliche Organisationen eingebettet sei, diese Organisationen aber nicht zwingend funk-tionierende Staaten sein müssten. Esther Kingston-Mann bemängelt in ihrem Beitrag „The Romance of Privatisation and its Unheralded Challenges“ die geradezu als Axiom geltende These, dass landwirtschaftlicher Privatbesitz produktiver sei als Kollektivbesitz. Diese These ist für sie „romantischer Mythos“. Die Autorin legt dar, dass der Weg von Kollektiv-besitz zum Individualbesitz westlicher Ausprägung keineswegs mit einer Produktionsstei-gerung einhergehen müsse. Dies beleuchtet sie in Beiträgen zum Verhältnis von Gemein-


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schafts- zu Privatbesitz in der englischen Geschichte (Auflösung der englischen Allmende), in der spätzaristischen Epoche (Umverteilungssystem im russischen „Mir“ und Stolypin-sche Agrarreformen), in der Sowjetzeit (Sowchosen und Kolchosen und die Rolle der „privaten“ Hausgärten) und der postsowjetischen Ära. Die vier historischen bzw. zeitge-schichtlichen Exkurse geben eine sehr gute Einführung und Übersicht zum jeweiligen Thema. Dass hierbei die Umstellung auf Privateigentum nicht unbedingt zu Produktions-fortschritten führt, wird z.B. mit Zahlen zu den massiven Produktionsrückgängen infolge der Privatisierungen der Post-Sowjetzeit belegt. Hier ließe sich freilich einwenden, der Produktionsrückgang habe gerade wegen der Unvollständigkeit der Privatisierung stattge-funden (90% des Getreideanbaus finden immer noch in den ehemaligen Staatsbetrieben statt). Solche denkbaren Gegenargumente nehmen dem Aufsatz jedoch nichts von seinem Charakter einer wertvollen Diskussionsgrundlage, um die These der Überlegenheit von Privateigentum zu anderen Eigentumsformen zu hinterfragen. Pauline E. Peters nimmt mit ihrem Thema „Beyond Embeddedness: a Challenge Raised by a Comparison of the Struggles Over Land in African and Post-socialist Count-ries“ den Faden des Eingangskapitels auf: Der Eigentumsbegriff, so betont sie, müsse in die lokalen, gewachsenen Strukturen eingefügt (“embedded”) werden. Die traditionelle Ent-wicklungsthese, dass die Einführung des westlichen, individuellen Eigentumsrechts anstelle etwa von Stammesrecht quasi automatisch Produktivitätszuwachs und wachsenden Wohlstand herbeiführe, sei durch eine Reihe von Feldstudien widerlegt. Auch in den post-sozialistischen Staaten habe die sogenannte „Dekollektivierung“ nicht automatisch zu Erfolg geführt. Vielmehr würden diese Transitionsprozesse oftmals von einflussreichen Cliquen (Beamten, Stammeshäuptlingen, Kolchoseführern usw.) dazu genutzt, ihre Besitz- und Herrschaftsansprüche zu steigern. Thomas Sikor beschäftigt sich in seinem Beitrag „Land as Asset, Land as Liability“ anhand zweier Fallbeispiele in Tschechien und Polen mit den Verpflichtungen, die mit der Restituierung von Land einhergehen können. So wurden in den Weißen Karpaten Wiesen-flächen an die ehemaligen Besitzer/innen bzw. deren Erben unter strengen Bewirtschaf-tungsauflagen restituiert. Hierdurch sollten ökologisch wertvolle Orchideenbestände ge-schützt werden. Während Bewirtschaftungsbeschränkungen ursprünglich entweder nicht eingehalten oder aber die Bewirtschaftung sogar als nicht lohnend aufgegeben wurden, funktioniert dies nach Einführung von Ausgleichszahlungen und Kontrollen mittlerweile einigermaßen. Hingegen sei ein vergleichbares Projekt in Piasczno bei Warschau mangels Kontrollen völlig gescheitert. Die Verknüpfung von Besitzrechten mit Besitzpflichten könne eben nur bei entsprechenden staatlichen Maßnahmen wie Fördergeldern und Kon-trollen funktionieren. Das Kapitel von Oane Visser über „Property, Labour Relations and Social Obligations in Russia´s Privatised Farm Enterprises“ schildert die Entwicklung der ehemaligen Genos-senschaften (Kolchosen) und Staatsbetriebe (Sowchosen) in Russland infolge der Dekol-lektivierung in den neunziger Jahren. Interessanterweise sei die Produktivität der Betriebe zumindest statistisch um 60 % zurückgegangen. Diese existierten meist mehr oder weniger


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unverändert weiter, eine Ausgründung der ehemaligen „Genossen“ hat nur in den seltensten Fällen stattgefunden. Ursache hierfür sei zum einen, dass keine Realaufteilung stattgefun-den habe – der Einzelne verfüge nur über einen abstrakten Besitzanspruch, nicht über konkrete Eigentumsrechte an Grund und Boden oder Produktionsmitteln. Zum anderen lägen die Informationen über Landreform-Gesetze sowie die Möglichkeit der Zuweisung von Grundstücken und Produktionsmitteln beim Betriebsführer, der mit diesem Herr-schaftswissen die Kontrolle des Betriebes faktisch weiterhin innehabe. Zugleich habe sich die Schattenwirtschaft auf den „Hausgärten“ der Betriebsmitglieder weiter verstärkt,

1 wobei

bedeutende Teile der Betriebsressourcen (Maschineneinsatz, Arbeitseinsatz, Heu etc.) auf diese „Privatwirtschaft“ umgelenkt würden. Letzten Endes sei es somit nur zu oberflächli-chen Veränderungen in den Sowchosen und Kolchosen gekommen. John R. Eidson befasst sich in seinem Aufsatz „Cooperative Property at the Limit“ mit der Entwicklung landwirtschaftlicher (Zwangs-)Genossenschaften, den so genannten LPG (Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft) in der DDR. Leider liefert dieser Beitrag wenig Neues – Aufbau und Entwicklung der LPG sind beileibe kein neues Thema. Der sehr viel spannendere und aktuellere Themenkreis, wie sich die ehemaligen LPG seit 1990 weiter entwickelt haben, wird hingegen nur am Rande berührt. Auch zum theoretischen Gesamtrahmen trägt dieser Aufsatz wenig bei. Vielmehr kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass der Autor sich in seinen Forschungen intensiv mit ehemaligen Führungs-kräften der Kollektivgemeinschaften auseinandergesetzt und von letzteren ein tendenziell einseitiges, zu positives Bild der damaligen Verhältnisse übernommen hat. In einem interessanten Beitrag analysiert Toon van Meijl als Fallbeispiel unter dem Titel „Who Owns the Fisheries? Changing Views of Property and its Redistribution in Post-colonial Maori Society“ den langjährigen Streit um die Fischereirechte der Maori in Neuseeland aus dem Blickwinkel der Eigentumstheorie. In der Debatte würden Gesichts-punkte einer gewandelten Beziehung der Maori zum Eigentum durch die Kolonialisierung und einer Verschiebung der Eigentumskategorien durch die Einführung von Fischfang-quoten durch die Regierung außer Acht gelassen. Die Debatte habe sich auf die Definition von „Stamm“ zentriert, ohne dabei die gewandelten Beziehungen der Maori, von denen heute 80 % in urbanen Verhältnissen leben und deren traditionelle Bindungen sich verän-dert haben, einzubeziehen. Die Lösung des Problems bewege sich im Spannungsfeld zwi-schen historischer und sozialer Gerechtigkeit. Ersteres bedeute Wiedergutmachung für in der Vergangenheit erlittenes Unrecht, wovon nur eine geringe Anzahl der Maori, die noch traditionell leben, profitieren würde. Letzteres bedeute anzuerkennen, dass sich die Bezie-hungen der Maori zum Eigentum durch die Kolonisierung stark verändert hätten; deshalb seien die in den Städten lebenden Maori bei der Zuteilung von Rechten und Ausgleichs-zahlungen zu berücksichtigen. Die gegenwärtige Strategie setze den Schwerpunkt vor allem

1 In sozialistischer Zeit durften 0,25 Hektar „Gartenland“ bewirtschaftet sowie kleine Mengen Vieh

privat gehalten werden. Dieser „Privatanteil“ hatte sich mittlerweile auf durchschnittlich 0,5 Hektar vergrößert.


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auf Wiedergutmachung für vergangenes Unrecht. Die Herausforderung bleibe, einen dauer-haften Ausgleich zwischen historischer und sozialer Gerechtigkeit zu finden. Anhand eines weiteren Beispiels aus der südlichen Hemisphäre, Minangkabau (Indone-sien), hinterfragen Franz und Keebet von Benda-Beckmann im sehr aufschlussreichen Kapitel „How Communal is Communal and Whose Communal is It?“ das geläufige Ver-ständnis von Gemeineigentum. In Minangkabau koexistierten seit langem „pusako“, ererb-tes Eigentum, das allen Angehörigen eines Matriclans zustehe, und „ulayat“, Land, das den Dorfbewohnern gemeinsam zustehe. Eine Analyse dieser Systeme im historischen Kontext und ihre Beeinflussung durch andere Faktoren, wie den Islam oder die Kolonialisierung, ermöglicht es, aufzuzeigen, dass die gängigen Konzepte von Gemeineigentum meist zu kurz griffen. Oft werde dabei übersehen, dass Gemeineigentum nicht gleich Gemeineigen-tum sei und ferner trotz seines Namens auch Individualrechte in Bezug auf das Gemein-eigentum umfassen könne. Dies widerlege auch die gängige Auffassung, Gemeineigentum sei aus dem Blickwinkel der wirtschaftlichen Entwicklung eher abzulehnen. Ein falsches Verständnis von Gemeineigentum habe auch zu einer Fehlinterpretation der beiden tradi-tionellen Eigentumskategorien in der Literatur geführt. Wie das Beispiel Minangkabau zeige, müsse auch Gemeineigentum vor den weiteren sozialen, wirtschaftlichen und politi-schen Entwicklungen, aber auch den breiteren rechtlichen Strukturen gesehen werden. Gemeineigentum als mehr oder minder homogene Eigentumskategorie zu interpretieren, sei zum Scheitern verurteilt. Die Reise auf den Spuren des Eigentums führt im Kapitel „Moving Borders and In-visible Boundaries: a Force Field Approach to Property Relations in the Commons of a Mexican ejido“ nach Mittelamerika. Hier untersuchen Monique Nuijten und David Lorenzo das Schicksal von Land im Gemeineigentum beispielhaft an dem „ejido“ La Canoa. Ob-wohl im Beitrag weitläufig vom Begriff „ejido“ Gebrauch gemacht wird, erfolgt leider keine Übersetzung oder Definition des Begriffes. Es wird lediglich von den Rechten und der inneren Organisation des „ejido“ berichtet. Die faktenreiche und mit Karten versehene Studie zeichnet die Entwicklung in La Canoa aus historischer Sicht im sozioökonomischen Kontext nach, lässt aber die Einbettung in die eigentumstheoretischen Überlegungen, die das Buch anstellen möchte, leider etwas zu kurz kommen. Eloquent und anschaulich schildert Deborah James anschließend in "The Tragedy of the Private; Owners, Communities and the State in South Africa’s Land Reform Pro-gramme" die Fallstricke der Landreformen, die zwischen der Neuverteilung des Privat-eigentums und dem traditionellen Staatseigentum die richtige Balance finden müssten. Obwohl von Anfang an durch die Aufteilung der Reform in die Kategorien Restitution, Neuverteilung und Pachtrechtsreform versucht worden sei, den unterschiedlichen Zielgrup-pen der Reformen und dem komplexen Zusammenspiel von moralischen und ökonomi-schen Motivationen gerecht zu werden, sei dies bislang noch nicht gelungen. Vielmehr sei teilweise sogar mehr Chaos verursacht worden als zu Zeiten des Staatseigentums. Vieles sei auf mangelndes Management zurückzuführen. Vom Standpunkt des Eigentums her be-trachtet, sei Südafrika ein Land in der Übergangsphase, in der alles neu entwickelt werde.


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Die sich so ergebenden Modelle hätten alt und traditionell, privat und öffentlich auf uner-wartete Weise kombiniert. Die Armen und Landlosen scheinen jedoch aufgrund der über-großen Komplexität der Modelle von der Reform ausgeschlossen. Ebenfalls an einem afrikanischen Beispiel, Madagaskar, erläutert Frank Muttenzer im Kapitel „The Folk Conceptualisation of Property and Forest-related Going Concerns in Madagascar“ das Spannungsverhältnis zwischen dem Volksverständnis und den neoinstitu-tionalistischen Politik-basierten Konstruktionsprinzipien und analytischen Konzepten von Eigentum. Eigentumsverhältnisse hinsichtlich der Benutzung und der Kontrolle von Wald-ressourcen seien in Madagaskar die Folge zweier Arten des Pluralismus: zum einen eines Pluralismus der gesellschaftlichen Organisation und zum anderen eines Rechtspluralismus mit verschiedenen unabhängigen, auf den gleichen Sachverhalt anwendbaren normativen Ordnungen. Anhand von Waldbelangen werden die Auswirkungen der sich widersprechen-den Vorstellungen von Eigentumsrechten in der Praxis dargestellt und aufgezeigt, dass das Volksverständnis von Eigentum nicht gestaltet werden könne, da die Prinzipien vom ge-rechten Geschäftsvorgang außerhalb der Diskussion lägen. Frank Muttenzer lehnt die eigentumstheoretischen Überlegungen zur Interpretation des Eigentums als „Bündel von Rechten“ anders als die meisten Autorinnen und Autoren des Sammelbandes für das Bei-spiel Madagaskar ab. Am Beispiel der Wasserrechte in Colorado, USA, schildert Edella Schlager im Kapitel "Property Rights, Water and Conflict in the Western U.S." die Schwierigkeiten, die auch in westlichen Ländern bei verschiedenen, nicht auf einander abgestimmten Eigentumssyste-men entstehen können. Sie erläutert die historische Entwicklung unterschiedlicher, mitunter sich auch widersprechender Nutzungsrechte am Grundwasser und an Oberflächengewäs-sern. Solche Widersprüche trügen zur Wasserknappheit bei. Ein einheitliches System zur Wassernutzung zu entwickeln erfordere freilich ein Umdenken bei den Beteiligten. Zurück in Europa befasst sich Gísli Pálsson unter dem Titel "Appropriating Family Trees: Genealogies in the Age of Genetics" am Beispiel des sog. "Buches der Isländer" mit der Frage, welche Eigentumsqualität genealogische Informationen haben und wie der Zugriff auf sie geregelt werden solle. Auch im Bereich der biomedizinischen Ressourcen habe man es mit einem "Bündel von Rechten" zu tun, die die Zugangsrechte und die Berechtigungen an den Ressourcen regelten. Im Schlusskapitel beleuchtet die Mitherausgeberin Melanie G. Wiber unter dem Titel „Cultural Property, Repatriation and Relative Publics: Which Public? Whose Culture?“ Ansprüche auf kulturelles Eigentum anhand zweier Beispiele aus Nordamerika. Im ersten Fall, dem „Fair Winds“-Wassertrommelfall, wurden indigene Gegenstände, die dem Museum der Universität von Winnipeg von Nachkommen des ursprünglichen indigenen Eigentümers überlassen waren, von anderen indigenen Personen aus dem Museum entfernt und weiteren indigenen Personen zurückgegeben. Im zweiten Fall ging es um Rechte an den ca. 9000 Jahre alten, sterblichen Überresten eines menschlichen Vorfahren, die in der „Spirit Cave“ in Nevada gefunden worden waren. Wie die Verfasserin resümmiert, könne ein Abrücken von der Zweiteilung privat/öffentlich unter Zuhilfenahme von „relativer


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Öffentlichkeit“ einen Beitrag dazu leisten, das Geflecht von Rechten im Falle einer Viel-zahl von Anspruchssteller(inne)n zu entwirren. Das Buch versammelt für die Eigentumstheorie lesenswerte neue Denkanstöße. Sie helfen, wie es der Buchtitel verspricht, das Eigentum in neuem Licht zu sehen, und zwar betont kontextbezogen in unterschiedlichen Rechts- und Kulturumfeldern. Sind die meisten der Beiträge für sich bereits informativ, so schaffen die Internationalität und die Diversität der Beispiele, die sich nicht auf Landeigentum beschränken, sondern einer Reihe von ande-ren Eigentumsformen nachgehen, einen Mehrwert in der Zusammenstellung. Die gegenüber dem hohen Niveau der meisten Aufsätze etwas abfallende Darstellung einiger weniger Beiträge tut dem letztlich keinen Abbruch. Das Buch sei all denen empfohlen, die sich mit Eigentum unter dem einen oder anderen Aspekt befassen und neue Blickwinkel kennen lernen wollen.

Sabine Pittrof, Frankfurt am Main Martin Scheuermann, Ingelheim am Rhein

Walter Gieler (Hrsg.) Die Außenpolitik der Staaten Afrikas. Ein Handbuch Paderborn et.al., Ferdinand Schöningh Verlag, 2007, EUR 58.00; ISBN: 978-3-506-76473-7 Walter Gieler nimmt sich mit der Herausgabe dieses voluminösen Handbuchs einer The-matik an, die bisher nicht im Mittelpunkt der (politikwissenschaftlichen) Afrikaforschung stand. Die Außenpolitiken der Staaten Afrikas ist, soweit ersichtlich, bisher noch nicht systematisch und umfassend dargestellt und analysiert worden. Wie ist das zu erklären? Es dürfte vor allem daran liegen, dass die meisten afrikani-schen Staaten bisher auf der weltpolitischen Bühne nicht durch bedeutende Außenpolitiken aufgefallen sind. Die außenpolitische Orientierung vom Erreichen der Unabhängigkeit bis zum Ende des Kalten Krieges (symbolisiert durch den Fall der Berliner Mauer 1989) war maßgeblich durch die bipolare Weltordnung geprägt. Die westlichen Staaten waren bemüht, den Einfluss der Sowjetunion auf dem Kontinent zu begrenzen. Dafür waren sie auch be-reit, über z. T. eklatante Menschenrechtsverletzungen und Demokratiedefizite hinwegzuse-hen. Es wurden sowohl blutrünstige Diktatoren (wie Kaiser Bokassa in der Zentralafrikani-schen Republik oder Mobutu in Zaire) als auch autoritäre Einparteiensysteme oder Militär-regierungen (zeitweilig) unterstützt, solange sie sich nicht dem sowjetischen Lager zuwandten. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hat Afrika an strategischer Bedeutung für den Westen deutlich verloren. Die wenigen Ausnahmen sind Ägypten (wichtiger, wenn auch abnehmender Einfluss im Nahen Osten) und das Horn von Afrika, wo vor allem Kenya und Äthiopien eine Rolle als bedeutende Stabilitätsanker im Kampf gegen den internationalen


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Terrorismus spielen (Somalia, Sudan). Die geringe außenpolitische Bedeutung der afrikani-schen Staaten zeigt sich unter anderem daran, dass sowohl die USA als auch Großbritan-nien keine klare und systematische Afrikapolitik nach dem Ende des Kalten Krieges betrie-ben haben. In beiden Staaten – wie auch in der EU – spielte der Kontinent mit wenigen Ausnahmen (Südafrika, Nigeria, Maghrebstaaten) kaum eine Rolle. Gegenbeispiele sind Frankreich und – in den letzten Jahren – die VR China. Walter Gieler hat sich in der Tat mit der Vorlage des Handbuchs einer monumentalen Aufgabe gewidmet, die trotz ihrer – kaum vermeidbaren – Defizite Anerkennung verdient. Er hat insgesamt 40 Wissenschaftler eingeworben, um die 54 Staaten abzudecken. Allein diese Bandbreite an Autorinnen und Autoren ist positiv zu vermerken. Es ist dem Hand-buch durchaus gelungen, „eine schnelle und differenzierte Orientierung in dem komplexen Bereich der afrikanischen Außenpolitiken“ zu ermöglichen, wie der Herausgeber bean-sprucht (S. 16). Der weitergehende Anspruch, eine „wissenschaftliche Lücke“ geschlossen zu haben, wäre mit so einem Projekt allerdings kaum möglich. Die meisten Beiträge bieten eine Bestandsaufnahme, keine wissenschaftliche Analyse. Das wäre auch zu viel verlangt. In der Regel folgen die Beiträge einem inhaltlichen Schema. Der tabellarischen Darstel-lung der wichtigsten historischen Grunddaten folgt eine allgemeine historische Einführung in das jeweilige Land. Daran schließt sich ein Abschnitt über die Bestimmungsfaktoren der Außenpolitik und häufig noch ein Kapitel über außenpolitische Entscheidungsprozesse an. Darauf aufbauend werden die Sicherheitspolitik und die Politik im Rahmen internationaler Organisationen dargestellt. Die Länderbeiträge enden mit der Darstellung von Perspektiven einer zukünftigen Außenpolitik und einer teilweise erfreulich umfangreichen Bibliographie. Dieser Aufbau ist sicherlich sinnvoll, wenn er denn durchgehalten würde. Damit kommen wir zu einem wesentlichen Problem des Bandes: Die sehr unterschiedliche Qualität der Beiträge. Gleich das erste Land – Ägypten – orientiert sich nicht an diesem Schema (das gilt u.a. auch für Mauretanien sowie São Tomé und Principe). Auf eine entsprechende Glie-derung wurde ganz verzichtet. Die Länge der Beiträge spiegelt die Bedeutung der Staaten oft nicht wider. So werden dem Schwergewicht Ägypten nur neun Seiten eingeräumt, wäh-rend marginalisierte Leichtgewichte wie die Komoren mit zehn Seiten aufwarten. Wenig verständlich ist auch, warum Südafrika mit zehn Seiten, Tanzania aber mit 17 Seiten be-dacht wird, während Staaten wie Mosambik (6) und Mali (5) mit deutlich weniger Platz auskommen müssen. An fehlendem Material dürfte es nicht gelegen haben. Die inhaltliche Qualität variiert – wie es bei solchen umfangreichen Projekten wohl nicht zu verhindern ist – signifikant. Wie fundiert ein Beitrag ist, stellt sich rasch heraus. Es gibt eine ganze Reihe von kenntnisreichen und umfassenden Darstellungen. In anderen Fällen ist die geringer ausgeprägte Substanz hingegen nicht zu übersehen. Nicht selten werden fehlende Kenntnisse über die Außenpolitik damit überdeckt, indem alle möglichen anderen Informationen aufgenommen werden, die mit dem Thema zumeist nichts oder nicht viel zu tun haben. Warum z. B. die Information, dass Malawi „weltweit derzeit über 14 Botschaften und ein Generalkonsulat“ verfügt (S. 249) von Relevanz sein soll, erschließt sich dem Leser nicht. Stattdessen fehlt die wichtige Information, dass Malawi seit 1965


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diplomatische Beziehungen zu Taiwan unterhielt und dieses Land die Finanzierung eines Teils des Repressionsapparates des Autokraten Hastings Banda (1964-1994) übernommen hatte. Auch die Neuausrichtung der malawischen Außenpolitik unter Bakili Muluzi in Richtung arabische Welt sucht man vergebens. Hingegen ist der Beitrag zu Kenya aus der Feder desselben Autors hervorragend. Im Beitrag über die Republik Kongo werden die auch außenpolitisch wichtigen, ersten demokratischen Wahlen gar nicht erst erwähnt (vgl. S. 206, S. 210 f.). Die unrühmliche Rolle, die Frankreich bei dem gewaltsamen Sturz der (zunächst) demokratisch legitimierten Regierung unter Pascal Lissouba spielte und die französische Unterstützung für den ehemaligen Autokraten Denis Sassou-Nguesso, der den Bürgerkrieg schließlich für sich entscheiden konnte, bleiben im Dunkeln. Diese Problema-tik wäre jedoch sehr viel wichtiger und interessanter als einige historische Details aus der Zeit nach der Unabhängigkeit, da sie unmittelbaren Einfluss auf die Außenpolitik der Republik Kongo nach 2003 hat. Das sind nur einige willkürlich herausgegriffene Beispiele. Es wäre möglicherweise sinnvoll gewesen, die außenpolitischen Komponenten der Afrikanischen Union (AU) und ihrer Vorgängerin, der Organisation für Afrikanische Ein-heit (OAU) sowie die Southern African Development Cooperation (SADC) und die Eco-nomic Community of West African States (ECOWAS) in jeweils eigenständigen Kapiteln zu beleuchten. Natürlich haben diese bisher nur ein (sehr) begrenztes außenpolitisches Profil entwickelt, aber trotzdem sollten sie nicht nur in den Länderbeiträgen Berücksichti-gung finden. Vor allem auf dem Feld der Sicherheitspolitik spielen sie eine zunehmend wichtige Rolle. Insgesamt trägt das Handbuch eine Fülle von Fakten zu einem Themenkomplex zusam-men, der bisher in der (politikwissenschaftlichen) Afrikaforschung unterbelichtet war. Wie jedes derart angelegte Handbuch wird es zwar relativ schnell an Aktualität verlieren, bleibt aber auf jeden Fall ein wichtiges Referenzwerk und kann somit der Forschung gute Dienste leisten.

Heiko Meinhardt, Hamburg Mark Sidel Law and Society in Vietnam The Transition from Socialism in Comparative Perspective Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, Sao Paolo, Delhi, Cambridge University Press, 2008, XII, 256, EUR 60,00; ISBN 978-0-521-85052-0 Es geht in diesem Buch um jüngere Rechtsentwicklungen in Vietnam, einem Staat, der durch eine kommunistische Bewegung nationale Unabhängigkeit und Einheit gefunden hat und bis heute von fortdauernder, auch formal festgeschriebener Dominanz seiner kommu-nistischen Partei geprägt ist. Und ebenso in seinem Selbstverständnis von Jahrzehnte lan-gem Befreiungskampf gegen erdrückende fremde Übermacht, dem dabei schlussendlich


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errungenen Sieg wie auch den fortdauernden Wunden. Vietnam hat sich in den letzten Jahren ungeachtet des kommunistischen Credo durch eine Umgestaltung seines Wirt-schaftssystems vitalisiert, ist in Teilen (dies ebenso geographisch gemeint wie sektoriell) wirtschaftlich erblüht – und leidet unter den Widersprüchen, die wirtschaftliche (Teil-) Liberalisierung, Kapitalorientierung, Rasanz der Steigerung des Lebensstandards für Erfolgreiche bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung eines ideologischen Monopolanspruchs mit sich bringen. Nicht nur die Wirtschaft, auch das Recht hat sich nachhaltig verändert in Vietnam, und es steht heute vor großen Herausforderungen. Sie sind teilweise extern indu-ziert, institutionell verlangt oder durch die von Vietnam gesuchten internationalen Partner nahe gelegt; teilweise rufen auch schon Akteure der sich bildenden Zivilgesellschaft danach. Ausländische Modelle werden auch von den einstweilen weithin alternativenlosen herrschenden Kreisen Vietnams nachgefragt, sollen nachmodelliert werden und rufen dann doch immer auch Grundsatzfragen hervor: Auch Rechtsreformen in kleinteiligen oder technisch erscheinenden Bereichen führen leicht zu prinzipiellen Erörterungen über Rechtssicherheit, Transparenz, Rechtsschutz, damit dann über die Rolle und Unabhängig-keit von Gerichten und die Legitimation der Rechtssetzer. Rechtsstaatliche und demokrati-sche Ideale kommen so im Grundsätzlichen ins Spiel und stellen tendenziell das Monopol einer Partei in Frage. Alle Beteiligten nötigt das zum Spagat, zur Behutsamkeit und einem besonnenen Umgang mit dem Faktor Zeit. Von Transitional Constitutionalism spricht Mark Sidel. Sein Buch untersucht nicht systematisch die Wechselwirkungen zwischen Recht und Gesellschaft, sondern berichtet über Recht, den Umgang damit, Veränderungen und politi-sche Reaktionen hierauf aus Staat und Gesellschaft Vietnams. Sicher auch deswegen hat der Autor einen Untertitel gewählt, der indes nicht wirklich treffend ist: Von einem Über-gang „from socialism“ – wohin? – kann in Vietnam nicht die Rede sein. Dort geht es um Veränderungen (auch des Rechts, teils, wie gesagt, in Anverwandlung außersozialistischer Vorstellungen) „innerhalb“ eines sozialistischen Systems. Und die angekündigte kompara-tive Perspektive: Dazu bewendet es bei gelegentlichen Hinweisen darauf, dass die Dinge in China ähnlich oder „vergleichbar“ lägen; andere Vergleiche kommen kaum vor. Der Ankündigungstext des Buches spricht vom „struggle to build a rule of law in one of the world’s most dynamic and vibrant nations“. Aber auch um die „rule of law”, das Ensemble damit anderwärts oder teilweise auch in Academia und Politik Vietnams verbundener Vor-stellungen, geht es Sidel nicht eigentlich, sondern vielmehr um die „role of law“, eine Rolle für das Recht im Rahmen der Umgestaltung in Vietnam, um das Recht als Steuerungs-instrument, weniger als ein Sicherungsinstrument für Freiräume gesellschaftlicher Akteure. Das ist insofern folgerichtig, als Sidel vor allem Deskription bietet (durchaus mit interes-santen Kommentierungen) und nicht Perspektiven oder gar den Entwurf von aus den ge-schilderten Entwicklungen möglicherweise resultierenden künftigen Szenarien. Mark Sidel ist Hochschullehrer an der Universität of Iowa, hat an verschiedenen Hoch-schulen (auch) über Recht in Vietnam gelehrt und langjährige Erfahrungen bei der Wahr-nehmung von Aufgaben für zahlreiche sog. Geberinstitutionen, die Vereinten Nationen, die


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Weltbank, Stiftungen sowie für staatliche Stellen in den USA und in Vietnam gesammelt, war also beratend, mitgestaltend und Mittel verwaltend in den von ihm geschilderten Pro-zessen tätig. Das kommt dem Buch außerordentlich zugute, weil es erkennbar zu bester Kenntnis der politischen Rahmenbedingungen und der innerhalb dieser Bedingungen agie-renden Personen und Kräfte in Vietnam geführt hat. Viele Zitate zeugen davon, auch viele vietnamesische Quellen aus Printmedien und Internet werden erwähnt und erschlossen. Das Buch ist in acht Kapitel gegliedert, denen eine Einleitung vorangeht. Es befasst sich mit dem Mitte der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts einsetzenden Verände-rungsprozess in Vietnam bis heute und stellt in den Mittelpunkt im Grunde drei Fragen: Diejenige nach der Bedeutung von Verfassungsrecht, diejenige nach Wirtschaftsrecht und seiner Bedeutung für „Entwicklung“ und diejenige nach Bürgerrechten – so die Einleitung, S. 16 f. Diese Fragen werden aber nicht als solche entfaltet und abgearbeitet, sondern der Autor vermerkt, dass es in den acht Abschnitten jeweils um eine oder mehrere dieser Fra-gen zugleich gehe. Das ist auch zutreffend. Die einzelnen Abschnitte sind, wie angedeutet wird, jedenfalls in Teilen in anderen Zusammenhängen oder aus anderen Anlässen entstan-den, sodann aufbereitet und zusammengestellt worden. Die drei genannten Leitfragen sind also nicht gliederungsprägend und werden auch nicht einer irgendwie gearteten Bilanz zugeführt; ein Schlusskapitel gibt es nicht. Man kann sich dennoch in dem Buch ganz gut zurecht finden, denn durchschnittlich alle 1, 2 oder 3 Seiten sind in den Text Subüberschriften eingestreut, die ungefähr darüber informieren, worum es gerade geht, nicht aufgenommen zwar in eine Inhaltsübersicht, aber doch bei der Durchsicht des Bandes hilfreich. So findet der Leser den Zugang zu vielen Einzelheiten und zu auf das Recht oder die Rechtspolitik bezogenen Diskussionssegmen-ten, quer durch die Rechtsordnung, vor allem bezogen auf Handels-, Wirtschafts- und Arbeitsrecht, aber auch zur Rolle der Anwaltschaft, zur Polizei, zur Presse, zum Strafrecht. Auch zu der die vietnamesische Diskussion seit längerem umtreibenden Frage der Verfas-sungsgerichtsbarkeit, der Normenkontrollzuständigkeit insbesondere – sie ist exemplarisch für die mit dem Prozess der Rechtsreform in Vietnam untrennbar verwobene, ihn immer wieder offen oder subkutan beeinflussende Gewaltenteilungsproblematik – finden sich interessante Hinweise, wenngleich eher nicht auf neuestem Stande. So ist das Buch eine von einem guten Sachkenner dankenswerterweise bereitgestellte Fundgrube, mehr aber nicht. Dass die Einleitung oberflächlich bleibt – auf etwa 18 Seiten schildert sie vor allem innervietnamesische Debatten weit vor dem Reformprozess, führt in die 50er und 60er Jahre zurück –, dass die acht Kapitel unzureichend aufeinander abge-stimmt sind, auch in sich teils des systematischen Aufbaus ermangeln, dass schließlich ein Schlusskapitel gänzlich fehlt – diese drei Umstände sind überraschend und enttäuschend auch bei „Cambridge Studies in Law and Society“. Dennoch haben hier alle am Fortgang der Rechtsentwicklung in Vietnam Interessierten eine wichtige Informationsquelle erhalten, wenn auch kaum „in comparative perspective“.

Philip Kunig, Berlin

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BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY

Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit dem Informations-zentrum des Leibniz-Instituts für Globale und Regionale Studien – GIGA – (bis 2005: Deutsches Übersee-Institut – DÜI) Hamburg.* The following selected bibliography has been compiled in cooperation with the information centre of the German Institute of Global and Area Studies – GIGA – (former German Over-seas Institute – DÜI) Hamburg.** RECHT UND ENTWICKLUNG ALLGEMEIN / LAW AND DEVELOPMENT IN GENERAL

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* Diese Bibliographie dient ausschließlich der Information. Die angegebenen Titel können von

VRÜ und GIGA nicht geliefert werden.

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Call for Papers

»Verfassung und Recht in Übersee« ist eine Vierteljahresschrift für Fragen der Verfassungs- und Rechtsentwicklung der Staaten Asiens, Afrikas und Lateinamerikas. In ihr werden ebenfalls die internationalen, insbesondere regionalen Beziehungen dieser Staaten behandelt. Die Zeit schrift lädt alle, die an der Entwicklung dieser Kontinente interessiert sind, besonders die Wis senschaftler aus diesen Regionen, ein, sich an der Diskussion zu beteiligen.

»Verfassung und Recht in Übersee« is a Quarterly concerned with the various aspects of consti-tutional and legal development in the Asian, African and Latin American countries. It also deals with the international and particularly the regional relations of these countries. Everyone interested in the development of these continents, particularly scholars from these regions, are invited to take part in the discussion.

»Verfassung und Recht in Übersee« est une revue trimestrielle consacrée aux questions de l’évolution constitutionnelle et juridique des pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique Latine. Dans cette revue on étudiera également les rapports internationaux, surtout les rapports régionaux, de ces Etats. La revue invite tous ceux qui s’intéressent au développement de ces continents, notamment les spécialistes des régions en question, à participer à la discussion.

»Verfassung und Recht in Übersee« es una revista trimestral consagrada al estudio de cuestiones sobre el desarrollo constitucional y jurídico en Asia, Africa y Latinoamérica, dedicando asimismo su atención a las relaciones internacionales y, especialmente, regionales de cada área. La revista invita a todos los que se interesen por cuestiones relativas al desarrollo en estos continentes, y en especial a los investigadores de cada área, a participar en las discusiones.

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Zitiervorschlag: VRÜ 42 (2009) S. 80

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