wissenschaftsdialog 2014 der bundesnetzagentur: alexander eisenkopf, christian burgdorf, markus...

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Bürgerbeteiligung bei großen Infrastrukturprojekten Erfolgsfaktoren guter Kommunikation

Vortrag am 25. September 2014 Wissenschaftsdialog 2014 | Bundesnetzagentur | Bonn

Alexander Eisenkopf, Christian Burgdorf, Markus Rhomberg

Bürgerbeteiligung bei großen Infrastrukturprojekten | 25. September 2014

Ausgangslage Der neue Widerstand

3

| öffentlicher Widerstand gegen Infrastrukturprojekte nimmt zu | hohe Intensität der Proteste, scheinbar geringe Kompromissbereitschaft | Ausweitung auf vormals unproblematische Projekte | Verschärfung durch gesellschaftlichen Wandel | unmittelbare Folgen

| Verzögerungen, Kostensteigerungen, erhöhte Gefahr des Scheiterns

| mittelbare Folgen | Investoren werden abgeschreckt, Politiker stoßen keine Projekte mehr an,

Gesellschaftskonflikte

| zügige und konsequente Realisierung von Infrastrukturprojekten ist von

fundamentaler Bedeutung für moderne Volkswirtschaften | Informationsvermittlung und Informationsaustausch nimmt bei der

Konfliktvermeidung zentrale Rolle ein


Öffentliche Relevanz von Infrastrukturprojekten Berichterstattung über Infrastrukturprojekte nimmt stark zu (mit Schwankungen)

4

0

20

40

60

80

100

120

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160

180

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Grundgesamtheit | Berichterstattung über alle Projekte nach Jahren (Artikelanzahl)


Definitionen

Abstimmung

Was ist Bürgerbeteiligung?

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Aktivierende Befragung Aktiver Widerstand

Antrag Arbeitsgruppe

Aufsuchende Beteiligung Aushang

Auslegung Ausschuss

Ausstellung Battelle-Modell

Befragung/Konsultationen Beirat

Beschwerdemanagement Bürgerentscheid

Bürgerforum Bürgergutachten

Bürgerhaushalt Bürgerinitiative

Bürgerpanel Bürgerstiftung

Bürgerversammlung C.E.A.T.-Verfahren

Charrette Citizens‘ Jury

Community Advisory Panel Community Organising

Delphi-Befragung Demokratie Werkstatt

Demonstrationen Ehrenamt

E-Participation Erörterung

Exkursion Fishbowl

Fokusgruppe Fragestunde

Gemeinwesenarbeit Gegenvorschläge

Genossenschaft Informationsveranstaltung

Intermediäre Organisation Internetforen

Kampagne Kompetenzwerkstatt

Konfliktgespräch Konfliktmanagement

Konsensuskonferenz Kooperative

Kooperativer Diskurs Kummerkasten

Laienworkshop Landsgemeinde

Lokale Partnerschaften Lokaltermin

Markt Mediation/Schlichtung

Multi-Agency-Organisation

Nachbarschaftstreff Offene Bürgerbeteiligung

Open Space Partei

Passiver Widerstand Perspektivenwerkstatt

Petition Plakataktionen

Planspiel Planungszelle

Planungswerkstatt Projektmarkt

Podiumsdiskussion Quartiersmanagement

Ratschlagsverfahren Real Time Strategic Change

Runder Tisch Stadtteilkonferenz

Storytelling Supervision

Szenario-Workshop Teledemokratie

Umfrage Verein

Verkehrsforum Volksinitiative

Volksbegehren Volksentscheid

Vorschlagswesen

Vortrag Wählergemeinschaft

Wahl Walt-Disney-Methode

Wertschätzende Erkundung Workshop

Zielgruppenbeteiligung Zukunftskonferenz

Zukunftswerkstatt ...


Definitionen Was ist Bürgerbeteiligung?

7

Bürgerbeteiligung meint Instrumente, die dazu dienen sollen, die Öffentlichkeit in politische oder genehmigungsrechtliche Entscheidungs- bzw. Planungsprozesse einzubinden.


Definitionen Partizipationsstufen

8

Information Anhörung

Dialog

Mitsprache Mitentscheidung

Entscheidung

(Angelehnt an Arnstein, 1969)


Definitionen Zielgruppeneinteilung

9

| NIMBYS | direkte Betroffenheit

| Entschädigung unter Umständen möglich

| grundsätzlich kein Zweifel an der allgemeinen Vorteilhaftigkeit des Vorhabens

| FUNDIS | kein unmittelbarer Projektbezug, Vorhaben nur als Vehikel für allgemeinen Protest

(Fundamentalprotest)

| keine oder nur geringe Kompromissbereitschaft

| NEUTRALOS | zunächst unbeteiligt

| latentes allgemeines Interesse an Politik bzw. konkretes Interesse am Projekt kann im Verlauf der Realisierungsphase aktiviert werden


Erfolgsfaktoren guter Kommunikation „Vorbild“ Stuttgart 21

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| arrogantes Auftreten der Projektpartner | von Anfang an „Projekt von oben“

| »Ich lasse mir Stuttgart 21 nicht von 25 Leuten verderben, die lieber mit dem Fahrrad fahren wollen.« (Landesverkehrsminister Hermann Schaufler, Anfang Oktober 1996)

| »Wenn Vati die Wanderstiefel einpackt, dann ist der Fall erledigt. Dann bleibt die Badehose draußen.« (Günther Oettinger, April 2009)

| Bedenken werden nicht ernstgenommen, Gegenvorschläge ignoriert | Gesamtkonzept steht bei Veröffentlichung 1994 weitgehend fest

| keine Diskussion über das Ob, über das Wie nur eingeschränkt

| Intransparenz bei den Fakten: Kosten, Wirtschaftlichkeit, Zweck etc.

| ständiger Verweis auf »demokratische Legitimation« des Vorhabens

| keine bzw. schlechte Öffentlichkeitsarbeit | 1995, 1996 (kritische Startphase) keine nennenswerten PR-Aktionen

| ab 1997 zahlreiche erfolglose Kampagnen wie Turmforum, Offene Bürgerbeteiligung, »Das neue Herz Europas«, zumeist nicht koordiniert


Erfolgsfaktoren guter Kommunikation „Vorbild“ Stuttgart 21

11

| Vielstimmigkeit in Krisenzeiten | Projektpartner sind zwischen 1999 und 2001 sowie 2003 und 2007 ausschließlich mit sich

selbst beschäftigt

| Streit zwischen den Projektpartnern wird auch öffentlich ausgetragen

| zunehmend negative Berichterstattung über Stuttgart 21 wird hingenommen

| Projektgegner übernehmen Meinungsführerschaft im öffentlichen Diskurs, etablieren Argumente gegen Stuttgart 21 und forcieren ihre Alternativen

| Projektgegner gelten in der Öffentlichkeit als Experten


Erfolgsfaktoren guter Kommunikation Inversion

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| frühzeitige Einbindung aller Beteiligten | kontinuierliche Umfeldanalyse

| Kommunikation auf Augenhöhe | sachliches Auftreten, keine „Gönner“-Haltung, gleichbleibende Ansprechpartner

| nicht nur Information, sondern auch Diskussion (Dialog)

| Bedenken und Verbesserungsvorschläge ernst nehmen

| Wahrhaftigkeit | Zweck/Nutzen, Kosten, Risiken klar benennen, keine Täuschung

| Möglichkeiten und Grenzen der Beteiligung aufzeigen

| von Beginn an angemessene Öffentlichkeitsarbeit | einfache Sprache, Fachjargon übersetzen, komplexe Sachverhalte vereinfachen

| grundsätzlich Sachargumente im Vordergrund, situationsbezogen

| Zielgruppenorientierung, Phasenorientierung | Prozesse standardisieren, interne Roadmap

| bei mehreren Projektpromotoren: geschlossenes Auftreten, enge Abstimmung


Erfolgsfaktoren guter Kommunikation Kommunikation gut...alles gut?

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| Akzeptanzsteigerung und Konfliktvermeidung allein durch verbesserte Kommunikation unwahrscheinlich

| Kommunikationsmaßnahmen allein schaffen nur Scheinbeteiligung, reduzieren nicht das Machtgefälle

| u.U. sogar negative Auswirkungen


Erfolgsfaktoren guter Kommunikation Kommunikation gut...alles gut?

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| Bürger wollen im Konfliktfall auch über das „Ob“ entscheiden können | Repräsentative Demokratie wird zunehmend als unzureichend angesehen, Verschärfung

durch Krisen, „alternativlosen“ Politikstil, Enttäuschung des Bürgertums über Merkel II

| erhebliches und wachsendes Misstrauen der Bürger gegenüber öffentlichen Institutionen und Politikern Souverän fordert Entscheidungsgewalt (teilweise) zurück

| Kommunikation kann substanzielle Schwächen von Genehmigungsverfahren (insbesondere PFV) nicht ausgleichen | Öffentlichkeitsbeteiliung/Anhörung viel zu spät

| hohe Komplexität und Langwierigkeit

| strenges Prozedere

| Dominanz juristischer Aspekte

| Ohnmachtsgefühl von Betroffenen wegen Phalanx aus Politik, Gerichten und Verwaltung

| Verbände verfolgen meist eigene Ziele

| durch fehlende Augenhöhe zudem kaum Anreize für Projektpromotoren, gute Kommunikationsstrategien zu entwickeln und anzuwenden


63,82%

22,66%

13,52%

64,59%

13,59%

21,83%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

ja nein weiß nicht

Protest denkbar

Einsatz denkbar

Umfrage Vergleich möglicher Protest gegen ein Projekt / möglicher Einsatz für ein Projekt

16


19,27% (n=132)

25,26% (n=173)

27,45% (n=188)

18,54% (n=127)

8,32% (n=57)

0,88% (n=6) 0,29%

(n=2) 0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

stimme voll undganz zu

stimme eher zu teils, teils stimme eher nichtzu

stimme überhauptnicht zu

weiß nicht keine Angabe

n=685

Umfrage Die Bürger sollten im Vorfeld über den Bau von Großprojekten entscheiden.

17


35,91% (n=246) 34,89%

(n=239)

15,62% (n=107)

8,76% (n=60)

3,80% (n=26)

0,73% (n=5)

0,29% (n=2)

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%





n=685

Umfrage Die Bürger sollten verstärkt in die Projektplanungen eingebunden werden, entscheiden soll weiterhin die Politik.

18


5,69% (n=39)

19,27% (n=132)

22,04% (n=151)

28,91% (n=198)

22,34% (n=153)

0,44% (n=3)

1,31% (n=9)

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%





n=685

Umfrage Es genügt, wenn Großprojekte durch das zuständige politische Gremium beschlossen werden.

19


3,94% (n=27)

8,18% (n=56)

21,61% (n=148)

37,37% (n=256)

26,13% (n=179)

1,90% (n=13) 0,88%

(n=6) 0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%





n=685

Umfrage Die Bürger sind ausreichend in die Planungen eingebunden.

20


3,80% (n=26)

35,33% (n=242)

24,38% (n=167)

8,61% (n=59)

24,53% (n=168)

7,30% (n=50)

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

Unt

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NG

O/In

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and

Vol

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stim

mun

g

n=685

Umfrage Ich könnte mir nicht vorstellen, mich an folgender Partizipationsform zu beteiligen:

21


0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%





ÖffentlicheEinrichtungen

Politiker

n=685

Umfrage Generell habe ich großes Vertrauen in die öffentlichen Einrichtungen bzw. Politiker in Deutschland.

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Bürgerbeteiligung bei großen Infrastrukturprojekten Thesen

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| Konfliktlösungsstrategien notwendig, da Proteste zugenommen haben und weiter zunehmen könnten. Verzögerungen/Blockaden bei großen Infrastrukturprojekten drohen | NEUTRALOS werden verstärkt zu potenziellen Projektgegnern, zumindest aber zu

Beteiligten | demografischer Wandel, Wohlstandsgesellschaft

| wenig Vertrauen in politische Institutionen/Politiker Bürger fordern Entscheidungsgewalt teilweise zurück, Infrastrukturprojekte dafür besonders gut geeignet

| zunehmend kritische Hinterfragung gesellschaftlich relevanter Sachverhalte/politischer Entscheidungen (insb. Umwelt/Klima, Externalitäten)

| einfache Informationsbeschaffung und Vernetzung über das Internet

| neue Situation durch Stuttgart 21 | Massenproteste

| Relevanz für politische Entwicklungen

| Blockadepotenzial am größten, wenn Verschmelzung von NIMBYS, FUNDIS und NEUTRALOS zu einem geschlossenen Protestblock stattfindet und Protestmotive der FUNDIS dominieren


Bürgerbeteiligung bei großen Infrastrukturprojekten Thesen

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| Bürgerbeteiligung ist geeignet, Konfliktpotenziale abzubauen, sofern NEUTRALOS (noch) kooperationsbereit sind bzw. aus projektbezogenen Gründen protestieren

| Bürger (NEUTRALOS) wollen nicht unbedingt entscheiden, aber entscheiden können Kontrollmöglichkeit. Bereitschaft zum zeitintensiven Engagement ist begrenzt

| Kommunikation ist ein wichtiger Baustein von Akzeptanzsteigerungsstrategien, aber nur zusammen mit einer substanziellen Ausweitung von echter Beteiligung sinnvoll

| Scheinbeteiligung kann kontraproduktiv wirken und Widerstände verstärken


Bürgerbeteiligung bei großen Infrastrukturprojekten Vorschläge

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| möglichst frühe Bürgerbeteiligung, da Sachargumente im Verlauf der Realisierung immer unwichtiger werden und zunehmende Verschmelzung die sachorientierte Auseinandersetzung erschwert, Ziel: Verschmelzung von vornherein verhindern

| zielgruppenorientierte Bürgerbeteiligung | NIMBYS: Haircut bei den Genehmigungsverfahren, Beteiligung vorziehen (ROV statt

PFV), Rückbesinnung auf Feststellen der Betroffenheit, neue Medien nutzen

| NEUTRALOS: Informationsveranstaltungen, Planungswerkstätten, Online-Diskussionsforen etc.

| FUNDIS: können nicht über projektbezogene Bürgerbeteiligung erreicht werden

| Planungen müssen zumindest zum Teil ergebnisoffen sein (Wie), Bürger müssen Projekt bis zum Beginn der Bauphase (PONR) stoppen können (Ob) | Abstimmung als letztes Mittel, Politik wird durch „Damoklesschwert“ gezwungen, auf

Augenhöhe mit den Bürgern zu diskutieren Anreiz für ernsthafte Diskussionen

| Abstimmung „von unten“ (Unterschriften) auf Kommunal- oder Landesebene über konkretes Projekt, andere Ebenen und ex-ante-Entscheidungen grundsätzlich zu abstrakt, Ausnahmen denkbar (Energiewende)

wissenschaftsdialog 2014 der bundesnetzagentur: alexander eisenkopf, christian burgdorf, markus...

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